Acuerdo de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 005/2023 de 20 de julio de 2023

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por los hermanos doña MMM, doña CCC y don SSS por los daños y perjuicio sufridos como consecuencia del servicio público de cementerios.

Contestacion

ACUERDO Nº: 5/2023

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

los hermanos doña MMM, doña CCC y don SSS por los daños y perjuicio

sufridos como consecuencia del servicio público de cementerios

1. El 6 de junio de 2023 ha tenido entrada en la Comisión el Decreto del Concejal-

Delegado del Departamento de Hacienda del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz de 1

de junio anterior, por el que se somete a consulta la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por doña ? (MMM), en su nombre y en el

de sus hermanos, doña CCC y don ? (SSS), por los daños sufridos por la falta de

mantenimiento del servicio municipal de cementerios en relación con el

mantenimiento del panteón número ?, de la manzana ? del cementerio de ?, del

que es concesionario don SSS en virtud de herencia de su padre.

2. Se concreta como resarcible el daño moral derivado de la imposibilidad de inhumar

en dicho panteón a su madre, doña ? (DDD), fallecida el ?, al hallarse anegado

de agua, por lo que el servicio municipal les ofreció enterrarla en una zona común,

para exhumarla en cinco años y trasladarla después al panteón.

3. En concepto de indemnización de ese daño moral, resultante de la imposibilidad

de enterrar en la citada sepultura a su madre por un inadecuado mantenimiento

por parte del servicio municipal de cementerios ?y hacerlo en una zona

común?, reclaman la cantidad de 12.000 ? para doña MMM ??que había

convivido de manera continuada con aquella? y 6.000 ? euros para cada uno de

los otros dos hermanos, lo que hace un total de 24.000 ?.

4. Con el decreto del concejal-delegado antes citado se adjunta el expediente

instruido por el Ayuntamiento, que consta de la siguiente documentación relevante:

a)Escrito de reclamación de responsabilidad, registrada en el ayuntamiento el 16

de diciembre de 2022, presentada por doña MMM, en su nombre y en el de sus

dos hermanos. Acompañan a la reclamación las fotocopias de los documentos

nacionales de identidad (DNI) de los tres hermanos; la cita para consulta en

psiquiatría general de Osakidetza a nombre de doña MMM; las copias del

certificado de defunción y del DNI de la madre de los reclamantes;

documentación acreditativa de la titularidad del derecho funerario del panteón

en el cementerio ? ?antes identificado?; fotografías de dicho panteón en el

momento en que se iba a proceder a la inhumación de la madre; justificantes

del abono por don SSS de la tasa por servicios funerarios de conservación de

cementerio; volantes de empadronamiento de doña MMM y de su madre; y

copia del justificante de inhumación de esta última en zona común del

cementerio indicado.

b)Decreto del Concejal-Delegado del Departamento de Hacienda de 23 de

diciembre de 2022, de incoación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, con requerimiento de subsanación.

c)Informe del Jefe de Cementerios del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz de 16 de

enero de 2023.

d)Escrito de doña MMM, registrado el 19 de enero siguiente, mediante el que, en

su propio nombre y como mandataria verbal de sus hermanos, otorga

representación a una letrada y propone prueba testifical.

e)Apertura del trámite de prueba por la instructora.

f) Trámite de audiencia a la parte reclamante, mediante escrito de la instructora

de 12 de abril de 2023, notificado el 14 de abril siguiente.

g)Propuesta de resolución de la instructora de 1 de junio de 2023, por la que se

estima parcialmente la reclamación.

h)Decreto del Concejal-Delegado del Departamento de Hacienda de 2 de junio

de 2023, por el que se acuerda la suspensión del procedimiento con motivo de

la remisión del expediente a esta Comisión y se comunica a la parte

interesada.

5. Antes de entrar a analizar, en su caso, el supuesto sometido a la consideración de

la Comisión es obligado examinar si entra dentro de su ámbito de actuación, según

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lo dispuesto, para los casos de responsabilidad patrimonial, en el artículo 3.1.k) de

su ley de creación, la Ley 9/2004, de 24 de noviembre (en lo sucesivo LCJA).

6. Conviene señalar, en primer lugar, que los cementerios son bienes de dominio

público y, en concreto, de servicio público, según determina el artículo 4 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de bienes

de las entidades locales, que, conforme al artículo 26.1.a) de la Ley 7/1985, de 2

de abril, reguladora de las bases de régimen local (LBRL), tiene el carácter de

servicio mínimo obligatorio a prestar por los municipios. Asimismo, el artículo

17.1.12) de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de Euskadi,

califica de competencia propia de los municipios la ?ordenación, planificación y gestión,

así como control sanitario de cementerios y servicios funerarios?.

7. Nos hallamos, por tanto, ante una reclamación de responsabilidad patrimonial

sobre una materia correspondiente a una Administración, la local, que se

encuentra incluida dentro del ámbito de actuación de la Comisión, según requiere

el artículo 3.1.k) de la LCJA.

8. Del expediente se concluye que la reclamación, aunque presentada en un único

escrito, recoge las pretensiones económicas de tres hermanos, que se encuentran

legitimados para solicitar el resarcimiento del sufrimiento personal padecido por

cada uno de ellos como consecuencia del enterramiento de su madre en un lugar

distinto al que tenía destinado.

9. Pero, según hemos expuesto, ninguna de las tres pretensiones alcanza un importe

igual o superior a los dieciocho mil euros (18.000 ?) previsto en el Decreto

73/2011, de 12 de abril, de modificación del límite mínimo de cuantía en los

asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban ser dictaminados por la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

10. La doctrina de la Comisión sobre la aplicación de dicho límite, para los supuestos

de acumulación de reclamaciones, está descrita, con explicación de todos los

motivos que la avalan, en el Dictamen 92/2007, cuya reproducción parcial resulta

conveniente. En los párrafos 11 y siguientes de ese dictamen se expusieron las

siguientes razones para exceptuar la intervención de la Comisión ?en ese

momento prevista para las reclamaciones superiores a 6.000 ??, en

consideración al importe individualizado de cada una de las reclamaciones:

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En cualquier caso, aún admitida la procedencia de la acumulación, es preciso

analizar cuáles son sus consecuencias en la aplicación de las reglas

establecidas por la Ley 9/2004, de 24 de noviembre de 2004, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi (LCJAE), para delimitar el ámbito de actuación del

órgano consultivo.

Ello, por cuanto que de las 11 reclamaciones formuladas sólo una de ellas

supera los 6.000 euros. En concreto, la de don J.R.N.M. supera esa cantidad, al

ser titular de dos parcelas de garaje.

Como es sabido, de acuerdo con el artículo 3.1.k) LCJAE, la Comisión debe ser

consultada en las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de las

administraciones incluidas en su ámbito de actuación cuando la cantidad

reclamada sea igual o superior a 6.000 euros.

Para el examen propuesto hay que partir por recordar la relevancia, incluso de

orden constitucional, del asesoramiento a la Administración activa que presta, al

tratarse, en palabras de la STC 204/1992 de una ?importantísima garantía del

interés general y de la legalidad objetiva y, a consecuencia de ello, de los

derechos y legítimos intereses de quienes son parte de un determinado

procedimiento administrativo?.

En cuanto a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, da

una idea de su importancia su misma constitucionalización (artículo 106.2 CE) y,

como ha dicho el Consejo de Estado y esta Comisión comparte, ésta se conecta

con la concepción del Estado social y democrático de Derecho (artículo 1.1 CE)

y opera también como medio para hacer posible que los servicios públicos

cumplan una función transformadora y de remoción de obstáculos a la

solidaridad y a la igualación (artículo 9.2 CE).

Ahora bien, sin necesidad de entrar en un análisis exhaustivo, a lo que ahora

importa, también hay que decir que tal garantía procedimental en lo que se

refiere a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas se encuentra matizada, en primer lugar, porque tal

intervención no tiene la categoría de ?norma básica del régimen jurídico de las

administraciones públicas o parte del procedimiento administrativo común?

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(artículo 149.1.18ª CE), ya que no se encuentra así definida en la LRJPAC, que

guarda silencio al respecto. En segundo lugar, porque la CAPV en legítimo

ejercicio de su competencia para establecer las especialidades de

procedimiento administrativo que deriven de su organización propia (artículo

10.6 EAPV) ha articulado esa intervención no en todos los procedimientos de

responsabilidad patrimonial sino en algunos, como ya hemos visto, cuando la

cantidad reclamada sea igual o superior a 6.000 euros. En suma, la LCJAE ha

acotado el ámbito de la función consultiva, en el caso de las reclamaciones por

responsabilidad patrimonial, sin que requiera la intervención de la Comisión en

todos los asuntos de esta índole.

Para hallar el fundamento a esta suerte de ?summa gravaminis? para el acceso

al dictamen de esta Comisión, es preciso acudir a lo previsto en la disposición

adicional 1ª LCJAE, cuando habilita al Gobierno ?en atención al volumen de las

consultas que se sometan al conocimiento de la Comisión Jurídica Asesora de

Euskadi?, para que actualice el límite mínimo de cuantía en los asuntos sobre

responsabilidad patrimonial que deban ser dictaminados por dicho órgano

consultivo.

El legislador pretende cabalmente preservar el adecuado ejercicio de la función

consultiva, que podría ponerse en peligro si el número de asuntos que se

someten al órgano pudieran llegar a colapsarlo o llevarle a no prestar con el

rigor necesario y la rapidez y eficacia exigibles la labor de asesoramiento que

constituye su razón de ser. Se trataría, pues, de disciplinar la labor consultiva

salvaguardando al mismo tiempo que pueda hacer doctrina en la materia.

Además, de su propia determinación se infiere que el legislador quiere distinguir

los asuntos en función del montante económico de la reclamación, atribuyendo

menor importancia en abstracto a los que no superen ese mínimo, actos que

tienen una incidencia patrimonial menos acusada en la situación y derechos de

los particulares, por lo que no aprecia la necesidad de la intervención

institucional de un órgano consultivo.

Este criterio cuantitativo también rige en otros órganos consultivos (Consejo de

Estado, Cataluña, Navarra, Andalucía, La Rioja, Islas Baleares y Castilla-La

Mancha, siendo muy amplio el abanico, que comprende desde los 600 euros

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hasta los 50.000 euros), y se puede afirmar que reúne una doble ventaja, ofrece

un tratamiento general y resulta de sencilla aplicación.

De otro lado, no podemos ignorar que la LCJAE, en los artículos 2 y 3, delimita

los ámbitos de actuación subjetiva y objetiva que corresponden a la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi. De su lectura se concluye que los supuestos de

intervención están legalmente tasados, por lo que no son posibles las consultas

(ni, en consecuencia, la intervención) potestativas. El régimen de la Ley ha sido

completado por el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, aprobado por Decreto 167/2006, de 12

de septiembre, que es explícito al respecto, artículos 18, 21 y 28.2 a); cuando se

aprecie la falta de competencia de la Comisión un Acuerdo pondrá término al

procedimiento de consulta.

Asimismo, resulta oportuno señalar que solo en esos casos el referido dictamen

es preceptivo y, aunque no es vinculante, sí es determinante para la resolución

del procedimiento, pues fija o permite fijar el contenido de la resolución, lo que

tiene efectos tanto sobre el procedimiento [artículo 83.3 y 42.5 c) LRJPAC],

como sobre la resolución que se dicte sin haberse recabado [artículo 62.1 e)].

A partir de estos datos, no existiendo ni en la LCJAE ni en el Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

aprobado mediante Decreto 167/2006, de 12 de septiembre, un precepto

específico que regule las consecuencias que para su intervención tiene el que el

órgano instructor del procedimiento acumule dos o más reclamaciones de

responsabilidad conexas, esta Comisión entiende que tal circunstancia le debe

ser indiferente, pues en la determinación de la cuantía ha de atender al valor de

cada una de las pretensiones individualmente consideradas. Esto es, en el caso

de una acumulación de pretensiones ejercidas por una pluralidad de sujetos,

cada una habrá de ser contemplada aisladamente, sin que quepa la suma de

todas ellas para fijar de forma conjunta el importe de lo reclamado.

No se trata sólo de preservar la vigencia de una regla común para todos los

supuestos, sino también de garantizar la seguridad jurídica, en su vertiente de

certeza en la aplicación del derecho, a fin de que el dictamen de la Comisión no

quede a expensas de que la Administración instructora decida si procede o no la

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acumulación -que es potestativa para el órgano y conforme al literal de la

LRJPAC ni tan siquiera es susceptible de recurso por el interesado-, y se

atribuya al criterio fijado por la LCJAE para delimitar el ámbito de actuación del

órgano consultivo un simple contenido dispositivo.

De otra parte, la trascendencia económica de la reclamación para cada uno de

los reclamantes no se altera por efecto de la acumulación, pues sigue teniendo

el mismo impacto en su patrimonio, sin que conforme al diseño legal sea preciso

que se active la garantía procedimental que supone la intervención del órgano

consultivo a fin de que la Administración resuelva con mayor rigor y certeza la

pretensión que han formulado.

Es más, la acumulación puede revelar incluso que se trata de asuntos menores,

frecuentes y repetidos que son precisamente aquellos en los que se quiere

evitar la necesidad de un pronunciamiento de la Comisión.

En el hipotético caso de que una de las reclamaciones objeto de acumulación

alcance el mínimo requerido por la ley, la respuesta ha de ser la misma, ello no

implica que la acumulación comunique a las reclamaciones de cuantía inferior la

preceptividad del informe de esta Comisión, pues cada una debe ser objeto de

un escrutinio diferenciado.

Cuando se produzca ese supuesto, el examen se habrá de centrar

exclusivamente en la reclamación que supera los 6.000 euros y procederá de

forma coherente la devolución de la consulta en lo que se refiere a las demás.

Ahora bien, es lógico pensar que tal informe ayude a la Administración actuante

a formar su juicio en aquellas reclamaciones de cuantía inferior, y por tanto

espere para resolver a conocer lo que la Comisión exprese en su dictamen.

Esa regla de valoración individualizada responde, finalmente, al criterio

establecido por el artículo 41.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la

Jurisdicción contencioso-administrativa, para determinar la cuantía de la

pretensión Es cierto que dicha ley procesal no es de aplicación supletoria, pero

sí que existe una cierta coincidencia en tanto que la cuantía, al margen de su

trascendencia para la recurribilidad de la sentencia que se dicte, también es

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determinante en algunos casos para fijar la competencia de los órganos

jurisdiccionales [artículo 8.1 c), 8.2 b) y 8.3].

Al legislador interesa, para dilucidar el reparto, el valor de la pretensión en

términos económicos, como aquí sucede, por lo que no es irrazonable que

exista una cierta sintonía aplicativa, aunque, como decimos e insistimos, ni es lo

mismo un procedimiento administrativo ?en el que se inserta la intervención de

la Comisión? y un proceso contencioso-administrativo ?pese a que puedan

compartir algunos principios inspiradores-, ni mucho menos lo es la actividad

que desarrolla la Comisión y la que corresponde al órgano jurisdiccional ?pese a

que ambos pueden ser en último término garantes de la legalidad de la

actuación administrativa-.

Como corolario de todo ello, volviendo de nuevo al caso que se nos suscita,

hemos de concluir que únicamente resulta procedente la intervención consultiva

de la Comisión en el caso de la reclamación formulada por don J.R.N.M, pues

sólo la misma asciende a 9.216 euros y supera el mínimo legal.

11. Esa doctrina ha sido seguida, entre otros, en nuestros dictámenes 110/2008,

90/2008, 65/2009, 113/2009, 127/2009, 147/2009, 79/2010, 13/2012, 237/2010 y

259/2011, y también en forma de Acuerdo, en los numerados como 2/2018, 3/2018

y 2/2019. En estos últimos casos, además, en asuntos que guardan relación con el

que es objeto de examen en el actual, y que fueron tramitados también por el

Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

12. Como hemos dicho en los tres acuerdos citados, esa doctrina sigue siendo

aplicable, al margen de las matizaciones que han de ser introducidas como

consecuencia de los cambios legales operados desde su elaboración.

13. Así, las referencias a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de

las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC),

deben ser sustituidas por las correspondientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del procedimiento administrativo común (LPAC).

14. Y, asimismo, ha de precisarse que, a diferencia de la situación que recoge el

dictamen parcialmente trascrito ?carácter no básico de la intervención de la

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Comisión en los procedimientos de responsabilidad patrimonial??, en la LPAC la

intervención de los órganos que en cada Administración tengan atribuida la función

consultiva superior sí tiene carácter básico, de acuerdo con lo establecido en el

apartado 1 de la disposición final primera, en relación con el artículo 81.2.

15. En virtud del artículo 81.2 de la LPAC, ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de

cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de

22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o,

en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?.

16. En realidad, un contenido similar había sido ya introducido en el ordenamiento por

la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía

sostenible, que había modificado el apartado 3 del artículo 142 de la LRJPAC.

17. La norma básica, por tanto, define la intervención preceptiva de los órganos

consultivos, vinculada a la cuantía que cada legislador determine.

18. En nuestro caso, insistimos en que dicha intervención preceptiva se establece para

las reclamaciones de responsabilidad patrimonial con un importe igual o superior a

dieciocho mil euros (18.000 ?), de acuerdo con el Decreto 73/2011, de 12 de abril,

cuyo cometido es actualizar el límite de la cuantía en los asuntos a que se refiere

el artículo 3.1.k) de la LCJA.

19. Por tanto, como en el caso sometido a nuestra consideración, ninguna de las

pretensiones indemnizatorias formuladas supera individualmente la citada

cantidad, de acuerdo con la competencia que atribuye a esta Comisión el artículo 3

de la LCJA, en relación con los artículos 21 y 28.2.a) de su Reglamento de

organización y funcionamiento ?aprobado por Decreto 167/2006, de 12 de

septiembre?, el Pleno

ACUERDA

Primero.- Inadmitir la consulta remitida por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz sobre la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña MMM, en su nombre y

en el de sus hermanos, por los daños sufridos como consecuencia de la imposibilidad

de inhumar a su madre, doña DDD, en el panteón del cementerio de ? del que es

concesionario su hijo, al estimar la Comisión que el expediente sometido a dictamen

no se encuentra incluido en el supuesto del artículo 3.1.k) de la Ley 9/2004, de 24 de

noviembre.

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Segundo.- Devolver el expediente al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

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ACUERDO Nº: 5/2023

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

los hermanos doña MMM, doña CCC y don SSS por los daños y perjuicio

sufridos como consecuencia del servicio público de cementerios

1. El 6 de junio de 2023 ha tenido entrada en la Comisión el Decreto del Concejal-

Delegado del Departamento de Hacienda del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz de 1

de junio anterior, por el que se somete a consulta la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por doña ? (MMM), en su nombre y en el

de sus hermanos, doña CCC y don ? (SSS), por los daños sufridos por la falta de

mantenimiento del servicio municipal de cementerios en relación con el

mantenimiento del panteón número ?, de la manzana ? del cementerio de ?, del

que es concesionario don SSS en virtud de herencia de su padre.

2. Se concreta como resarcible el daño moral derivado de la imposibilidad de inhumar

en dicho panteón a su madre, doña ? (DDD), fallecida el ?, al hallarse anegado

de agua, por lo que el servicio municipal les ofreció enterrarla en una zona común,

para exhumarla en cinco años y trasladarla después al panteón.

3. En concepto de indemnización de ese daño moral, resultante de la imposibilidad

de enterrar en la citada sepultura a su madre por un inadecuado mantenimiento

por parte del servicio municipal de cementerios ?y hacerlo en una zona

común?, reclaman la cantidad de 12.000 ? para doña MMM ??que había

convivido de manera continuada con aquella? y 6.000 ? euros para cada uno de

los otros dos hermanos, lo que hace un total de 24.000 ?.

4. Con el decreto del concejal-delegado antes citado se adjunta el expediente

instruido por el Ayuntamiento, que consta de la siguiente documentación relevante:

a)Escrito de reclamación de responsabilidad, registrada en el ayuntamiento el 16

de diciembre de 2022, presentada por doña MMM, en su nombre y en el de sus

dos hermanos. Acompañan a la reclamación las fotocopias de los documentos

nacionales de identidad (DNI) de los tres hermanos; la cita para consulta en

psiquiatría general de Osakidetza a nombre de doña MMM; las copias del

certificado de defunción y del DNI de la madre de los reclamantes;

documentación acreditativa de la titularidad del derecho funerario del panteón

en el cementerio ? ?antes identificado?; fotografías de dicho panteón en el

momento en que se iba a proceder a la inhumación de la madre; justificantes

del abono por don SSS de la tasa por servicios funerarios de conservación de

cementerio; volantes de empadronamiento de doña MMM y de su madre; y

copia del justificante de inhumación de esta última en zona común del

cementerio indicado.

b)Decreto del Concejal-Delegado del Departamento de Hacienda de 23 de

diciembre de 2022, de incoación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, con requerimiento de subsanación.

c)Informe del Jefe de Cementerios del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz de 16 de

enero de 2023.

d)Escrito de doña MMM, registrado el 19 de enero siguiente, mediante el que, en

su propio nombre y como mandataria verbal de sus hermanos, otorga

representación a una letrada y propone prueba testifical.

e)Apertura del trámite de prueba por la instructora.

f) Trámite de audiencia a la parte reclamante, mediante escrito de la instructora

de 12 de abril de 2023, notificado el 14 de abril siguiente.

g)Propuesta de resolución de la instructora de 1 de junio de 2023, por la que se

estima parcialmente la reclamación.

h)Decreto del Concejal-Delegado del Departamento de Hacienda de 2 de junio

de 2023, por el que se acuerda la suspensión del procedimiento con motivo de

la remisión del expediente a esta Comisión y se comunica a la parte

interesada.

5. Antes de entrar a analizar, en su caso, el supuesto sometido a la consideración de

la Comisión es obligado examinar si entra dentro de su ámbito de actuación, según

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lo dispuesto, para los casos de responsabilidad patrimonial, en el artículo 3.1.k) de

su ley de creación, la Ley 9/2004, de 24 de noviembre (en lo sucesivo LCJA).

6. Conviene señalar, en primer lugar, que los cementerios son bienes de dominio

público y, en concreto, de servicio público, según determina el artículo 4 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de bienes

de las entidades locales, que, conforme al artículo 26.1.a) de la Ley 7/1985, de 2

de abril, reguladora de las bases de régimen local (LBRL), tiene el carácter de

servicio mínimo obligatorio a prestar por los municipios. Asimismo, el artículo

17.1.12) de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de Euskadi,

califica de competencia propia de los municipios la ?ordenación, planificación y gestión,

así como control sanitario de cementerios y servicios funerarios?.

7. Nos hallamos, por tanto, ante una reclamación de responsabilidad patrimonial

sobre una materia correspondiente a una Administración, la local, que se

encuentra incluida dentro del ámbito de actuación de la Comisión, según requiere

el artículo 3.1.k) de la LCJA.

8. Del expediente se concluye que la reclamación, aunque presentada en un único

escrito, recoge las pretensiones económicas de tres hermanos, que se encuentran

legitimados para solicitar el resarcimiento del sufrimiento personal padecido por

cada uno de ellos como consecuencia del enterramiento de su madre en un lugar

distinto al que tenía destinado.

9. Pero, según hemos expuesto, ninguna de las tres pretensiones alcanza un importe

igual o superior a los dieciocho mil euros (18.000 ?) previsto en el Decreto

73/2011, de 12 de abril, de modificación del límite mínimo de cuantía en los

asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban ser dictaminados por la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

10. La doctrina de la Comisión sobre la aplicación de dicho límite, para los supuestos

de acumulación de reclamaciones, está descrita, con explicación de todos los

motivos que la avalan, en el Dictamen 92/2007, cuya reproducción parcial resulta

conveniente. En los párrafos 11 y siguientes de ese dictamen se expusieron las

siguientes razones para exceptuar la intervención de la Comisión ?en ese

momento prevista para las reclamaciones superiores a 6.000 ??, en

consideración al importe individualizado de cada una de las reclamaciones:

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En cualquier caso, aún admitida la procedencia de la acumulación, es preciso

analizar cuáles son sus consecuencias en la aplicación de las reglas

establecidas por la Ley 9/2004, de 24 de noviembre de 2004, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi (LCJAE), para delimitar el ámbito de actuación del

órgano consultivo.

Ello, por cuanto que de las 11 reclamaciones formuladas sólo una de ellas

supera los 6.000 euros. En concreto, la de don J.R.N.M. supera esa cantidad, al

ser titular de dos parcelas de garaje.

Como es sabido, de acuerdo con el artículo 3.1.k) LCJAE, la Comisión debe ser

consultada en las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de las

administraciones incluidas en su ámbito de actuación cuando la cantidad

reclamada sea igual o superior a 6.000 euros.

Para el examen propuesto hay que partir por recordar la relevancia, incluso de

orden constitucional, del asesoramiento a la Administración activa que presta, al

tratarse, en palabras de la STC 204/1992 de una ?importantísima garantía del

interés general y de la legalidad objetiva y, a consecuencia de ello, de los

derechos y legítimos intereses de quienes son parte de un determinado

procedimiento administrativo?.

En cuanto a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, da

una idea de su importancia su misma constitucionalización (artículo 106.2 CE) y,

como ha dicho el Consejo de Estado y esta Comisión comparte, ésta se conecta

con la concepción del Estado social y democrático de Derecho (artículo 1.1 CE)

y opera también como medio para hacer posible que los servicios públicos

cumplan una función transformadora y de remoción de obstáculos a la

solidaridad y a la igualación (artículo 9.2 CE).

Ahora bien, sin necesidad de entrar en un análisis exhaustivo, a lo que ahora

importa, también hay que decir que tal garantía procedimental en lo que se

refiere a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas se encuentra matizada, en primer lugar, porque tal

intervención no tiene la categoría de ?norma básica del régimen jurídico de las

administraciones públicas o parte del procedimiento administrativo común?

Acuerdo 5/2023 Página 4 de 10

(artículo 149.1.18ª CE), ya que no se encuentra así definida en la LRJPAC, que

guarda silencio al respecto. En segundo lugar, porque la CAPV en legítimo

ejercicio de su competencia para establecer las especialidades de

procedimiento administrativo que deriven de su organización propia (artículo

10.6 EAPV) ha articulado esa intervención no en todos los procedimientos de

responsabilidad patrimonial sino en algunos, como ya hemos visto, cuando la

cantidad reclamada sea igual o superior a 6.000 euros. En suma, la LCJAE ha

acotado el ámbito de la función consultiva, en el caso de las reclamaciones por

responsabilidad patrimonial, sin que requiera la intervención de la Comisión en

todos los asuntos de esta índole.

Para hallar el fundamento a esta suerte de ?summa gravaminis? para el acceso

al dictamen de esta Comisión, es preciso acudir a lo previsto en la disposición

adicional 1ª LCJAE, cuando habilita al Gobierno ?en atención al volumen de las

consultas que se sometan al conocimiento de la Comisión Jurídica Asesora de

Euskadi?, para que actualice el límite mínimo de cuantía en los asuntos sobre

responsabilidad patrimonial que deban ser dictaminados por dicho órgano

consultivo.

El legislador pretende cabalmente preservar el adecuado ejercicio de la función

consultiva, que podría ponerse en peligro si el número de asuntos que se

someten al órgano pudieran llegar a colapsarlo o llevarle a no prestar con el

rigor necesario y la rapidez y eficacia exigibles la labor de asesoramiento que

constituye su razón de ser. Se trataría, pues, de disciplinar la labor consultiva

salvaguardando al mismo tiempo que pueda hacer doctrina en la materia.

Además, de su propia determinación se infiere que el legislador quiere distinguir

los asuntos en función del montante económico de la reclamación, atribuyendo

menor importancia en abstracto a los que no superen ese mínimo, actos que

tienen una incidencia patrimonial menos acusada en la situación y derechos de

los particulares, por lo que no aprecia la necesidad de la intervención

institucional de un órgano consultivo.

Este criterio cuantitativo también rige en otros órganos consultivos (Consejo de

Estado, Cataluña, Navarra, Andalucía, La Rioja, Islas Baleares y Castilla-La

Mancha, siendo muy amplio el abanico, que comprende desde los 600 euros

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hasta los 50.000 euros), y se puede afirmar que reúne una doble ventaja, ofrece

un tratamiento general y resulta de sencilla aplicación.

De otro lado, no podemos ignorar que la LCJAE, en los artículos 2 y 3, delimita

los ámbitos de actuación subjetiva y objetiva que corresponden a la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi. De su lectura se concluye que los supuestos de

intervención están legalmente tasados, por lo que no son posibles las consultas

(ni, en consecuencia, la intervención) potestativas. El régimen de la Ley ha sido

completado por el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, aprobado por Decreto 167/2006, de 12

de septiembre, que es explícito al respecto, artículos 18, 21 y 28.2 a); cuando se

aprecie la falta de competencia de la Comisión un Acuerdo pondrá término al

procedimiento de consulta.

Asimismo, resulta oportuno señalar que solo en esos casos el referido dictamen

es preceptivo y, aunque no es vinculante, sí es determinante para la resolución

del procedimiento, pues fija o permite fijar el contenido de la resolución, lo que

tiene efectos tanto sobre el procedimiento [artículo 83.3 y 42.5 c) LRJPAC],

como sobre la resolución que se dicte sin haberse recabado [artículo 62.1 e)].

A partir de estos datos, no existiendo ni en la LCJAE ni en el Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

aprobado mediante Decreto 167/2006, de 12 de septiembre, un precepto

específico que regule las consecuencias que para su intervención tiene el que el

órgano instructor del procedimiento acumule dos o más reclamaciones de

responsabilidad conexas, esta Comisión entiende que tal circunstancia le debe

ser indiferente, pues en la determinación de la cuantía ha de atender al valor de

cada una de las pretensiones individualmente consideradas. Esto es, en el caso

de una acumulación de pretensiones ejercidas por una pluralidad de sujetos,

cada una habrá de ser contemplada aisladamente, sin que quepa la suma de

todas ellas para fijar de forma conjunta el importe de lo reclamado.

No se trata sólo de preservar la vigencia de una regla común para todos los

supuestos, sino también de garantizar la seguridad jurídica, en su vertiente de

certeza en la aplicación del derecho, a fin de que el dictamen de la Comisión no

quede a expensas de que la Administración instructora decida si procede o no la

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acumulación -que es potestativa para el órgano y conforme al literal de la

LRJPAC ni tan siquiera es susceptible de recurso por el interesado-, y se

atribuya al criterio fijado por la LCJAE para delimitar el ámbito de actuación del

órgano consultivo un simple contenido dispositivo.

De otra parte, la trascendencia económica de la reclamación para cada uno de

los reclamantes no se altera por efecto de la acumulación, pues sigue teniendo

el mismo impacto en su patrimonio, sin que conforme al diseño legal sea preciso

que se active la garantía procedimental que supone la intervención del órgano

consultivo a fin de que la Administración resuelva con mayor rigor y certeza la

pretensión que han formulado.

Es más, la acumulación puede revelar incluso que se trata de asuntos menores,

frecuentes y repetidos que son precisamente aquellos en los que se quiere

evitar la necesidad de un pronunciamiento de la Comisión.

En el hipotético caso de que una de las reclamaciones objeto de acumulación

alcance el mínimo requerido por la ley, la respuesta ha de ser la misma, ello no

implica que la acumulación comunique a las reclamaciones de cuantía inferior la

preceptividad del informe de esta Comisión, pues cada una debe ser objeto de

un escrutinio diferenciado.

Cuando se produzca ese supuesto, el examen se habrá de centrar

exclusivamente en la reclamación que supera los 6.000 euros y procederá de

forma coherente la devolución de la consulta en lo que se refiere a las demás.

Ahora bien, es lógico pensar que tal informe ayude a la Administración actuante

a formar su juicio en aquellas reclamaciones de cuantía inferior, y por tanto

espere para resolver a conocer lo que la Comisión exprese en su dictamen.

Esa regla de valoración individualizada responde, finalmente, al criterio

establecido por el artículo 41.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la

Jurisdicción contencioso-administrativa, para determinar la cuantía de la

pretensión Es cierto que dicha ley procesal no es de aplicación supletoria, pero

sí que existe una cierta coincidencia en tanto que la cuantía, al margen de su

trascendencia para la recurribilidad de la sentencia que se dicte, también es

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determinante en algunos casos para fijar la competencia de los órganos

jurisdiccionales [artículo 8.1 c), 8.2 b) y 8.3].

Al legislador interesa, para dilucidar el reparto, el valor de la pretensión en

términos económicos, como aquí sucede, por lo que no es irrazonable que

exista una cierta sintonía aplicativa, aunque, como decimos e insistimos, ni es lo

mismo un procedimiento administrativo ?en el que se inserta la intervención de

la Comisión? y un proceso contencioso-administrativo ?pese a que puedan

compartir algunos principios inspiradores-, ni mucho menos lo es la actividad

que desarrolla la Comisión y la que corresponde al órgano jurisdiccional ?pese a

que ambos pueden ser en último término garantes de la legalidad de la

actuación administrativa-.

Como corolario de todo ello, volviendo de nuevo al caso que se nos suscita,

hemos de concluir que únicamente resulta procedente la intervención consultiva

de la Comisión en el caso de la reclamación formulada por don J.R.N.M, pues

sólo la misma asciende a 9.216 euros y supera el mínimo legal.

11. Esa doctrina ha sido seguida, entre otros, en nuestros dictámenes 110/2008,

90/2008, 65/2009, 113/2009, 127/2009, 147/2009, 79/2010, 13/2012, 237/2010 y

259/2011, y también en forma de Acuerdo, en los numerados como 2/2018, 3/2018

y 2/2019. En estos últimos casos, además, en asuntos que guardan relación con el

que es objeto de examen en el actual, y que fueron tramitados también por el

Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

12. Como hemos dicho en los tres acuerdos citados, esa doctrina sigue siendo

aplicable, al margen de las matizaciones que han de ser introducidas como

consecuencia de los cambios legales operados desde su elaboración.

13. Así, las referencias a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de

las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC),

deben ser sustituidas por las correspondientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del procedimiento administrativo común (LPAC).

14. Y, asimismo, ha de precisarse que, a diferencia de la situación que recoge el

dictamen parcialmente trascrito ?carácter no básico de la intervención de la

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Comisión en los procedimientos de responsabilidad patrimonial??, en la LPAC la

intervención de los órganos que en cada Administración tengan atribuida la función

consultiva superior sí tiene carácter básico, de acuerdo con lo establecido en el

apartado 1 de la disposición final primera, en relación con el artículo 81.2.

15. En virtud del artículo 81.2 de la LPAC, ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de

cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de

22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o,

en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?.

16. En realidad, un contenido similar había sido ya introducido en el ordenamiento por

la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía

sostenible, que había modificado el apartado 3 del artículo 142 de la LRJPAC.

17. La norma básica, por tanto, define la intervención preceptiva de los órganos

consultivos, vinculada a la cuantía que cada legislador determine.

18. En nuestro caso, insistimos en que dicha intervención preceptiva se establece para

las reclamaciones de responsabilidad patrimonial con un importe igual o superior a

dieciocho mil euros (18.000 ?), de acuerdo con el Decreto 73/2011, de 12 de abril,

cuyo cometido es actualizar el límite de la cuantía en los asuntos a que se refiere

el artículo 3.1.k) de la LCJA.

19. Por tanto, como en el caso sometido a nuestra consideración, ninguna de las

pretensiones indemnizatorias formuladas supera individualmente la citada

cantidad, de acuerdo con la competencia que atribuye a esta Comisión el artículo 3

de la LCJA, en relación con los artículos 21 y 28.2.a) de su Reglamento de

organización y funcionamiento ?aprobado por Decreto 167/2006, de 12 de

septiembre?, el Pleno

ACUERDA

Primero.- Inadmitir la consulta remitida por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz sobre la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña MMM, en su nombre y

en el de sus hermanos, por los daños sufridos como consecuencia de la imposibilidad

de inhumar a su madre, doña DDD, en el panteón del cementerio de ? del que es

concesionario su hijo, al estimar la Comisión que el expediente sometido a dictamen

no se encuentra incluido en el supuesto del artículo 3.1.k) de la Ley 9/2004, de 24 de

noviembre.

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Segundo.- Devolver el expediente al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

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