SENTENCIA 52/1993, DE 11 DE FEBRERO, DEL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD 2446/1992. PROMOVIDO POR EL GOBIERNO DE LA NACION CONTRA DETERMINADOS PRECEPTOS DE LA LEY 4/1992, DE 8 DE JULIO, DE LA COMUNIDAD DE MADRID, DE COORDINACION DE POLICIAS LOCALES. - Boletín Oficial del Estado, de 11-03-1993
Ambito: BOE
Órgano emisor: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Boletín: Boletín Oficial del Estado Número 60
F. Publicación: 11/03/1993
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.446/92, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, contra los arts. 25, apartado 4; 26; 27, letras b) y c); 28 y 29, párrafo 3., de la Ley de la Comunidad de Madrid 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales. Han sido partes la Asamblea de Madrid, representada por su Letrado don Antonio Lucio Gil, y el Consejo de Gobierno de dicha Comunidad Autónoma, representado por el Letrado don Juan Salazar Alonso, y ha sido Ponente don José Gabaldón López, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 16 de octubre de 1992, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 25, apartado 4; 26; 27, letras b) y c); 28 y 29, párrafo 3., de la Ley del Parlamento de Madrid 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales (
2. El recurso se basa en los siguientes fundamentos:
A) En materia policial y de seguridad pública, la Constitución instrumenta los postulados de su art. 104.1 en virtud de un doble sistema de distribución competencial perfilado en los arts. 149.1.29 y 148.1.22. Para las Comunidades Autónomas no limitadas competencialmente ab initio por el art. 148.2 de la Constitución, el citado art. 149.1.29 prevé la posibilidad de creación de policías en la forma que dispongan los Estatutos y en el marco de una Ley Orgánica. Respecto de las demás Comunidades, el art. 148.1.22 les permite únicamente: La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones; y la coordinación y demás funciones que en relación con las Policías Locales pueda establecer una Ley Orgánica. La Ley a la cual se remiten los arts. 104.2, 149.1.29 y 148.1.22 de la Norma fundamental no es otra que la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante, L.O.F.C.S.). La misma en su art. 37 distingue entre las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos establezcan la posibilidad de crear Cuerpos de Policía para el ejercicio de las funciones de vigilancia y protección a que se refiere el art. 148.1.22 de la Constitución, y aquellas otras que no tengan tal competencia. Las primeras pueden bien crear esos Cuerpos Policiales o bien ejercer las funciones referidas de conformidad con los arts. 39 y 47 de la L.O.F.C.S., es decir, coordinando la actuación de las Policías Locales o solicitando del Gobierno de la Nación la adscripción de unidades del Cuerpo Nacional de Policía. Las segundas, aquéllas que no tienen competencia reconocida constitucional o estatutariamente para crear Cuerpos de Policía, podrán ejercer las funciones de vigilancia y protección de sus edificios únicamente previo acuerdo de cooperación con el Estado.
Independientemente de todo esto, el art. 39 de la L.O.F.C.S. hace extensiva a todas las Comunidades Autónomas la función de coordinar la actuación de las Policías Locales en su ámbito territorial. Y no les atribuye otras funciones.
En suma, el art. 148.1.22 de la Constitución permite a las Comunidades Autónomas asumir en sus Estatutos funciones de coordinación de Policías Locales en el marco de lo que disponga una Ley. El art. 39 de la L.O.F.C.S. especifica ese título competencial, regulando que tal facultad comprende: a) Establecer normas marco a las que habrán de ajustarse los Reglamentos de Policías Locales; b) propiciar o establecer la homogeneización de los distintos Cuerpos de Policías Locales en materia de medios técnicos, uniformes y retribuciones; c) fijar los criterios de selección, formación y movilidad de los Policías Locales mediante la creación de Escuelas de Formación de Mandos y de Formación Básica.
Sentado esto, la reseñada función coordinadora se ejerce respecto de Cuerpos de Policía Local creados por los municipios y no por ninguna otra entidad (art. 51.1 de la L.O.F.C.S.). Estos Cuerpos ejercerán las funciones que marca el art. 53 de la L.O.F.C.S. Y podrán actuar exclusivamente en el ámbito territorial del municipio respectivo, salvo en casos de emergencia y previo requerimiento de las autoridades competentes (art. 51.3).
B) Una vez recordadas las reglas de distibución competencial en esta materia, pueden discutirse los preceptos legales impugnados:
a) El art. 25.4 de la Ley recurrida confiere a una llamada
En beneficio de esa tesis se trae a colación el art. 149.1.29 de la Constitución que afirma que las seguridad pública es competencia exclusiva del Estado, y el art. 1.2 de la L.O.F.C.S. donde se determina que las Corporaciones Locales participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos establecidos en los respectivos Estatutos y
b) El art. 27 de la Ley recurrida permite que los Cuerpos de Policía Local actúen fuera del ámbito territorial de su municipio siempre que
c) El art. 28 de la Ley impugnada establece que los diversos Ayuntamientos podrán colaborar entre sí para atender eventualmente las necesidades en
También lo hace cuando dice que los propios Ayuntamientos podrán colaborar entre sí para atender sus necesidades
d) El art. 29, párrafo 3., de la Ley prevé que la Comunidad de Madrid participe en las Juntas Locales de Seguridad. Ello no se aviene con el art. 54 de la L.O.F.C.S. Un precepto que en su apartado 2. remite a un Reglamento, sin duda, del Estado para la regulación de la composición de esas Juntas. Y, por otra parte, tal previsión no encuentra cobertura en el Estatuto.
Concluye el Abogado del Estado con la súplica de que el Tribunal dicte en su día Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados. Mediante otrosí, suplica igualmente que, habiéndose invocado expresamente el art. 161.2 C.E., se acuerde la suspensión de la vigencia de tales preceptos.
3. Por providencia de 27 de octubre de 1992, la Sección Cuarta del Tribunal acordó: a) Admitir a trámite el presente recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de Madrid, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; b) habiéndose invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 C.E., comunicar a los Presidentes de los órganos autonómicos citados la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos recurridos desde la fecha de su impugnación, según dispone el art. 30 de la LOTC; c) publicar la formalización del recurso y la suspensión acordada, para general conocimiento, en el
4. Mediante escrito registrado el 5 de noviembre de 1992, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición de este Tribunal las actuaciones que pudiera precisar. En escrito registrado el día 3 del mismo mes, el Presidente del Senado comunicó al acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en este procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.
5. El Letrado de la Asamblea de Madrid, don Antonio Lucio Gil, en escrito registrado el 17 de noviembre de 1992, solicitó que se desestimara el presente recurso de inconstitucionalidad y efectuó las siguientes alegaciones:
A) La Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que es la legislación sectorial en esta submateria, debe ser puesta en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (L.B.R.L.), que desarrolla en general la autonomía local y su posición en el ordenamiento. El art. 3.2, letra d) de la L.B.R.L., destaca la posibilidad de ciertas personificaciones que ejerzan las funciones de las entidades locales territoriales (tales como
B) Tampoco transgrede el art. 28 de la Ley discutida el art. 51.3 de la L.O.F.C.S., pues el ámbito subjetivo y objetivo de uno y otro no son iguales. El segundo se refiere a la actuación de Cuerpos de Policía Local fuera del ámbito territorial del municipio respectivo; el primero, a la colaboración de los municipios. Por esa misma razón no incide en inconstitucionalidad la omisión en el citado art. 28 de la exigencia del requerimiento singular de las autoridades competentes.
C) Por último, no vulnera el art. 54 de la L.O.F.C.S. el art. 29 de la Ley impugnada, puesto que la remisión al reglamento que en aquél se hace para regular la composición de las Juntas Locales de Seguridad no especifica que sea el reglamento estatal y no cabe pretender que exista una reserva de reglamento estatal frente al legislador autonómico en estos extremos.
6. Don Juan Salazar Alonso, Letrado de la Comunidad de Madrid, en representación de su Consejo de Gobierno y en escrito registrado el 17 de noviembre de 1992, interesa que se desestime el recurso, de acuerdo con las razones que a continuación se exponen:
A) El Estatuto de Autonomía, art. 27.1, atribuye a la Comunidad de Madrid el desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado o, en su caso, en los términos que la misma establezca, en materia de coordinación de policías locales y otras facultades en relación con ellas. Y el art. 3.2 del Estatuto permite que los municipios se agrupen voluntariamente para la gestión de servicios comunes o para la coordinación de actuaciones de acuerdo con la legislación que dicte la Comunidad en el marco de la legislación básica del Estado. Publicadas las bases del régimen local y la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, era necesaria una norma legislativa autonómica para la coordinación de las Policías Locales. A este objeto responde la Ley recurrida según su art. 1.
El encuadre del régimen de las competencias en esta materia que se hace en la demanda desconoce el contenido del Estatuto de Autonomía, y la
B) Los concretos preceptos legales impugnados respetan el marco competencial.
La potestad de crear mancomunidades para la creación de un Cuerpo de Policía Local, según el art. 26 de la Ley encuentra cobertura en el art. 44 de la L.B.R.L. y en el art. 3.2 del Estatuto. Y así lo reconoció las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 27 de mayo de 1992 que admite la prestación por los municipios en forma asociada del servicio de policía local. También el art. 10 de la Autonomía Local reconoce el Derecho a crear mancomunidades de municipios para gestionar servicios. Y el mismo art. 44 de la L.B.R.L. reconoce este derecho y permite justificar [en su apartado 3.b)] que la Comisión Regional de Coordinación informe sobre el proyecto de estatutos de la mancomunidad, dado que la Comunidad de Madrid es uniprovincial y no existe Diputación Provincial. Por otro lado, el párrafo último del citado art. 26 de la Ley, al afirmar que la actuación de las Policías Locales supramunicipales se hará en el ámbito de los municipios adheridos al servicio, en relación con el art. 5, muestra que se respeta el principio de territorialidad. Otro tanto cabe decir del art. 25 de la Ley. Negar la agrupación de policías para la mejor prestación del servicio es condenar a los Cuerpos de Seguridad del Estado a la ineficacia.
Los apartados b) y c) del artículo 27 de la Ley son interpretados de manera sesgada por el Abogado del Estado, ya que no se ponen en conexión con la letra a) que recoge la salvedad prevista en el art. 51.3 de la L.O.F.C.S.: La existencia de una situación de emergencia y que sea requerida la actuación por la autoridad competente. Y es obvio que para que se produzca la actuación supramunicipal deben darse las circunstancias de las tres letras. Además, las letras b) y c) recogen lo dispuesto en el art. 54.1 de la L.O.F.C.S. y en el art. 25.1, letras h) y j) de la L.B.R.L.: la responsabilidad personal del Alcalde donde se produce la emergencia. La Asamblea de Madrid no ha hecho otra cosa que recopilar la legislación estatal.
La crítica que la Abogacía del Estado hace del art. 28 de la Ley parte de la confusión entre actuación supramunicipal, que se regula en el art. 27, y actuación conjunta que no implica supramunicipalidad alguna. De ahí que se ponga énfasis en la actuación conjunta en
C) El art. 29, párrafo 3., de la Ley no infringe el art. 54 de la L.O.F.C.S. Pues no cabe incluir en el bloque de la constitucionalidad los meros reglamentos administrativos. Sobre todo cuando la Comunidad Autónoma ostenta la competencia de
7. Por providencia de 9 de febrero de 1993, se señaló el día 11 del mismo mes, para deliberación y votación de la presente Sentencia.
II. Fundamentos jurídicos
1. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, impugna en la demanda del presente recurso de inconstitucionalidad los arts. 25, apartado 4.; 26, 27, letras b) y c); 28 y 29, párrafo 3., de la Ley de la Comunidad de Madrid 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales, preceptos sustancialmente atinentes: A la creación de Cuerpos de Policía Local supramunicipales y a su regulación (arts. 25.4 y 26); a las circunstancias y requisitos para la actuación supramunicipal de los Cuerpos de Policía Local [art. 27, b) y c)]; a la colaboración entre municipios en la prestación de este servicio (art. 28); y a la participación de la Comunidad de Madrid en las Juntas Locales de Seguridad (art. 29). La impugnación por motivos competenciales de estas normas requiere un examen separado.
2. Conforme al art. 25.4 de la Ley autonómica recurrida, es función de la Comisión Regional de Coordinación de Policías Locales:
3. Lo que se discute, pues, es la competencia para la creación y ordenación de Cuerpos de Policía Local supramunicipales, cuestión idéntica a la resuelta por este Tribunal en la reciente STC de 25/1993 respecto de la Ley autonómica de la Región de Murcia y por ello habremos ahora de remitirnos a la fundamentación allí expresada. Empezando, así, por señalar que el art. 148.1.22 de la Constitución otorga a las Comunidades Autónomas que asuman esta competencia en sus Estatutos dos facultades:
4. El art. 39 de la citada Ley Orgánica, que según lo previsto de modo general en el 37, regula las funciones que para la constitución de las Policías Locales corresponden a las Comunidades Autónomas, no se refiere a la creación ni la autorización para crear Cuerpos de Policía supramunicipales y tampoco se establece tal potestad en el resto de esa Ley Orgánica, ni se contemplan otros Cuerpos de Policía Local que no sean los creados por los municipios (art. 51.1 de la L.O.F.C.S.) circunscritos expresamente en su actuación a su respectivo ámbito territorial (apartado 3. del mismo artículo).
De manera que todas las facultades de las Comunidades Autónomas concernientes a dichos Cuerpos de -coordinación (art. 39), de legislación relativa a su creación y régimen estatutario (arts. 51.1 y 52.1) o de requerimiento de colaboración [art. 53.1 h)]- han de entenderse referidos sólo a los de Policía Municipal. A pesar de ello, el art. 26.1 de la Ley recurrida establece que en el Título V de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad>. Y no cabe ponderar al efecto consideraciones de conveniencia u oportunidad acerca de la dificultad material de que numerosos municipios escasamente poblados puedan ejercer sus facultades de policía a no ser mediante una mancomunidad, pues este Tribunal debe limitarse a resolver sobre las controversias competenciales desde el punto de vista del bloque de la constitucionalidad (en este caso integrado por la Ley de CFS) y no sobre criterios de oportunidad o conveniencia política o administrativa (aunque tengan como en este caso indudable importancia) para decidir cual sea Debe, pues, pronunciarse la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del inciso 5. El art. 27 de la Ley recurrida establece que los Cuerpos de Policía Local Así, la autorización de la actuación supramunicipal por la Junta Local de Seguridad, órgano previsto en el art. 54 de la L.O.F.C.S. para establecer las formas y procedimientos de colaboración entre los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no vulnera lo establecido en dicho artículo ni en el 51.3 pues se limita a ser una variante de los modos de colaboración, que en modo alguno sustituye al requerimiento de la autoridad competente. Que los servicios fuera del territorio se realicen bajo la dependencia directa de sus respectivos mandos inmediatos constituye una inevitable aplicación al caso de los principios de jerarquía y subordinación en su actuación profesional, fundamentales en la de todos los miembros de cualesquiera Fuerzas y Cuerpos de Seguridad según el art. 5.1 d) de la L.O.F.C.S. (precepto que rige también para los Cuerpos de Policía Local de acuerdo con el art. 52 de la misma Ley). Que en la letra b) del artículo enjuiciado se le otorguen al Alcalde facultades para autorizar la actuación supramunicipal del Cuerpo de Policía Local creado en su municipio, en defecto de la Junta de Seguridad, constituye una razonable previsión para el caso en que falte dicha Junta, o sea, imposible su convocatoria en tiempo ante situaciones de emergencia urgentes, habida cuenta ademas de que el Alcalde preside la Junta por mandato del propio art. 54 de la L.O.F.C.S. y nada por otra parte lo impide en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Por otra parte, el Alcalde tiene como atribuciones ejercer la Jefatura de la Policía Municipal [art. 21.1 h) de la Ley de Bases de Régimen Local] y la de 6. El art. 28 de la Ley madrileña se refiere a la posibilidad de colaboración entre municipios para atender eventualmente sus necesidades, No procede, pues, estimar la impugnación de este artículo, que debe entenderse como una especial colaboración entre municipios y no como prestación supramunicipal del servicio de policía, lo cual no impide que se preste conforme a los criterios establecidos por la Comisión Regional de Coordinación que crea la Ley madrileña (art. 20). 7. Finalmente, se impugna el art. 29, párrafo 3. de la Ley, que establece que la Comunidad de Madrid, a través de la Consejería competente en la materia, participe en las Juntas Locales de Seguridad que celebren los municipios, fundándose la impugnación en que el art. 54.2 de la L.O.F.C.S. afirma que Mas, al margen de que así fuese, la Comunidad de Madrid, que evidentemente tiene competencia para coordinar la actuación de las Policías (art. 27.9 de su Estatuto de Autonomía), no la tiene para regular la composición de la Junta Local de Seguridad, cuya estructura orgánica, en términos generales, se funda en lo dispuesto en el artículo 54.2 de la L.O.F.C.S., ni la intervención de la Comunidad en dicha Junta, que evidentemente tiene una composición mas amplia y cuya presidencia según el mismo precepto corresponde al Alcalde compartida con el Gobernador Civil o, en este caso, el Delegado del Gobierno. Es concluyente, pues, que no corresponde al precepto impugnado la competencia para regular la composición de dicha Junta ni por tanto para determinar su propia participación en la misma. El párrafo 3 del artículo 29 de la Ley madrileña, pues, declararse inconstitucional. FALLO En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA, Ha decidido 1. Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad formulado por el Presidente del Gobierno contra diversos artículos de la Ley 4/1992, de 8 de julio, de la Comunidad de Madrid, de Coordinación de Policías Locales y, en consecuencia, declarar inconstitucionales y, por tanto, nulos el art. 25.4, en su inciso 2. Desestimar el recurso en todo lo demás. Publíquese esta Sentencia en el Dada en Madrid, a once de febrero de mil novecientos noventa y tres.-Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.-Luis López Guerra.-Fernando García-Mon y González-Regueral.-Carlos de la Vega Benayas.-Alvaro Rodríguez Bereijo.-José Vicente Gimeno Sendra.-José Gabaldón López.-Rafael de Mendizábal Allende.-Julio Diego González Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Firmado y rubricado.