Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 146/2023 del 27 de abril del 2023

Cuestión

Revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament de Sant Vicenç de Torelló per a declarar la nul·litat de ple dret d'una resolució de l'any 2021 per la qual es va aprovar definitivament el projecte de reparcel·lació de l'empresa Mafriges, SA

Contestacion

La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 27 d?abril de 2023, amb la presidència del Sr. Jaume Vernet i Llobet, actuant com a secretària la Sra. Cristina Figueras i Bosch, amb la participació de les Sres. i els Srs. Esther Arroyo i Amayuelas, Meritxell Barnola Sarri, Agustí Cerrillo i Martínez, Lluís Maria Corominas i Díaz, Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Francesc Homs i Molist, Albert Lamarca i Marquès, Montserrat Peretó Garcia, Joan Ridao i Martín, i Miquel Sàmper i Rodríguez, i essent-ne ponent la Sra. Judith Gifreu i Font, ha aprovat el Dictamen següent:

ANTECEDENTS DE FET

1. Per la Resolució d?alcaldia de l?Ajuntament de Sant Vicenç de Torelló de 6 d?octubre de 2021, es va aprovar definitivament el Projecte de reparcel·lació instat per l?empresa Mafriges, SA.

2. En data 27 de juliol de 2022, per provisió de l?alcaldia es va demanar a la Secretaria municipal que s?emetés un informe sobre si existien raons per a tramitar un procediment de revisió d?ofici de l?acord d?aprovació definitiva del projecte de reparcel·lació, així com quin era el procediment a seguir.

3. El 27 de juliol de 2022, l?arquitecta municipal va emetre un informe envers les càrregues urbanístiques del polígon d?actuació PAU 2, en què va concloure que calia una justificació de les actuacions dutes a terme fins a la data per la mercantil i, en cas contrari, calia redactar el compromís d?assumir les càrregues urbanístiques. En l?informe es feia constar que l?expedient de reparcel·lació s?havia aprovat definitivament sense aquestes justificacions.

4. El 28 de juliol de 2022, la secretària va emetre un informe en el qual proposava iniciar el procediment de revisió d?ofici del projecte de reparcel·lació per concórrer-hi les causes de nul·litat previstes en l?article 47.1.f), g) i e) de la Llei 39/2015, d?1 d?octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC).

5. Per la Resolució d?alcaldia de 28 de juliol de 2022, es va incoar el procediment de revisió sobre la base dels informes precedents. En la resolució també es nomenava instructora, s?atorgava un termini de quinze dies d?audiència als interessats per a fer-hi al·legacions, se suspenia la llicència d?obres sol·licitada per la mercantil el 10 de juny de 2022 i es traslladava l?expedient als serveis tècnics municipals per tal que emetessin l?informe sobre la concurrència dels motius de nul·litat. Consta la notificació a l?Associació Mediambiental Vall del Ges.Net, a la Sra. A i a la mercantil Mafriges, SA.

6. El 28 de juliol de 2022, un lletrat extern de l?Ajuntament va emetre un informe sobre la situació urbanística del sòl i del polígon d?actuació, així com de la projecció que aquesta situació havia de tenir en la tramitació de la llicència d?obres demanada per Mafriges, SA. En l?informe es conclou que, ateses les causes de nul·litat que concorren en l?aprovació definitiva del projecte de reparcel·lació, s?hauria de suspendre provisionalment la tramitació de la llicència per tal de no consolidar la infracció del planejament urbanístic.

7. El 12 d?agost de 2022, el representant de la Sra. A va comunicar a l?Ajuntament que havia rebut l?avís de notificació electrònica, però que no l?havia pogut obrir i va comunicar qui era el seu representant, en virtut del poder apud acta que ja havia efectuat en una anterior compareixença davant l?Ajuntament el 17 de novembre de 2021.

8. Per un correu electrònic de la mateixa data, l?Ajuntament va comunicar a aquest lletrat que la seva representant ja havia rebut la comunicació i que fins i tot s?havia personat a l?Ajuntament per a tractar l?expedient. En resposta a aquesta correu, el 19 d?agost de 2022, també per correu electrònic, el lletrat va indicar que no hi presentarien al·legacions.

9. El 22 d?agost de 2022, l?Associació abans esmentada hi va formular al·legacions, en què sol·licitava la nul·litat del projecte de reparcel·lació. També va demanar que li comuniquessin els informes de l?arquitecta municipal i la secretària de les actuacions realitzades per la mercantil sense llicència, i que, un cop rebuda aquesta documentació, li atorguessin un nou termini per a fer-hi al·legacions. Aquesta documentació consta que li van trametre el 18 d?octubre de 2022.

10. El 24 d?agost de 2022, la mercantil va comparèixer en l?expedient, mitjançant representant, i va demanar que l?Ajuntament desistís del procediment de revisió d?ofici, per entendre que no hi concorrien les causes de nul·litat de ple dret, i, a més, va demanar que li resolguessin la petició de llicència d?obres suspesa.

11. Per la Resolució de l?alcaldia de 7 de setembre de 2022, es va corregir una errada material de la Resolució de 28 de juliol de 2022 i es va donar audiència a la mercantil per a fer al·legacions a l?errada.

12. Per la provisió de l?alcaldia de 14 de setembre de 2022, es va demanar un informe de l?enginyer municipal.

13. Per la Resolució de l?alcaldia de 21 de setembre de 2022, es va permetre a la mercantil l?accés a l?expedient i li van lliurar còpies tant de l?expedient de revisió d?ofici com dels informes relatius a les obres que els serveis tècnics municipals havien detectat a la seva parcel·la. Igualment, en aquesta data es va demanar al Consell Comarcal d?Osona informació envers l?ús de l?aigua, el permís d?abocament i la capacitat del col·lector actual del polígon i, un cop rebuda la documentació, mitjançant un correu electrònic de 23 de desembre de 2022, es va donar trasllat d?aquesta al lletrat extern de l?Ajuntament.

14. El 14 d?octubre de 2022, la mercantil va presentar, com a al·legacions complementàries a les presentades el 24 d?agost de 2022, un informe de l?arquitecte del promotor i redactor del projecte de reparcel·lació sobre el contingut del POUM relatiu a les càrregues urbanístiques; informe que en la mateixa data es va trametre a l?Ajuntament.

15. El 19 d?octubre de 2022, l?enginyer municipal va informar que necessitava realitzar una visita a les instal·lacions de la mercantil per tal de poder respondre a les peticions d?informació de l?arquitecta sobre diverses qüestions, entre les quals, les necessitats d?aigua de les instal·lacions i el sistema de captació d?aigua i verificar el sistema de sanejament intern del qual es disposava.

16. El 27 d?octubre de 2022, la mercantil va comunicar a l?Ajuntament que mai no havia tingut accés a l?informe jurídic de juliol de 2022 emès pel lletrat assessor extern municipal. En la mateixa data, també va presentar un escrit que feia referència a les al·legacions que va presentar els dies 24 d?agost i 14 d?octubre de 2022, i demanava que li contestessin al més aviat possible.

17. El 3 de novembre de 2022, per resolució de l?alcaldia es va informar la mercantil que, en el procediment de revisió d?ofici, no hi ha un termini fixat per a respondre les al·legacions i que les obres estaven suspeses. Consta la notificació a la interessada.

18. El 8 de novembre de 2022, la mercantil va aportar, com a nova al·legació, el projecte de reparcel·lació a fi de justificar els límits entre els polígons PAU 2 i PAU 3. Igualment, en la mateixa data, va posar de manifest novament que no li havien donat vista de l?informe jurídic del lletrat extern de 28 de juliol de 2022. Aquestes al·legacions es van incorporar a l?expedient per una diligència de la instructora de 16 de novembre de 2022, que es va comunicar a la mercantil.

19. Per la Resolució de l?alcaldia de 9 de desembre de 2022, es va donar resposta a la reclamació de la mercantil relativa al fet que no havia pogut tenir accés a tots els documents de l?expedient.

20. El 13 de desembre de 2022, la mercantil va enviar una comunicació a l?Ajuntament en què justificava els motius pels quals havia iniciat la construcció dels murets de contenció de terres. També demanava que la informessin sobre com procedir per a continuar avançant en el sector i que li contestessin totes les instàncies anteriors.

21. El 14 de desembre de 2022, l?enginyer municipal va emetre un informe, entre d?altres punts, sobre les necessitats actuals d?aigua del sector i la situació del clavegueram.

22. En data 19 de desembre de 2022, l?arquitecta municipal va emetre l?informe tècnic sobre les al·legacions presentades per la mercantil i va proposar desestimar-les perquè el projecte de reparcel·lació no respectava les determinacions del POUM. Pel que feia a les al·legacions formulades per l?Associació Valldelgest.net el 24 d?agost de 2022, va afirmar que confirmaven les causes que havien justificat que l?Ajuntament hagués resolt iniciar el procediment de revisió d?ofici del projecte de reparcel·lació.

23. El 30 de desembre de 2022, la mercantil va demanar mantenir una reunió amb l?Ajuntament, el lletrat extern i la Comissió Jurídica Assessora envers el procediment de revisió d?ofici.

24. El 10 de gener de 2023, per resolució de l?alcaldia, es va acordar traslladar a la mercantil els informes de l?arquitecta i de l?enginyer municipals referents a les diverses al·legacions presentades durant la tramitació del procediment de revisió d?ofici, i es va atorgar un nou termini de deu dies d?audiència.

25. L?11 de gener de 2023, la mercantil va enviar una petició de reunió presencial amb l?Ajuntament i els tècnics que havien intervingut per tal de poder complementar les al·legacions presentades fins a la data.

26. Per la Resolució de l?alcaldia de 18 de gener de 2023, es van donar per contestades les instàncies presentades per la mercantil el 30 de desembre de 2022 i l?11 de gener de 2023.

27. El 24 de gener de 2023, la mercantil hi va formular noves al·legacions complementàries i va reiterar la improcedència de tramitar el procediment de revisió d?ofici del projecte de reparcel·lació. A més, exposava que la manca de resolució expressa de la llicència d?obres de l?edificació els causava danys i perjudicis.

28. El 27 de gener de 2023, el lletrat extern va emetre un informe previ a la proposta de resolució, en què concloïa que en el projecte de reparcel·lació aprovat definitivament concorrien les causes de nul·litat de ple dret previstes en l?article 47.1.f), g) i e) de l?LPAC, que l?òrgan competent per a resoldre el procediment era el Ple de l?Ajuntament i que era procedent demanar el dictamen preceptiu a la Comissió Jurídica Assessora, amb la suspensió corresponent del procediment fins que no es rebés el dictamen.

29. Per la Resolució de l?alcaldia de 27 de gener de 2023 i amb l?informe previ de la secretària municipal, que va assumir l?informe del lletrat de la mateixa data, es va acordar demanar el dictamen preceptiu a la Comissió Jurídica Assessora, amb la suspensió del procediment. Consta la notificació a tots els interessats.

30. El 27 de gener de 2023, el consistori va presentar davant del Departament de la Presidència, per EACAT, la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora, i es va trametre, juntament amb la petició, l?expedient administratiu.

31. Un cop examinat l?expedient, el 21 de febrer de 2023, es va efectuar un requeriment de documentació necessària, que l?ens local va contestar a través de l?EACAT el 24 de febrer següent.

32. El 9 de març de 2023, el tècnic, juntament amb la responsable de Patrimoni de les Entitats Locals, amb el vistiplau de la subdirectora general d?Assistència Jurídica i d?Innovació a l?Administració local, va emetre un informe favorable a trametre l?expedient a la Comissió Jurídica Assessora, una vegada analitzats els aspectes formals.

33. El 10 de març de 2023, va entrar a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen tramesa pel secretari de Governs Locals i de Relacions amb l?Aran, per delegació, d?acord amb la Resolució PRE/3588/2022, de 7 de novembre, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 8797, de 21 de novembre).

34. En la sessió de 16 de març de 2023, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va admetre a tràmit la petició de dictamen i en va nomenar ponent.

FONAMENTS JURÍDICS

I. Objecte del Dictamen

Se sotmet a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora la revisió d?ofici instruïda per l?Ajuntament de Sant Vicenç de Torelló per a declarar la nul·litat de ple dret de la Resolució d?alcaldia de 6 d?octubre de 2021, per la qual es va aprovar definitivament el projecte de reparcel·lació PAU 2 Mafriges 1, instat per la mercantil Mafriges, SA, la qual és, així mateix, propietària del sòl objecte del projecte esmentat.

Les causes de nul·litat que s?invoquen en l?acord d?incoació i en la proposta de resolució són les previstes en les lletres f), g) i e) de l?article 47.1 de l?LPAC.

II. Intervenció de la Comissió Jurídica Assessora

De conformitat amb l?article 8.3.c) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de Comissió Jurídica Assessora, el dictamen d?aquest òrgan consultiu és preceptiu en els procediments de revisió d?ofici d?actes nuls de ple dret de l?Administració de la Generalitat o de les administracions locals de Catalunya.

El caràcter preceptiu de la intervenció de la Comissió en la revisió d?ofici d?actes nuls de ple dret es preveu també en els articles 106.1 de l?LPAC i 72 de la Llei 26/2010, de 3 d?agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya. En aquests supòsits, el dictamen de l?òrgan consultiu té caràcter obstatiu ?en el cas de pronunciar-se en sentit desfavorable a la revisió? i habilitant ?en el cas que es pronunciï en sentit favorable a la revisió?, en el sentit que, únicament en aquest darrer cas, l?Administració pot acordar la nul·litat dels actes.

La normativa sectorial urbanística també preveu la intervenció d?aquest òrgan consultiu en els procediments de revisió d?ofici de projectes de reparcel·lació, en disposar l?article 131.1 del Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística, aprovat pel Decret 64/2014, de 13 de maig (RPLU), que ?Les administracions públiques, en qualsevol moment i amb l?informe favorable de la Comissió Jurídica Assessora, han de declarar d?ofici la nul·litat dels títols administratius habilitants que hagin posat fi a la via administrativa o que no hagin estat recorreguts en el termini corresponent, quan siguin nuls de ple dret?. De conformitat amb l?article 130.1 de l?RPLU, els projectes de reparcel·lació són títols administratius habilitants.

III. Normativa aplicable en matèria de revisió d?ofici

És doctrina de la Comissió Jurídica Assessora que la determinació de la normativa aplicable a la revisió d?ofici, des d?una perspectiva temporal, exigeix diferenciar el règim procedimental del règim material. La tramitació del procediment de revisió s?ha d?ajustar a la normativa vigent en el moment de la iniciació. En canvi, des d?una perspectiva material o substantiva, el règim de les causes de nul·litat de ple dret és l?establert en la normativa vigent en el moment en què es va dictar l?acte o es va aprovar la resolució objecte de revisió (dictàmens 219/2020, 116/2021, 126/2021, 20/2022, 399/2022 i 400/2022, entre d?altres).

En el cas que s?examina, l?inici del procediment de revisió es va acordar d?ofici el 28 de juliol de 2022. En conseqüència, en la tramitació s?han de respectar les regles procedimentals contingudes en l?LPAC. També és d?aplicació al procediment l?article 71.3 de la Llei 26/2010 pel que fa als òrgans competents per a resoldre el procediment de revisió, que remet a la normativa de règim local.

A més de les previsions de l?LPAC i la Llei 26/2010, en el cas concret de les administracions locals, regeixen els articles 4.1.g) i 53 de la Llei 7/1985, de 2 d?abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL), i els articles 8.1.g) i 173 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC), aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d?abril, els quals reconeixen la potestat dels ens locals per a revisar llurs disposicions, actes i acords, en els termes que estableix la legislació reguladora del procediment administratiu comú.

Pel que fa als aspectes materials o substantius, la legislació aplicable és igualment l?LPAC, atès que el projecte de reparcel·lació es va aprovar definitivament el 6 d?octubre de 2021.

IV. Consideracions formals

IV.1. La competència per a iniciar el procediment de revisió

Els articles 4.1.g) ?i amb el mateix contingut l?article 8.1.g) del TRLMRLC? i 53 de l?LRBRL, prèviament citats, reconeixen la potestat de l?Administració local de revisar d?ofici llurs actes i acords. Aquesta revisió, conformement amb l?article 173 del TRLMRLC, s?ha de realitzar en els termes establerts per la legislació reguladora del procediment administratiu comú, sens perjudici de supòsits específics establerts per la legislació bàsica de règim local.

El procediment de revisió d?ofici es pot iniciar ?per iniciativa pròpia? de l?Administració o bé a ?sol·licitud d?interessat? (article 106.1 de l?LPAC). En aquest cas, ha estat incoat d?ofici per l?Ajuntament.

Segons l?article 71.1 de la Llei 26/2010, ?La competència per a iniciar i resoldre els procediments de revisió d?ofici de disposicions reglamentàries i per a iniciar el de revisió d?actes nuls correspon a l?òrgan que els ha aprovat o dictat?. En el cas que s?examina, el projecte de reparcel·lació es va aprovar per la Resolució d?alcaldia 0352/2021, de 6 d?octubre, i el procediment de revisió l?ha incoat l?alcalde per l?Acord de 28 de juliol de 2022. Per tant, es compleix l?exigència derivada de l?article 71 de la Llei 26/2010.

IV.2. La competència per a resoldre el procediment de revisió

La legislació reguladora del règim municipal comú no determina d?una manera expressa l?òrgan competent per a resoldre els procediments de revisió d?ofici dels actes nuls de ple dret dictats en seu municipal. Tanmateix, aquesta Comissió s?ha pronunciat en el sentit que una interpretació sistemàtica de la legislació local permet concloure a aquest òrgan consultiu que, amb independència de l?òrgan municipal que hagi estat competent per a incoar-los, la resolució dels procediments de revisió d?ofici és competència del Ple, per equivalència amb l?atribució al Ple de la declaració de lesivitat dels actes anul·lables emanats de l?Ajuntament (articles 22.2.k) de l?LRBRL i 52.2.k) del TRLMRLC) (dictàmens 216/2022 i 400/2022). En el mateix sentit s?expressa la recent Sentència 1646/2022, de 13 de desembre, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, del Tribunal Suprem, dictada en el recurs de cassació 4472/2020, fonament de dret segon, la qual ha afirmat que, mentre no se satisfaci l?evident buit legal, l?òrgan competent per a conèixer de les revisions d?actes nuls de ple dret dels presidents de les corporacions locals de règim comú és el Ple de l?Ajuntament, sense que sigui possible la delegació, de conformitat amb els articles 22.2.j) i 121 de l?LRBRL i 47 i 106.1 de l?LPAC.

IV.3. La conformació de l?expedient

Pel que fa a la conformació de l?expedient, aquesta Comissió ha destacat que:

?[...] en els expedients de revisió d?ofici, l?activitat substancial de la Comissió consisteix a analitzar la legalitat d?un acte administratiu, per la qual cosa cal disposar de la màxima informació possible, especialment sobre els elements de fet que van formar part de l?expedient incoat al seu dia per a dictar-lo. Per aquesta raó, l?expedient que s?ha de trametre a la Comissió ha d?incorporar no solament les actuacions realitzades a partir del moment en què s?inicia el procediment de revisió d?ofici sinó també tots aquells documents que en el seu moment van constituir els elements de fet i de dret per a dictar l?acte que se sotmet a revisió, per tal que la Comissió els pugui valorar íntegrament i no només per una referència parcial a aquests? (dictàmens 32/2018 i 8/2019).

En el cas sobre el qual es dictamina, es dona compliment a la previsió continguda en l?article 46 de la Llei 26/2010, en la mesura que tant l?expedient relatiu al projecte de reparcel·lació, amb l?índex corresponent, com la documentació relativa a l?expedient de revisió d?ofici sobre el qual es dictamina s?han tramès foliats i degudament indexats. A més, també s?ha tramès l?expedient sobre el procediment de protecció de la legalitat urbanística tramitat envers les obres executades per la promotora del projecte de reparcel·lació.

Tanmateix, cal fer esment al fet que la documentació no està ordenada cronològicament, la qual cosa, en un expedient tan complex i amb tantes al·legacions presentades com aquest, no fa sinó dificultar-ne l?estudi i la localització dels documents.

IV.4. La tramitació del procediment

En primer terme, es constata que, amb caràcter previ a la incoació del procediment de revisió, l?arquitecta municipal i la secretària municipal van informar sobre el projecte de reparcel·lació i sobre el procediment a seguir en l?expedient de revisió d?ofici, respectivament.

En vista d?aquests informes, l?alcalde va incoar el procediment de revisió. En l?acord també es nomenava instructora i es concedia un termini d?audiència de quinze dies als interessats per a fer-hi al·legacions. Consten en l?expedient les notificacions corresponents.

Escau indicar que no hi ha constància que es donés trasllat o es comuniqués l?obertura del tràmit d?audiència de l?expedient a la companyia asseguradora de l?Administració. Aquesta Comissió s?ha pronunciat sobre aquest incompliment procedimental en matèria de responsabilitat patrimonial i ha advertit que no s?ajusta plenament al deure de donar audiència a tots els interessats (per tots, Dictamen 245/2019). Tanmateix, en aquest cas, aquesta mancança no es reputa essencial, atès que en el present procediment no es dilucida el pagament de cap compensació econòmica.

També escau posar en relleu que l?Ajuntament ha obtingut els informes dels seus serveis tècnics (enginyer municipal i arquitecta municipal), del Consell Comarcal i d?un lletrat extern que actua al llarg de l?expedient com a assessor municipal.

Precisament sobre els tràmits d?audiència i al·legacions, per bé que l?Ajuntament ha intentat ser curós i evitar la indefensió de la promotora del projecte, tant el nombre d?audiències com els diferents escrits de la promotora en què hi formulava al·legacions i efectuava peticions diverses han augmentat la durada i la complexitat de la tramitació.

Pel que fa a l?Associació, el 22 d?octubre de 2022 va sol·licitar que, un cop li donessin accés als informes municipals, li atorguessin un nou termini per a fer-hi al·legacions. El 18 d?octubre de 2022 li van comunicar tota la informació que havia demanat, però no consta que li haguessin donat accés a l?informe de l?enginyer ni l?obertura d?un nou tràmit. Tampoc no consta que s?hagués interessat pel curs del procediment o hi hagués presentat al·legacions posteriors. Tanmateix, atès que en les al·legacions presentades en el tràmit d?audiència l?Associació ha fet seus els arguments continguts en l?acord d?incoació municipal ?favorables a tramitar el procediment de revisió per a declarar la nul·litat del projecte de reparcel·lació?, i que la documentació afegida posteriorment a l?expedient no incorpora noves causes de nul·litat, sinó que incideix en els mateixos arguments que van aflorar abans del tràmit d?audiència, es considera que no cal retrotraure les actuacions, en no haver-se produït una indefensió material.

L?expedient conclou amb la proposta de resolució, que considera que en el projecte de reparcel·lació concorren els motius de nul·litat previstos en l?article 47.1.f), g) i e) de l?LPAC.

Per acabar, figura en l?expedient el decret de l?alcaldia que resol sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora, amb suspensió del termini de resolució fins que no s?emeti el dictamen o transcorri el termini de tres mesos. Aquest decret es va notificar electrònicament a les parts interessades.

La petició de dictamen ha estat presentada davant el Departament de la Presidència i, finalment, ha tingut entrada en el Registre de la Comissió el 10 de març de 2023.

IV.5. Temporalitat del procediment de revisió d?ofici

En els procediments de revisió iniciats d?ofici, la manca de resolució expressa dins del termini de sis mesos des que s?han iniciat produeix la caducitat del procediment (article 106.5 de l?LPAC).

La Comissió ha destacat en diversos dictàmens la jurisprudència del Tribunal Suprem que interpreta l?article 102.5 de l?LRJPAC i el correlatiu article 106.5 de l?LPAC, actualment vigent, d?una manera literal, en el sentit que el termini màxim establert per a dictar la resolució dels procediments de revisió d?ofici no inclou la notificació (entre d?altres, dictàmens 230/2019, 29/2020 i 68/2022). En particular, es pot fer esment de la Sentència 366/2020, de 12 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Suprem, dictada en el recurs núm. 846/2018, d?unificació de doctrina en relació amb la interpretació d?aquests preceptes, en què el Tribunal recorda que, en el cas específic del procediment de revisió d?ofici, per a determinar-ne la finalització cal tenir en compte la data de la resolució i no la data de la notificació.

D?altra banda, l?article 22.1.d) de l?LPAC preceptua que el termini màxim de resolució es pot suspendre quan se sol·licitin informes preceptius a un òrgan de la mateixa Administració o d?una de diferent, pel temps que transcorri entre la petició, que s?ha de comunicar a les persones interessades, i la recepció de l?informe, que també se?ls ha de comunicar. El termini de suspensió no pot excedir en cap cas els tres mesos. Per al supòsit de no rebre?s l?informe en el termini indicat, el procediment prossegueix.

Altrament, l?article 11 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, estableix que l?òrgan que tramita el procediment, si el dictamen té caràcter preceptiu i és determinant per a la resolució del procediment ?com és el cas de la revisió d?ofici?, pot suspendre el termini de resolució fins que la Comissió no n?emeti el dictamen o fins que no hagi transcorregut el termini per a emetre?l.

En el cas que s?analitza, la incoació del procediment es va produir el 28 de juliol de 2022, i el 27 de gener de 2023 l?Alcaldia va suspendre el termini màxim per a resoldre el procediment amb motiu de la sol·licitud de dictamen a aquest òrgan consultiu, suspensió que es va notificar a tots els interessats. Per tant, cal concloure que, en el moment d?emetre aquest Dictamen, no s?ha produït la caducitat del procediment.

V. Consideracions materials

V.1. Les circumstàncies del cas

De la documentació que consta en l?expedient s?extrauen les circumstàncies significatives següents:

a) Planejament urbanístic

En el marc de l?elaboració del nou POUM, el 26 de juny de 2013, l?Ajuntament de Sant Vicenç de Torelló i la companyia mercantil Mafriges, SA, van subscriure un conveni urbanístic amb l?objectiu de recollir detalladament l?ordenació urbanística del sòl dels terrenys propietat de l?empresa al barri de Serrallonga, amb la delimitació de dos polígons d?actuació urbanística (PAU). En el conveni s?especificava expressament que restava supeditat al que disposés el POUM quan s?aprovés definitivament i que, si el nou POUM no recollís, pels motius que fossin, l?ordenació urbanística del conveni, ?aquest quedaria automàticament resolt i sense cap efecte per les parts que l?han subscrit?.

Posteriorment, la Comissió Territorial d?Urbanisme de la Catalunya Central, en la sessió de 15 de març de 2021, va acordar donar la conformitat al text refós del POUM, formulat en compliment de l?acord d?aprovació definitiva de la referida Comissió de data 19 de desembre de 2018. Els acords esmentats i les normes urbanístiques es van publicar en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 8410, de 14 de maig de 2021, a l?efecte de la seva executivitat immediata.

Amb l?entrada en vigor del POUM, el conveni va quedar sense efecte.

El POUM preveu el desenvolupament del sòl urbà amb la delimitació de diversos polígons d?actuació urbanística. Un d?aquests, l?anomenat PAU 2 Mafriges 1, és el que és objecte del projecte de reparcel·lació. El polígon d?actuació es limita a una única parcel·la, preveu una edificabilitat de nova creació fixada en 4.530 m2 en la clau a1b1 i possibilita una ampliació de les instal·lacions de serveis (depuradora) de 951 m2. La nova edificabilitat computa a efectes del càlcul del 10 % de l?aprofitament urbanístic de cessió a l?Administració actuant. En el POUM no es grafien els gàlibs del sostre edificable industrial que resta per esgotar de l?edificabilitat atribuïda al PAU 2.

L?informe del tècnic municipal, de 7 de juliol de 2021, detalla les càrregues d?urbanització previstes en la fitxa urbanística del PAU 2 en els termes següents:

? Per a garantir el servei d?aigua, el sector es fa càrrec dels costos de l?actuació i de les noves actuacions definides en el Pla director de l?aigua potable. Aquestes s?han de fixar en el pla i han de ser informades favorablement per la concessionària de la companyia d?aigües.

? L?atorgament de l?autorització i/o concessió administrativa per a l?ús de l?aigua, i l?autorització i/o l?informe i la imposició dels límits dels abocaments d?aigües residuals al medi, si escauen, s?han de resoldre en expedients independents, d?acord amb els procediments administratius establerts en el Reglament del domini públic hidràulic.

? El polígon s?estructura amb una xarxa de sanejament separativa i es fa càrrec dels costos de sanejament i modificació de la xarxa de subministrament d?aigua seguint les especificacions de l?apartat 6.9.b) de la memòria (coeficient de participació del 7,81 %).

b) Expedient de protecció de la legalitat urbanística

Amb la denúncia prèvia d?un particular, de data 27 d?abril de 2021, l?endemà, l?arquitecta municipal es va personar al solar industrial de la promotora per a fer una visita d?inspecció i va constatar que s?hi estaven fent obres consistents en la construcció d?uns murs de contenció estructural de formigó armat sense el títol administratiu habilitant corresponent; actuacions que no eren compatibles amb el planejament urbanístic. Per això, va informar que era procedent incoar un expedient de protecció de la legalitat urbanística amb paralització de les obres.

El 4 de maig de 2021, la secretària municipal va informar favorablement sobre la incoació del procediment de protecció de la legalitat urbanística, el qual es va incoar mitjançant la Resolució de l?alcaldia de 5 de maig de 2021. El 20 d?octubre de 2021, el procediment es va suspendre fins que no es disposés de la llicència urbanística que tenia per objecte la legalització dels murs de contenció que havien de sustentar l?ampliació de l?edificació projectada, la sol·licitud de la qual s?havia presentat el 21 de juliol de 2021.

c) Projecte de reparcel·lació

En data 29 de juny de 2021, la mercantil promotora va presentar davant l?Ajuntament una instància amb l?escriptura de reparcel·lació voluntària del polígon d?actuació urbanística PAU 2 Mafriges 1, i a la qual adjuntava una memòria i sol·licitava l?inici dels tràmits pertinents.

Del projecte de reparcel·lació presentat es desprèn el compliment (mitjançant substitució pel seu valor econòmic) del percentatge de cessió obligatòria (10 %), així com la reserva de recursos per a les xarxes de sanejament i aigua.

En el projecte de reparcel·lació apareix un apartat que fa referència a la ?precisió de límits?, en els termes següents: ?Tenint en compte l?article 163 de les normes urbanístiques del POUM, es pot concretar la delimitació i superfície d?un polígon d?actuació urbanística mitjançant una precisió de límits sempre que no suposi l?alteració substancial dels seus objectius, respecte a cessions i càrregues d?urbanització. Vist el comparatiu per superposició de les ordenacions indicades, s?escau dur a terme l?ajustament del límit sud del polígon d?actuació urbanística, el qual s?ha de situar a una distància de 24 m de forma paral·lela a l?actual magatzem.?

El 7 de juliol de 2021, l?arquitecta municipal va emetre un informe favorable a l?aprovació del projecte de reparcel·lació voluntària, que, no obstant això, condicionava a la justificació prèvia del compliment de les càrregues del sector que s?hi especifiquen, o bé al compromís de satisfer-les o a la compensació en cas que hagin estat executades per part d?altri.

El 9 de juliol de 2021, la secretària municipal va emetre un informe favorable a la tramitació del procediment d?aprovació del projecte de reparcel·lació, però va indicar que havia d?anar acompanyat, entre d?altres documents, del projecte d?urbanització.

Per la Resolució d?Alcaldia de data 6 d?octubre de 2021, es va aprovar definitivament el projecte de reparcel·lació.

V.2. La posició municipal

L?Ajuntament realitza diverses afirmacions sobre el projecte de reparcel·lació. Són les següents:

1) Que la mercantil pretén fer valer el 100 % de les previsions del conveni urbanístic signat el 26 de juny de 2013, per damunt del previst al POUM. En concret, pretén corregir el POUM, per a fer valer les superfícies i l?alteració dels límits dels polígons previstos al plànol incorporat al conveni, obviant que aquest conveni va quedar sense efecte.

2) Que altera els límits i les superfícies dels polígons establerts al POUM (permetent la invasió del polígon 2 en el polígon 3 en sis metres) i possibilita la legalització dels murs de contenció construïts sense títol habilitant i considerats il·legalitzables, mitjançant una operació que no compleix les condicions de l?article 163 del POUM.

3) Que permet l?adquisició de l?augment de l?edificabilitat sense complir amb una bona part de les càrregues urbanístiques establertes en el POUM.

4) Que no s?acompanya d?un projecte d?urbanització, el qual s?ha obviat.

D?acord amb aquestes circumstàncies, l?Ajuntament argumenta la causa de nul·litat prevista en la lletra f) de l?article 47.1 de l?LPAC, atès que hi ha un incompliment de les càrregues del sector i un canvi dels límits dels polígons previstos en el POUM.

A més, en el cas que s?examina, l?Ajuntament defensa que la vulneració del principi d?equidistribució de les càrregues (article 7 del TRLUC) esdevé una reserva de dispensació, en la mesura que el projecte de reparcel·lació és una via per a vulnerar el principi d?inderogabilitat singular de les normes i, per tant, s?hi dona la causa de nul·litat que estableix l?article 47.1.g) de l?LPAC, en relació amb l?article 11 del TRLUC, que qualifica les reserves de dispensació com una causa de nul·litat de ple dret específica en matèria urbanística.

A l?últim, l?Ajuntament argumenta que, en la mesura que el projecte d?urbanització es configura com un document essencial i imprescindible per a dur a terme les determinacions del POUM, la seva absència en el marc del procediment d?aprovació del projecte de reparcel·lació és una causa de nul·litat de ple dret de la lletra e) de l?article 47.1 de l?LPAC.

V.3. Les al·legacions de la promotora del projecte de reparcel·lació

En l?escrit presentat el 24 d?agost de 2022, la mercantil formula les al·legacions següents:

a) No ha existit una vulneració del principi d?equidistribució de beneficis i càrregues, ja que s?han complert els objectius del PAU 2 establerts en el POUM, donat que els terrenys compten amb la urbanització ja consolidada i amb els serveis urbanístics adequats i suficients per als usos industrials previstos pel planejament, i s?ha presentat el projecte de reparcel·lació com a requisit previ per a poder edificar en sòl urbà.

A més, la promotora identifica com a càrrega d?urbanització únicament l?aportació proporcional a les despeses de sanejament i modificació de la xarxa de subministrament, i argumenta que el compromís ja ha estat recollit en el projecte de reparcel·lació, però que ha estat la passivitat de l?Administració la que ha impedit l?execució de les actuacions esmentades.

b) No ha existit cap reserva de dispensació, ja que el projecte de reparcel·lació compleix amb tots els requisits requerits en el POUM: s?han fet les actuacions de segregació i agrupació de finques per a aconseguir una única finca resultant a l?efecte d?establir-ne la indivisibilitat, s?ha determinat la quantificació econòmica del 10 % d?aprofitament urbanístic objecte de cessió a l?Ajuntament i s?ha garantit el pagament del percentatge imputat al polígon d?actuació del cost de les infraestructures comunes d?abastament d?aigua i sanejament.

c) Resulta innecessària la tramitació d?un projecte d?urbanització.

d) Planteja la improcedència de suspendre el procediment d?atorgament de la llicència d?obres en tràmit, ja que, una vegada aprovat definitivament el projecte de reparcel·lació, no existeix raó per a suspendre?l.

Com a complement a l?escrit d?al·legacions, el 14 d?octubre de 2022, la mercantil ha presentat un informe tècnic en què desenvolupa l?argumentació que no cal l?execució de les càrregues d?urbanització referides a les infraestructures comunes d?abastament d?aigua i sanejament, que són imputables a la passivitat de l?Ajuntament i que, en tot cas, el projecte de reparcel·lació reconeix l?obligació del pagament proporcional. D?altra banda, fa una relació barrejada d?actuacions i de programes de futur de l?empresa pel que fa a la resta de càrregues urbanístiques: plantació d?arbrat, millora dels accessos i trasllat de la triperia.

També en data 8 de novembre de 2022 la mercantil ha presentat un nou escrit d?al·legacions, en el qual considera que s?ha realitzat una precisió de límits inferior al 5 %, segons determina el POUM, i que s?ha modificat la superfície gràfica per tal que coincideixi amb la numèrica i que la nova alineació coincideix amb els límits descrits en el conveni i que, erròniament, el POUM va recollir.

V.4. L?informe de l?arquitecta municipal

En l?informe 19 de desembre de 2022, l?arquitecta municipal recull totes les al·legacions exposades per la promotora i proposa desestimar-les en atenció a les argumentacions tècniques següents:

a) La promotora considera que les càrregues d?urbanització del PAU 2 Mafriges 1 són únicament el pagament del percentatge imputat al polígon d?actuació del cost de les infraestructures comunes d?abastament d?aigua i sanejament. No obstant això, atenent la literalitat del que diu la fitxa urbanística del POUM que defineix aquest PAU, concretament en l?apartat 8 ?Càrregues d?urbanització?, s?observen altres càrregues que no han estat reconegudes en el projecte de reparcel·lació:

1. El desenvolupament d?aquest pla comporta fer-se càrrec dels costos d?urbanització de l?accés i dels serveis de les finques en les condicions que es preveu en la mateixa fitxa del POUM.

2. El polígon s?ha d?estructurar amb xarxa de sanejament separativa (a més de fer-se càrrec dels costos de sanejament i modificació de la xarxa de subministrament d?aigua).

D?acord amb el que preveu l?article 58.6 del TRLU, en sòl urbà consolidat, els plans d?ordenació urbanística municipal estableixen quins són els elements d?urbanització que cal completar o acabar perquè els terrenys adquireixin la condició de solar, en aquest sentit és indubtable que el POUM delimita el PAU 2 Mafriges 1, establint les càrregues d?urbanització per a poder assolir el dret d?edificació del sostre atorgat. És en aquest sentit que es fa necessari la redacció i tramitació del projecte d?urbanització corresponent.

L?article 125.5 del Reglament de la Llei d?urbanisme (RLU), aprovat pel Decret 305/2006, de 18 de juliol, estableix que, en desenvolupament dels polígons d?actuació en sòl urbà, l?aprovació definitiva del projecte d?urbanització ha de ser prèvia o simultània a la del projecte de reparcel·lació. Atès que en el cas que s?examina això no s?ha produït, l?informe tècnic considera que la revisió d?ofici de l?acord d?aprovació definitiva del projecte de reparcel·lació del PAU 2 Mafriges 1 està totalment justificada.

b) L?Ajuntament va suspendre el tràmit de la llicència urbanística sol·licitada per Mafriges, SA, en virtut del que preveu l?article 125.3 del TRLU.

c) Pel que fa a l?informe tècnic de les al·legacions presentades amb posterioritat, l?arquitecta municipal posa en relleu que es constata que la reorganització dels accessos i les circulacions no s?ha fet segons determina la fitxa ?reordenant l?accés a l?activitat pel límit est dels terrenys?, sinó que se segueix fent ús d?una entrada de vehicles per la part central de la parcel·la i també per la part oest a fi d?accedir a la triperia. L?informe tècnic de l?enginyer municipal, al qual es remet, conclou amb la manca d?execució de certs serveis a la finca. Tot això, fa evident la necessitat de redactar i tramitar el projecte d?urbanització esmentat.

Per acabar, en l?informe s?indica que no aborda la valoració de la part de les al·legacions referides a la discussió de l?existència de vulneració del principi d?equidistribució de beneficis i càrregues i de reserva de dispensació, ja que es considera que s?han d?analitzar d?una manera precisa des del punt de vista jurídic. No obstant això, en l?informe tècnic es manifesta que la manca de tramitació del projecte d?urbanització d?una manera prèvia o simultània amb el projecte de reparcel·lació representa un vici en el tràmit d?aprovació d?aquest últim que justifica la revisió d?ofici.

VI. El parer de la Comissió Jurídica Assessora

VI.1. El caràcter excepcional de la revisió d?ofici

Com ha assenyalat aquest òrgan consultiu, la potestat de revisió d?ofici és una manifestació del privilegi de l?autotutela administrativa i permet expulsar del món jurídic els actes administratius que presenten especialment vicis de legalitat. Es tracta d?una tècnica excepcional, contrària al principi d?intangibilitat dels actes administratius, i com a tal s?ha d?analitzar des dels aspectes formals i materials (per tots, Dictamen 290/2018). La naturalesa excepcional de la potestat de revisió d?ofici guarda coherència amb el caràcter també excepcional de la figura de la nul·litat de ple dret dins de la institució de la invalidesa, atès que, en el dret administratiu, la regla general és l?anul·labilitat dels actes administratius contraris a l?ordenament jurídic. Per això, la nul·litat absoluta només és procedent en els casos expressament previstos en la llei (per tots, dictàmens 312/2018, 329/2018, 69/2019, 379/2019, 1/2022 i 98/2022).

Del caràcter excepcional de la potestat administrativa de revisió d?ofici es deriven un seguit de conseqüències. En primer lloc, aquesta potestat només es pot exercitar en els supòsits expressament previstos en l?ordenament jurídic.

En segon lloc, s?ha de dur a terme una interpretació estricta sobre la procedència de la revisió i, per tant, de l?abast de les causes de nul·litat previstes legalment i l?apreciació en el cas concret. En efecte, la salvaguarda del principi de seguretat jurídica i l?estabilitat necessària dels actes administratius i de les relacions jurídiques que se?n deriven imposen una interpretació acurada i estricta dels vicis de nul·litat, de manera que s?impedeixi la desnaturalització de la figura de la nul·litat absoluta.

En tercer lloc, la declaració de nul·litat que comporta la revisió exigeix de l?Administració una justificació adequada, de manera que només és possible després d?una anàlisi congruent i un raciocini i una reflexió basats en els antecedents de fet i el dret aplicable.

En quart lloc, el caràcter excepcional de la revisió d?ofici també implica emprar amb caràcter prioritari les altres vies normatives que permetin revertir les irregularitats detectades. En altres paraules, si el legislador ha ofert una alternativa per a restablir la legalitat infringida presumptament, aquesta s?ha d?adoptar amb caràcter prioritari a la via de la revisió d?ofici.

A l?últim, la Comissió ha recordat l?existència de límits legals a l?exercici de la potestat de revisió, en concret, els límits recollits actualment en l?article 110 de l?LPAC, segons el qual les facultats de revisió no es poden exercir quan, per prescripció d?accions, pel temps transcorregut o per altres circumstàncies, l?exercici d?aquestes resulti contrari a l?equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis (entre d?altres, dictàmens 314/2018, 329/2018 i 379/2019).

En el cas que s?examina, l?Ajuntament ha incoat i tramitat el procediment de revisió d?ofici del projecte de reparcel·lació en considerar que en l?acord d?aprovació definitiva hi concorren els motius de nul·litat recollits en l?article 47.1.f), g) i e) de l?LPAC, mentre que la promotora nega la concurrència de cap d?aquestes causes.

VI.2. La causa de nul·litat de l?article 47.1.f) de l?LPAC

A continuació escau escatir si de les dades que consten en l?expedient es pot apreciar o no que el projecte de reparcel·lació aprovat definitivament permet al seu promotor i propietari únic del polígon adquirir uns drets ?un augment de l?edificabilitat? sense tenir dret a obtenir-los.

En el cas sobre el qual es dictamina, els terrenys inclosos en el polígon d?actuació, que mantenen l?ús industrial, pertanyen a un únic propietari, que va formular una proposta de reparcel·lació voluntària que l?Ajuntament va aprovar definitivament com a projecte de reparcel·lació, de conformitat amb els articles 164 i 167 del TRLUC, i que ha esdevingut ferm. La reparcel·lació té com a finalitat repartir equitativament els beneficis i les càrregues derivats de l?ordenació urbanística, o regularitzar la configuració de les finques i situar-ne l?aprofitament en zones aptes per a l?edificació, d?acord amb les determinacions del planejament urbanístic, a les quals queda subordinada. En aquest sentit, provoca efectes físics (la urbanització de les parcel·les) i jurídics (la conversió registral de les finques originàries per parcel·les de resultat). Mitjançant les operacions reparcel·latòries, les parcel·les resultants de la nova ordenació amb aprofitament privat s?adjudiquen als propietaris, en proporció als seus drets respectius, i a l?Administració actuant, que també rep els sòls destinats a sistemes urbanístics de titularitat pública de cessió obligatòria i gratuïta, tot i que, en el cas sobre el qual es dictamina, tot el sòl del polígon és de titularitat privada. L?aprovació del projecte de reparcel·lació produeix un seguit d?efectes econòmics i jurídics reals, entre els quals es poden esmentar la subrogació, amb plena eficàcia real, de les antigues parcel·les per les noves i l?afectació amb efectes de garantia real de les parcel·les adjudicades al compliment de les càrregues i al pagament de les despeses inherents al sistema de reparcel·lació. Tanmateix, no és funció del projecte de reparcel·lació acreditar la materialització del deure d?executar les obres d?urbanització (deure que recau sobre els propietaris i és una de les finalitats essencials de la gestió urbanística), que s?executen amb posterioritat a l?aprovació del projecte. A través del projecte de reparcel·lació, els propietaris assumeixen les càrregues d?urbanització establertes pel planejament, mitjançant el compte de liquidació provisional de les despeses d?urbanització (que inclou el pressupost provisional d?aquestes despeses). En aquest cas, però, no calia establir criteris d?adjudicació de les despeses d?urbanització perquè, en existir un sol propietari (Mafriges), no cal fer distribució entre els adjudicataris de finques resultants en proporció al percentatge de participació. En canvi, sí que escau determinar quines càrregues d?urbanització ha imputat el POUM al PAU 2 i si han estat o no degudament assumides.

La mercantil promotora del projecte de reparcel·lació argumenta que ha complert amb les càrregues urbanístiques, en tant que ha cedit el 10 % d?aprofitament urbanístic, i que no hi ha cap altra càrrega pendent (com ara cessions urbanístiques destinades a sistemes) i que els terrenys del polígon tenen la naturalesa de sòl urbà consolidat i compten amb serveis urbanístics bàsics.

Cal partir de la dada que els sòls que conformen el polígon d?actuació PAU 2 són, segons es reconeixia en el conveni, ?terrenys amb urbanització ja consolidada i amb serveis adequats i suficients per a l?ús industrial al qual es destina el planejament?. Si bé els terrenys propietat de Mafriges es consideren sòl urbà consolidat pel fet d?haver estat sotmesos al procés d?integració en el teixit urbà i comptar amb una urbanització consolidada, en el moment que el POUM els incorpora al PAU 2 queden obligats al compliment de les obligacions urbanístiques que el mateix pla hagi pogut preveure, que no seran tan costoses com les que correspondrien si es tractés d?una altra classe de sòl. Així, l?article 30.b) del TRLUC disposa que es consideren sòl urbà consolidat els terrenys que són solars o als quals només manca, per a assolir la condició de solar, completar o acabar la urbanització per a assolir aquesta condició, tant si han estat inclosos amb aquesta finalitat en un polígon d?actuació urbanística o en un sector subjecte a un pla de millora urbana com si no hi han estat inclosos. En el mateix sentit, l?article 58.6 del TRLUC estableix que en sòl urbà consolidat el POUM estableix els elements d?urbanització que cal completar o acabar perquè els terrenys adquireixin la condició de solar. No consta en l?expedient si la finca manté la classificació de sòl urbà consolidat ?així es dedueix de la menció que en l?informe municipal es fa a l?article 58.6 del TRLUC? o ha esdevingut no consolidat per aplicació de l?article 31.2 del TRLUC, classificació que quadraria amb la cessió d?aprofitament prevista i que, tot i no fer-se?n esment en l?expedient, es podria correspondre a una actuació de dotació.

La fitxa urbanística relativa al PAU 2 preveu que aquest àmbit d?actuació, en la part que aquí interessa, se subjecta a les càrregues següents (article 167 del POUM):

? El desenvolupament d?aquest pla comporta fer-se càrrec dels costos d?urbanització de l?accés i dels serveis de les finques.

? Per a garantir el servei d?aigua del sector, s?ha de fer càrrec del cost de l?actuació i de les noves actuacions, definides en el Pla director de l?aigua potable.

? El polígon s?ha d?estructurar amb xarxa de sanejament separativa i s?ha de fer càrrec dels costos de sanejament i modificació de la xarxa de subministrament d?aigua (coeficient de participació del 7,81 %).

? (S?omet la referència a les autoritzacions/concessions administratives per ús de l?aigua i abocaments, perquè no és pròpiament una càrrega urbanística.)

Que uns terrenys comptin amb una urbanització consolidada i amb uns serveis adequats i suficients per a l?activitat industrial que s?ha anat desenvolupant no impedeix que, davant una alteració de l?ordenació urbanística, hagin d?assumir més càrregues, correlativament a l?augment de l?edificabilitat que experimenta la finca en relació amb la prevista en el planejament anterior. Així, en el sòl urbà originàriament consolidat es preveu l?obligació de cedir el sòl corresponent al 10 % de l?aprofitament urbanístic del polígon d?actuació o del seu increment, obligació que constava en el conveni formalitzat entre l?Ajuntament i la mercantil, i que aquesta ja ha acomplert. En el cas que s?examina, en produir-se una segregació i agrupació de finques per a constituir una única finca resultant, i, per tant, indivisible, la legislació urbanística permet compensar la no-cessió de sòl a canvi del seu equivalent dinerari, com s?ha escaigut amb Mafriges, SA. D?altra banda, no consta l?afectació del sòl del polígon PAU 2 a sistemes urbanístics de titularitat pública, de manera que no cal acreditar cap cessió vinculada a aquesta operació urbanística.

Pel que fa a la resta de deures previstos al POUM, la mercantil al·lega que s?havia compromès en el projecte de reparcel·lació a l?aportació proporcional de les despeses de sanejament i modificació de la xarxa de subministrament i que aquestes obres no han pogut ser executades per la passivitat de l?Ajuntament. No es valora aquí si les obres s?han executat o no, sinó si s?ha produït aquest compromís. L?informe de l?arquitecta municipal diu que no s?ha acreditat, en contra del que sosté la mercantil, que cita la plana 26 del projecte de reparcel·lació, en què consta que ?la finca queda afectada al pagament del percentatge del 7,81 % dels costos de desplegament de la xarxa de sanejament i de la xarxa d?abastament d?aigua?. En tot cas, convé recordar que, per regla general, aquest compromís es formalitza un cop l?Ajuntament emet el certificat corresponent d?aprovació del projecte i la reparcel·lació ?que va esdevenir ferma en via administrativa? s?inscriu en el Registre de la Propietat, atès el que disposen els articles 127.b) del TRLUC i 154 de l?RLUC; el primer estableix que l?acord d?aprovació definitiva del projecte de reparcel·lació comporta ?l?afectació amb efectes de garantia real de les parcel·les adjudicades al compliment de les càrregues i al pagament de les despeses inherents al sistema de reparcel·lació?, afirmació que reitera el segon. Així mateix, l?article 157 de l?RLUC disposa que ?No cal la pràctica de l?afecció quan del projecte de reparcel·lació resulta que l?obra d?urbanització ha estat realitzada i pagada, així com degudament complertes la resta de càrregues d?urbanització?. La quantificació quedaria diferida al moment en què l?Ajuntament disposi del pla director d?abastament d?aigua i el de sanejament corresponent, així com la seva liquidació.

Amb el mateix argument, també es considera que quedaria garantit el pagament del percentatge imputat al PAU 2 del cost de les infraestructures comunes d?abastament d?aigua i sanejament. Ha de ser el POUM el que determini la quota de participació en el cost d?execució que correspon a cada polígon en proporció a l?aprofitament que se li ha assignat; en tot cas, el projecte d?obres per a l?execució de la infraestructura comuna, com estableix l?article 118 bis del TRLUC, correspon a l?Administració actuant o a la que esdevingui titular de la infraestructura, no als propietaris. D?aquí que no consti quantificada en el projecte de reparcel·lació i que es derivi, com també s?ha dit en el punt anterior, al moment que es disposi dels plans, que, en tot cas, s?han d?executar mitjançant un projecte d?obres.

Tant pel que fa a l?aportació a les despeses de sanejament i modificació de la xarxa de subministrament com al cost de les infraestructures comunes, es troba en falta que els informes municipals reiterin aquests deures en abstracte, tal com apareixen en el POUM i que, malgrat el temps passat, no concretin amb exactitud quan i com s?han d?executar, de manera que ni tan sols ara se?n pugui fer una valoració de l?abast.

Pel que fa a la xarxa de sanejament separativa d?aigües pluvials i residuals, es tracta d?una actuació que no forma part del contingut d?un projecte de reparcel·lació, i ha de derivar-se a un projecte d?urbanització o una llicència futura. I, en tot cas, d?acord amb el POUM, només serien exigibles en els sectors de nou creixement (articles 19.6 i 171.4).

Quant a l?ajust dels límits dels polígons atesa la divergència entre un dels documents del POUM i el projecte de reparcel·lació, les al·legacions de la mercantil justifiquen suficientment la discrepància de superfícies entre els polígons 2 (deficitari) i 3 (excedentari) que figura en els plànols d?ordenació del POUM (documentació gràfica). En canvi, aquesta discrepància és inexistent en les fitxes d?ambdós polígons del POUM (documentació escrita), en què consta la superfície de 32.356 m2 del PAU 2 Mafriges 1, que és la que consta, així mateix, en el projecte de reparcel·lació. En aquesta cas, caldria procedir a una correcció d?error material, de conformitat amb l?article 4.4 de l?RLUC, el qual disposa que:

?Els projectes d?urbanització i els instruments de gestió urbanística no poden modificar les determinacions del planejament urbanístic, sens perjudici que, sense alterar aquestes determinacions, puguin efectuar, si s?escau, les adaptacions tècniques de detall exigides per les característiques del sòl i del subsòl en l?execució material de les obres o en la concreció de la delimitació i superfície de l?àmbit d?actuació. Quan l?adaptació de detall suposi alteració de les determinacions sobre ordenació del sòl o de l?edificació de l?àmbit afectat s?ha d?aprovar, prèviament o simultàniament, la corresponent modificació del pla urbanístic.?

Pel que fa a l?accés i els serveis de les finques, no queda clar en els informes municipals a què fan referència exactament en referir-se a ?les finques?, quan el PAU 2 ve conformat per una única finca; sembla, doncs, que cal interpretar que al·ludeixen als accessos interns de la finca, puix que no hi ha en la finca del PAU 2 cap sistema de comunicacions que hagi de ser recepcionat per l?Ajuntament i hagi d?esdevenir domini públic. En aquest sentit, la mercantil ha presentat a l?Ajuntament com a documentació complementària un pla d?etapes amb les previsions relatives a l?accés al perímetre de la zona industrial. En l?informe extern es diu que ?no consta que hagi fet front als costos d?urbanització d?aquest accés?; tanmateix, que s?hagi o no executat no priva de validesa el projecte de reparcel·lació, que, com s?ha dit, no és un document acreditatiu de l?execució de serveis i càrregues urbanístiques.

El 10 de gener de 2023, l?Ajuntament va atorgar un nou tràmit d?audiència a la mercantil, en considerar que en l?informe emès per l?enginyer municipal el 14 de desembre anterior es feia esment a un nou element que no s?havia fet referència amb anterioritat, ?Els serveis no realitzats són d?obligat compliment a fi que la parcel·la assoleixi la condició de solar?. Sense entrar a fer-ne una valoració, s?ha de dir que aquesta afirmació no té cap vinculació amb la revisió d?ofici ni la causa de nul·litat invocada, ja que el fet que la finca tingui o no la condició de solar no afecta per res la validesa del projecte de reparcel·lació i només produeix efectes de cara a l?atorgament de la llicència, i ni tan sols obstatius, tenint present que la legislació urbanística permet l?execució simultània de les obres d?urbanització i edificació.

També cal fer esment al fet que la resta d?actuacions que l?informe de l?arquitecta municipal pretén passar equívocament com a càrregues d?urbanització (trasllat de la triperia, millora de la zona de quadres, instal·lació de sistema pneumàtic, etc.) no són sinó actuacions que la mercantil ha d?executar mitjançant la sol·licitud de les llicències urbanístiques corresponents.

Finalment, es vol recordar que si l?Ajuntament detecta irregularitats en el projecte de reparcel·lació, la normativa urbanística preveu la possibilitat de realitzar operacions jurídiques complementàries i modificacions (article 168 de l?RLUC).

En conclusió, aquesta Comissió considera que no s?hi dona la causa de nul·litat prevista en la lletra f) de l?article 47.1 de l?LPAC. Dit això, aquest òrgan consultiu també vol recordar que no és el projecte de reparcel·lació el que provoca automàticament la patrimonialització de l?edificabilitat o aprofitament urbanístic previstos en el planejament urbanístic, sinó l?atorgament posterior de la llicència, en tant que, d?acord amb una doctrina jurisprudencial pacífica (per totes, les sentències de la Sala Tercera del Tribunal Suprem de 29 d?octubre de 2014, núm. rec. 4509/2012, Secció Quarta, i 1798/2016, de 18 de juliol, Secció Sisena) i la legislació de sòl (actualment l?article 11.2 del text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana, aprovat pel Reial decret legislatiu 7/2015), el ius aedificandi no és un dret preexistent, sinó que s?adquireix amb el compliment (execució) dels deures urbanístics. Aquesta execució del pla no és una funció atribuïble al projecte de reparcel·lació.

VI.3. La causa de nul·litat de l?article 47.1.g) de l?LPAC

L?article 47.1.g) de l?LPAC disposa que són nuls de ple dret els actes de les administracions públiques en els casos que s?estableixi expressament en una disposició amb rang de llei. En aquest cas, l?Ajuntament considera que es podria apreciar que l?acord municipal d?aprovació definitiva del projecte de reparcel·lació, en el fons, va constituir una reserva de dispensació d?unes obligacions del promotor; reserva de dispensació que el promotor nega. La reserva de dispensació constitueix un principi general que inspira la legislació urbanística i, al mateix temps, es tracta d?una norma imperativa que no ofereix dubtes d?interpretació i que és expressió del principi més general de la inderogabilitat singular dels reglaments.

L?article 11 del TRLUC indica que ?Són nul·les de ple dret les reserves de dispensació contingudes en els plans urbanístics i les ordenances urbanístiques municipals, i també les que concedeixin les administracions públiques al marge d?aquests plans i ordenances?.

La Comissió s?ha pronunciat en diverses ocasions envers la naturalesa i la concurrència d?una reserva de dispensació i ha considerat que aquesta es produeix quan:

?[...] per via normativa o mitjançant una actuació específica, els poders públics exceptuen l?aplicació de les disposicions generals establertes per la legislació urbanística o pel planejament urbanístic i atorguen en un cas concret un tracte privilegiat i favorable, la qual cosa infringeix el que estableix la disposició general aplicable i, en conseqüència, el principi d?igualtat en l?aplicació de la Llei que consagra l?article 14 de la CE. També es vulnera el principi de seguretat jurídica que proclama l?article 9.2 de la CE? (dictàmens 169/2007, 34/2018 i 15/2023, entre d?altres).

Així mateix, la prohibició de reserves de dispensació no es refereix només al compliment dels paràmetres d?ús, aprofitament i edificabilitat, sinó també a les obligacions i les càrregues derivades del procés d?urbanització (Dictamen 360/2014).

Aquesta Comissió considera que no s?hi dona la causa al·legada, amb fonament en el que s?ha dit en l?apartat anterior, sense que calgui afegir-hi més motivació.

VI.4. La causa de nul·litat de l?article 47.1.e) de l?LPAC

Entre les causes de nul·litat que invoca l?Ajuntament hi ha la prevista en la lletra e) de l?article 47.1 de l?LPAC, que pressuposa que l?acte objecte de revisió es va adoptar prescindint totalment i absolutament del procediment establert legalment.

Aquest òrgan consultiu ha afirmat, amb remissió a la jurisprudència, que la causa de nul·litat de la lletra e) es produeix quan un acte es dicta sense seguir cap procediment, o mitjançant un iter procedimental diferent del previst legalment, o quan s?omet un tràmit essencial del procediment, de tal manera que no és aplicable davant l?existència de qualsevol vici de procediment, sinó únicament, d?una manera coherent amb la naturalesa excepcional de la nul·litat de ple dret, en els supòsits d?omissió de tràmits procedimentals essencials de tal gravetat que impedeixin el naixement vàlid d?un acte jurídic administratiu o bé d?error de procediment (entre molts altres, dictàmens 233/2014, 318/2015, 333/2019, 29/2020 i 20/2022).

Per la seva banda, l?Ajuntament considera que s?hi dona aquest causa de nul·litat de ple dret atès que el projecte de reparcel·lació s?ha aprovat definitivament sense l?aprovació simultània d?un projecte d?urbanització, que considera imprescindible per a dur a terme les determinacions del POUM, i es remet a l?article 125.5 de l?RLUC, que disposa que:

?Tant en el cas de sectors de planejament derivat, com en el cas de polígons d?actuació urbanística en sòl urbà, l?aprovació definitiva del projecte d?urbanització ha de ser prèvia o simultània a la del projecte de reparcel·lació o de taxació conjunta.?

Per contra, el promotor al·lega que, en la mesura que no hi ha cap execució material d?obres d?urbanització pendents, no resulta preceptiva la tramitació i l?aprovació de cap projecte d?urbanització.

Com a regla general, per a poder executar les determinacions del pla, cal la tramitació i l?aprovació d?un projecte d?urbanització, que no és una altra cosa que un projecte d?obres que ha de contenir una memòria descriptiva d?aquestes, un pressupost i un pla d?etapes, entre altres. L?article 58.4 del TRLUC, referit a les determinacions dels POUM, disposa que, en els àmbits de sòl urbà no consolidat per als quals els plans delimitin polígons d?actuació, les obres d?urbanització i les rasants s?han de definir i concretar mitjançant un projecte d?urbanització. Aquesta Comissió es reserva el seu parer sobre si és necessària l?aprovació del projecte d?urbanització i no entra en el fons de la qüestió atès que no condiciona la conclusió d?aquest Dictamen.

Efectivament, la manca de tramitació i aprovació prèvia o simultània de projecte d?urbanització no afecta en absolut la validesa del projecte de reparcel·lació, perquè no constitueix cap tràmit essencial del procediment d?aquest darrer, puix que la tramitació d?ambdós instruments es realitza en expedients separats. L?únic efecte que es deriva de l?article 125.5 de l?RLUC a nivell procedimental és que l?executivitat de l?acord d?aprovació del projecte de reparcel·lació queda supeditada a l?aprovació definitiva del projecte d?urbanització, amb la qual cosa aquesta Comissió considera que no s?hi dona la causa de nul·litat de l?article 47.1.e) de l?LPAC.

Finalment, per bé que en l?expedient tant la mercantil com l?Ajuntament hi fan referències reiterades, la Comissió considera que no ha d?entrar a valorar la suspensió del procediment d?atorgament de la llicència d?obres en tràmit, atès que no forma part de l?objecte d?aquest expedient de revisió d?ofici.

CONCLUSIÓ

S?informa desfavorablement sobre la revisió d?ofici instruïda per l?Ajuntament de Sant Vicenç de Torelló per a declarar la nul·litat de ple dret d?una resolució de l?any 2021 per la qual es va aprovar definitivament el projecte de reparcel·lació de l?empresa Mafriges, SA.