Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 117/1996 del 25 de abril del 1996

Cuestión

Reclamación de indemnización instada por la Sra. A, por los gastos ocasionados por la constitución de un aval

Contestacion

ANTECEDENTS

1. Segons es desprèn de l'expedient, el 9 de maig de 1990 va morir el Sr. B, nomenant com a hereus a la seva esposa, Sra. A, i als seus quatre fills. El 8 de novembre de 1990, els hereus van presentar autoliquidació de l'Impost sobre Successions i Donacions per l'herència del seu pare i espòs, fent l'ingrés corresponent.

2. Posteriorment, el Servei d'Inspecció de Tributs del Departament d'Economia i Finances va iniciar l'actuació inspectora en relació amb l'herència del Sr. B, i va procedir a comprovar l'autoliquidació declarada. Aquesta comprovació va finalitzar, segons ha informat la Direcció General de Tributs, amb la instrucció de les actes de conformitat de 26 de novembre de 1992. Les esmentades actes de liquidació van adquirir el caràcter de liquidacions definitives i fermes i es van ingressar les quantitats corresponents a les noves bases comprovades.

3. No obstant això, es van notificar als hereus cinc noves liquidacions provisionals per valors comprovats, de dates 23 de desembre de 1994, que contenien una nova i extemporània comprovació de valors amb resultats diferents dels presentats per les actes d'inspecció definitives. Contra aquestes noves liquidacions els interessats van interposar, el 30 de gener de 1995, sengles recursos de reposició al·legant que les actes d'inspecció tenien el caràcter de liquidacions definitives i que no es podien revisar els valors comprovats. Així mateix, per obtenir la suspensió de les liquidacions impugnades, els hereus del Sr. B, van prestar garantia suficient que es va materialitzar en la constitució d'un aval.

Mitjançant resolucions del cap de Gestió Tributària de la Delegació Territorial a Barcelona, de 19 de juliol de 1995, es van estimar els recursos interposats i es van anul·lar les liquidacions impugnades.

4. El 29 de setembre de 1995, la Sra. A va formular reclamació d'indemnització sol·licitant la devolució de les despeses financeres derivades de la suspensió de les liquidacions tributàries impugnades, que quantificava en 156.098 pessetes.

5. El 27 de desembre de 1995, l'Assessoria Jurídica del Departament d'Economia i Finances va informar favorablement sobre la petició d'indemnització formulada i el 15 de gener de 1996 s'atorgà a la reclamant tràmit d'audiència perquè acredités la quantitat reclamada i formulés les pertinents al·legacions.

El 24 de gener de 1996, la Sra. A va aportar certificat bancari de les despeses ocasionades per l'aval, xifrades en 132.135 pessetes.

6. El 6 de febrer de 1996, la Delegació Territorial a Barcelona va proposar estimar la reclamació d'indemnització instada pels hereus del Sr. B, i el 27 de febrer de 1996, va tenir entrada a aquesta Comissió Jurídica Assessora un escrit del conseller d'Economia i Finances sol·licitant el dictamen corresponent.

FONAMENTS JURÍDICS

I. La Sra. A sol·licita indemnització pels danys soferts en concepte de les despeses financeres derivades del manteniment d'un aval bancari prestat per obtenir la suspensió de l'execució d'una liquidació tributària, liquidació que va ser anul·lada en ser estimat el recurs de reposició interposat contra seu.

La reclamació indemnitzatòria ha estat interposada en temps i forma, i s'ha tramitat correctament, havent donat audiència a la interessada immediatament abans de redactar la proposta de resolució, tal com exigeix l'article 11 del Reglament dels procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat patrimonial.

II. L'article 142.4 de la LRJPAC recull el principi segons el qual la simple anul·lació d'un acte o una disposició no pressuposa necessàriament el dret a indemnització. En efecte, cal que en el cas concret concorrin els requisits generals perquè neixi la responsabilitat patrimonial de l'Administració: a) L'efectiva realitat d'un dany avaluable econòmicament i individualitzable en relació amb una persona o un grup de persones, i que el particular no tingui obligació de suportar; b) Que aquest dany sigui conseqüència del funcionament dels serveis públics, i c) Que existeixi una relació de causalitat entre el fet imputable a l'Administració i el dany sofert, i que no es doni un supòsit de força major.

III. El caràcter antijurídic del dany que suposen les despeses per obtenir la suspensió de l'executivitat d'un acte administratiu que després és anul·lat, està força discutit per la doctrina i per la jurisprudència.

Aquesta Comissió Jurídica Assessora s'ha pronunciat sobre aquesta qüestió en diverses ocasions, concretament als seus dictàmens 121/1994, 224/1994 i 233/1994, en el sentit d'entendre que aquest tipus de despeses no constitueixen una lesió antijurídica, ja que el reclamant les assumeix voluntàriament per obtenir l'aplicació d'una excepció a la regla general de l'executivitat dels actes administratius. S'ha seguit, així, la posició establerta pel Tribunal Suprem a la Sentència de 10 de desembre de 1992, que també és mantinguda per altres centres consultius d'àmbit estatal, com són la Direcció General del Servei Jurídic de l'Estat (Dictamen de 21 d'octubre de 1992) i el Consell d'Estat (entre d'altres, Dictamen 54.629, de 16 de maig de 1991).

En efecte, el dany sofert no derivaria tant de la invalidesa de l'acte dictat per l'Administració, com del fet de la seva executivitat, això és, de la característica legal que els actes administratius són immediatament executius. Les despeses de l'aval ho són per tal d'obtenir la suspensió de l'acte, no la declaració d'invalidesa. En realitat, ni es tracta d'unes despeses obligatòries, ni ho són per tal de poder interposar el recurs, ni és obligat sol·licitar la suspensió.

Quan el legislador ha volgut mitigar els efectes que es deriven d'aquesta situació, això s'ha hagut d'establir expressament, tal com ha succeït amb les sancions administratives, que no són executives fins que no s'esgota la via administrativa (article 138.3 de la Llei de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú).

IV. D'altra banda, també s'ha sostingut que es pot entendre que la decisió que dona lloc a produir les despeses que es reclamen és imputable a la reclamant. De forma voluntària decideix no satisfer el deute tributari i escollir l'alternativa de sol·licitar la suspensió de l'execució. D'aquesta manera la seva mateixa decisió trencaria l'exclusivitat del nexe causal entre el dany i l'actuació administrativa. Fins i tot, la decisió sobre la concessió de la suspensió no depèn de l'Administració, sinó que en el cas que s'examina és obligada ope legis pel sol fet de fiançar el deute.

Encara més, s'ha dit que és la concreta forma de fiançar el deute tributari, la prestació d'aval bancari, la que genera les despeses que constitueixen el concret dany reclamat. La interessada podia optar per les altres formes de fiançament previstes en l'ordenament tributari ?consignació o dipòsit, o fiança personal segons fos la quantia? i el cost podia ser diferent i àdhuc nul. En definitiva, en supòsits com aquest, és el mateix reclamant el que decideix si li és més beneficiós satisfer el deute i rescabalar-se posteriorment, en cas d'anul·lació, a través dels interessos reportats; o bé afrontar només les despeses que eventualment li generi la suspensió, però sense fer el desemborsament inicial del deute tributari. Aquesta decisió, lògicament, no és imputable exclusivament a l'Administració.

V. No ignora aquesta Comissió Jurídica Assessora que els raonaments expressats en els fonaments anteriors no han estat sempre acollits per la jurisprudència i que la Sentència del Tribunal Suprem (de 18 de gener de 1995, Sala Tercera, Secció Segona) s'ha pronunciat en sentit contrari; però també coneix que la posterior Sentència del Tribunal Suprem de 5 de maig de 1995, de la mateixa sala i secció, desestima la reclamació pels conceptes que ens ocupen i admet que en atenció a les circumstàncies de cada cas concret els danys pel manteniment de l'aval no són sempre imputables a l'Administració en el supòsit d'anul·lació de la liquidació.

De manera que, en el moment actual, no sembla possible entendre definitivament que hi hagi una solució única als supòsits de reclamacions com la que és objecte del present expedient; i, més aviat, s'ha d'admetre que cal produir-se de forma matisada, posant atenció als criteris que l'evolució doctrinal i jurisprudencial estan prenent en consideració.

VI. I, efectivament, dintre d'aquesta línia evolutiva acabada d'al·ludir, tant aquesta mateixa Comissió Jurídica Assessora com el Tribunal Suprem s'han pronunciat en diverses ocasions en el sentit d'entendre que, en alguns casos, el particular no tenia el deure de suportar el cost de l'aval. Això s'explica perquè s'ha pres en consideració la concurrència de circumstàncies excepcionals que impedeixen entendre que les despeses de l'aval constitueixen el cost o càrrega normal per a l'obtenció del benefici de la suspensió: així, per exemple, la falta de notificació de la liquidació recorreguda, que impedeix el pagament voluntari i aboca a l'execució (Dictamen 190/1993, STS de 31 de maig de 1993 i de 23 de maig de 1994); o bé la demora excessiva en la resolució del recurs de reposició o de l'econòmic-administratiu, quan se supera tot estàndard admissible en durada del procediment (dos, tres i, fins i tot, tretze anys: dictàmens 120/1992, 148/1992, 106/1995 i 227/1995, STS de 21 de març de 1991).

Aquestes circumstàncies excepcionals han estat tingudes en compte per tal d'acotar el fet lesiu generador de responsabilitat administrativa, consistent en haver de mantenir unes despeses que excedeixen la càrrega normal derivada de l'executivitat dels actes i del sistema de recursos establert (Dictamen 106/95). I, fins i tot, en altres ocasions s'ha acudit a la idea d'il·legalitat inexcusable ?nul·litat radical o ab initio? en l'acte anul·lat com a element a tenir en compte (STS 13 d'octubre 1990, que n'aprecia la concurrència, i STSJ d'Extremadura 25 de maig de 1994, que declara que no és procedent la indemnització quan l'acte ?no era nulo desde su inicio ni lo era en su totalidad?).

En línia amb les anteriors apreciacions, també el Consell d'Estat s'ha manifestat en el sentit que per estimar el dret a indemnització cal distingir supòsits diversos: ?En el supuesto de la anulación del acto administrativo por razones de fondo se impone distinguir según medie o no infracción por parte del contribuyente. Si las actuaciones administrativas trajeran causa de un incumplimiento claro de los deberes tributarios del luego reclamante, habría de apreciarse una concurrencia de culpas que rompería el nexo causal entre la actuación administrativa y los daños alegados. Por el contrario, si el daño alegado, los costes del aval en este caso, derivara exclusivamente de la actuación administrativa, sin mediar conducta reprochable alguna del particular reclamante, habrá que apreciar la existencia del nexo causal? (Dictamen Consell d'Estat 1119/1994, de 6 d'octubre de 1994).

VII. En el cas present, les liquidacions recorregudes en reposició i que l'Administració ha anul·lat es van practicar l'any 1995 pels òrgans de gestió tributària, quan l'any 1992 ja s'havia practicat per la inspecció tributària la comprovació definitiva i, aixecada l'acta definitiva, fou satisfeta la quota corresponent pel contribuent. S'ha produït, doncs, una duplicitat de liquidacions quan la primera d'elles era ja ferma.

En aquesta situació, el dany sofert pel recurrent en haver d'avalar el suposat deute tributari ha estat originat exclusivament per la conducta de l'Administració, atès que el particular havia ja complert amb la seva obligació tributària feia tres anys. Tal com admet la mateixa Administració en la seva proposta de resolució, no hi ha dubte que s'ha produït una manca de coordinació entre la Inspecció i la Gestió de Tributs. Aquest és el fet, imputable exclusivament a l'Administració, que ha originat el dany, dany que el particular no tenia el deure jurídic de suportar.

L'Administració de la Generalitat ha d'ajustar la seva actuació, entre altres, al principi de coordinació, per manament constitucional (article 103.1) i legal (article 54 de la Llei 13/1989). Quan la inobservança d'aquesta obligació genera per ella mateixa danys als particulars, sense la intervenció d'aquests o de tercers, i es donen la resta de pressupòsits de la responsabilitat patrimonial, en els termes abans al·ludits, sorgeix el dret del particular a ser indemnitzat.

VIII. Pel que fa a la determinació de la quantia, cal assenyalar que l'informe del servei d'assessorament jurídic del departament d'Economia i Finances va al·legar que mancava l'acreditació de les despeses, el reemborsament de les quals es reclamava en quantia de 156.098 pessetes, ja que en la petició només s'acompanya una succinta certificació bancària en la qual no figuren ni els conceptes, ni la quantia de les comissions, ni el tipus d'interès a percebre.

Havent estat concedit el tràmit pertinent d'audiència per a l'acreditació del dany, fou aportada certificació bancària de la liquidació degudament motivada dels interessos, despeses i comissions carregats i de l'efectiu cobrament d'aquests, per una quantia de 132.135 pessetes. Aquesta és, doncs, la quantia en què És procedent estimar la reclamació.

CONCLUSIÓ

És procedent estimar parcialment la reclamació formulada per la Sra. A, en concepte de despeses pel manteniment d'un aval, en la quantia fixada en el darrer fonament jurídic.

 

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga