Preambulo único Servicios sociales comunitarios

En uso de la competencia exclusiva que el artículo 27.23 del Estatuto de autonomía le reconoce a la Comunidad Autónoma gallega, el Parlamento de Galicia aprobó la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia, que define y regula el sistema gallego de servicios sociales como servicio público, destinado a garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la calidad de vida y a la participación social de toda la población, mediante intervenciones que permitan el logro de los objetivos estratégicos del sistema. La propia ley, que fue el resultado de un amplio proceso de participación y de los trabajos realizados en el marco del diálogo social de Galicia, en su artículo 3, concreta esos objetivos, que perfilan el ámbito propio de los servicios sociales: facilitar recursos e itinerarios de inclusión social, garantizar la autonomía personal de las personas dependientes, brindar protección y oportunidades sociales y educativas a los menores, facilitar la conciliación de la vida laboral y familiar y, en general, además, prevenir la aparición de situaciones de exclusión, dependencia, desigualdad o desprotección de los más vulnerables.

Asimismo, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, configura, en su título I, el sistema para la autonomía y atención a la dependencia como «una red de utilización pública que integra, de forma coordinada, centros y servicios, públicos y privados», regula las prestaciones del sistema y prevé un catálogo de servicios que, de acuerdo con su artículo 3, deben integrarse en los sistemas de servicios sociales de las comunidades autónomas, en el ámbito de las competencias que tienen asumidas.

La Ley 13/2008, de servicios sociales de Galicia, estructura el sistema gallego de servicios sociales en forma de red, en dos niveles de actuación, comunitaria y especializada, correspondiéndoles con carácter general a los ayuntamientos la competencia en la creación y gestión de los servicios sociales comunitarios. Estos, a su vez, se diferencian en dos subniveles: servicios sociales comunitarios básicos y servicios sociales comunitarios específicos, siendo los primeros una exigencia universal para la Administración local gallega y un elemento clave para garantizar el acceso al sistema gallego de servicios sociales. En ese nivel básico conviene destacar el importante grado de implantación logrado en Galicia por varios programas y servicios fuertemente consolidados, tales como los hasta ahora denominados de información y orientación, de ayuda a domicilio y de educación familiar. El segundo de los citados, además, recientemente reforzado a partir de su catalogación como recurso incluido dentro del sistema de atención a la dependencia que establece la citada Ley 39/2006, de 14 de diciembre, ley que identifica un conjunto de servicios y prestaciones que, posteriormente, la Ley 13/2008, de servicios sociales de Galicia, integra como parte nuclear del sistema gallego de servicios sociales.

El desarrollo de los servicios sociales experimentado en Galicia en el último decenio fue clave, a su vez, en la configuración normativa de los que la Ley 13/2008 identifica y define como servicios sociales comunitarios específicos. Estos servicios, también de proximidad y de competencia local, enfocados a colectivos afectados por determinadas problemáticas, fueron haciéndose realidad en la aparición de centros de naturaleza local y comunitaria, pero centrados en esas necesidades específicas. Centros de día, albergues, ludotecas, etc., así como servicios y programas específicos de intervención adaptados a diversas situaciones y colectivos, fueron completando y enriqueciendo la red de servicios sociales comunitarios. A este respecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 13/2008, corresponde a la Xunta de Galicia promover una efectiva coordinación y cooperación con los ayuntamientos, con el fin de asegurar la calidad y cobertura equilibrada de los servicios sociales en todo el territorio, especialmente en lo que atañe a la creación y al mantenimiento de servicios sociales comunitarios específicos, promoviendo a estos efectos fórmulas de colaboración interadministrativa.

Este decreto, asimismo, se adapta al marco normativo derivado de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, y a la Ley estatal 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que efectúa la transposición de dicha directiva al ordenamiento jurídico español. En ese sentido conviene indicar que se mantiene el régimen de autorización, como garantía necesaria para la prestación de los servicios sociales regulados, fundamentada en razones de interés público y en la protección de intereses y derechos de las personas destinatarias de las intervenciones sociales realizadas en los servicios sociales comunitarios, acogiéndose a la excepción de aplicación estipulada en el artículo 2, letra j) de dicha ley, que expresamente cita los «servicios sociales relativos a atención a la infancia y a familias y personas temporal o permanentemente necesitadas, provistos directamente por las administraciones públicas o por prestadores privados en la medida en que dichos servicios se presten en virtud de acuerdo, concierto o convenio con dicha Administración».

Su naturaleza de servicio público y el interés público determinante para el mantenimiento de un régimen de autorización administrativa sobre la prestación privada expresado en el párrafo anterior, implica la posibilidad de que la Administración titular del servicio pueda contratar la gestión de determinados servicios sociales comunitarios mediante las diferentes modalidades previstas en la normativa de aplicación sobre contratos del sector público. En relación con esto el decreto incorpora la voluntad expresada de manera unánime por el Parlamento de Galicia en su resolución de 14 de mayo de 2010 mediante la cual insta al Gobierno de la Xunta a incorporar cláusulas sociales en su contratación pública, aspecto este que ya contempla el artículo 33 de la Ley 13/2008, de servicios sociales de Galicia. Asimismo, en la disposición adicional cuarta de este decreto se incorpora el principio relativo a la conveniencia de reserva de una parte de la contratación pública de las administraciones titulares de los servicios sociales comunitarios a centros especiales de empleo y empresas de inserción laboral, aspecto este que ya incorporó, en lo que atañe a la Administración autonómica gallega, el artículo 35 de la Ley 15/2010, de medidas fiscales y administrativas, promulgada como ley de acompañamiento de la Ley 14/2010, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2011. De esta manera las administraciones públicas, además de fomentar las actuaciones de terceros a favor de la inclusión social, materializan en su propia actuación un compromiso efectivo en esa misma dirección.

En el presente decreto, además de definir o regular los aspectos básicos de contenido y funcionamiento de los servicios sociales comunitarios, se establecen criterios para la dotación de personal de esos servicios y se sientan las bases para una adecuada coordinación operativa entre los servicios sociales comunitarios y el resto del sistema gallego de servicios sociales. A tal fin es de singular relevancia dar respaldo legal a un sistema unificado de información sobre las personas usuarias, que permita a los profesionales y gestores del sistema gallego de servicios sociales una mayor coherencia y eficacia en sus intervenciones. Es especialmente relevante indicar que el diseño de ese sistema unificado de información básica, que será el soporte del expediente social único que la ley define, es perfectamente acorde con la normativa en vigor sobre protección de datos de carácter personal, por tratarse precisamente de un supuesto en que la comunicación de datos se realiza entre administraciones públicas «para el ejercicio de competencias idénticas o que versen sobre las mismas materias», tal como expresa el artículo 10.4.c) del Real decreto 1720/2007, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley orgánica 15/1999, de 13 de noviembre, de protección de datos de carácter personal.

Conviene destacar que en este decreto se regula un nuevo marco para la financiación de los servicios sociales comunitarios de titularidad municipal, de manera que se mejoran aspectos clave para las haciendas locales, como son la continuidad y estabilidad, así como la economía procesal y consecuente celeridad en la gestión de los pagos. Para eso se produce un cambio desde un procedimiento basado en la convocatoria anual de subvenciones a otro de transferencias de ciclo anual, de acuerdo con el procedimiento que este decreto regula, garantizando, en todo caso, una transición que no perjudique la calidad y la continuidad de unos servicios fundamentales prestados a la ciudadanía por las corporaciones locales. Esas transferencias, en el caso del servicio de ayuda a domicilio (SAD) para personas en situación de dependencia valorada y con derecho reconocido de atención, se realizarán de manera regular en función de las horas de atención efectivamente prestadas, para lo que se empleará un sistema de información compartido entre la Xunta de Galicia y las corporaciones locales titulares de los servicios.

Ese cambio de sistema de financiación se basa en la aplicación de la excepción prevista en el artículo 2.2.d) de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia. Así, una vez que este decreto regula esta materia, y dada la estructura competencial del sistema gallego de servicios sociales, tanto desde la perspectiva de la Ley 13/2008, de servicios sociales de Galicia, como desde la legislación estatal y gallega de régimen local, estamos ante uno de los supuestos a que se refiere el citado artículo 2.2.d): «aportaciones dinerarias a favor de otras administraciones públicas establecidas mediante norma legal o reglamentaria y destinadas a financiar actividades de su competencia o impuestas por una norma de la Administración otorgante».

Este nuevo sistema de financiación se implanta sin perjuicio de la necesaria planificación, coordinación, evaluación y control de los servicios ejecutados, labor esta que corresponde al ámbito competencial de la Xunta de Galicia, como garante última del funcionamiento del sistema gallego de servicios sociales. Además, es necesario asegurar la buena gestión de los fondos públicos destinados a los servicios sociales y dar respuesta a los requisitos de información de la Administración general del Estado en las líneas de actuación en las que actúe como cofinanciadora, tales como el denominado Plan concertado para el desarrollo de prestaciones básicas de servicios sociales de corporaciones locales, los créditos para proyectos de intervención social integral para la atención, prevención de la marginación e inserción del pueblo gitano y los créditos para la atención a personas en situación de dependencia en aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y la atención a las personas en situación de dependencia.

En este decreto, además, se establecen nuevas reglas de cálculo para el copago de los servicios. Concretamente, en el Servicio de Ayuda a domicilio (SAD) para personas en situación de dependencia que tienen el derecho de atención reconocido, se establece un copago directamente vinculado a la capacidad económica de las personas, lo que permite evitar disparidades entre los diferentes puntos del territorio, así como conferir sostenibilidad al sistema, al suponer un incremento de las cantidades recaudadas en concepto de participación progresiva y equitativa de las personas usuarias en la financiación del servicio que reciben. Igualmente se regulan las reglas para el establecimiento de la participación económica de las personas usuarias del servicio de ayuda a domicilio (SAD) de carácter básico y de otros servicios susceptibles de incorporar un sistema de copago, lo que mejorará la viabilidad financiera del sistema.

Debe indicarse que este decreto, además de desarrollar la Ley 13/2008 sobre el régimen de financiación, recoge los objetivos expresados en el pacto local, en el que se apuntan, entre otros objetivos, el «establecimiento de los mecanismos que permitan la transferencia automática a los entes locales de las cantidades que anualmente les correspondan en concepto de cuota fija por el Plan Concertado de Servicios Sociales, con la inclusión en este ámbito del mantenimiento de los centros de servicios sociales».

El presente decreto se estructura en ocho capítulos, cuatro disposiciones adicionales y dos disposiciones transitorias, tres disposiciones derogatorias y tres finales. Se completa, además, con cuatro anexos de carácter técnico.

El capítulo primero aborda los aspectos de carácter general, tales como el objeto de la norma, la naturaleza de los servicios que se regulan y las reglas generales sobre las formas de prestaciones de los servicios sociales comunitarios.

El capítulo segundo define el cuadro de derechos y deberes de las personas usuarias de los servicios sociales comunitarios, tomando como punto de partida aquellos que la propia Ley 13/2008, de servicios sociales de Galicia, define en general para el sistema gallego de servicios sociales.

El capítulo tercero, dividido en cinco secciones, se dedica en particular a los servicios sociales comunitarios que dicha Ley 13/2008 define como básicos. De esta manera, en la sección primera, dedicada a los aspectos generales y comunes, se define su naturaleza y se establecen los mínimos que debe reunir un centro municipal de servicios sociales comunitarios básicos. Además, en esta sección, se regula el contenido y alcance de estos servicios básicos, para lo que en el artículo ocho se definen sus funciones y, en el artículo nueve, se hace inventario de los programas y servicios de este nivel, definición en que se subsumen las chamadas «prestaciones básicas» del antes citado Plan concertado para el desarrollo de prestaciones básicas de servicios sociales de corporaciones locales.

La sección segunda del capítulo tercero aborda la naturaleza y contenido del Programa de valoración, orientación e información, que es la garantía de acceso universal al sistema gallego de servicios sociales. La sección tercera se dedica al servicio de ayuda a domicilio (SAD), en que se articulan dos modalidades de acceso e intensidad prestacional: la de las personas con derecho reconocido en el marco de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, y la atención que el servicio presta a otras personas y unidades de convivencia en situación de riesgo o vulnerabilidad. La sección cuarta establece una serie de disposiciones relativas al denominado servicio de educación y apoyo familiar, de manera que queda plena y coherentemente integrado en la red de servicios sociales comunitarios. Y por fin, en la sección quinta, se abordan otros dos programas básicos: el de inserción social y el de fomento de la cooperación y de la solidaridad social.

En el capítulo IV del presente decreto se desarrollan los servicios que la Ley 13/2008, en su artículo 12, define como servicios sociales comunitarios específicos. En los artículos 25 y 26 se establece la naturaleza y funciones de estos servicios, desde la perspectiva de su articulación, dentro del sistema gallego de servicios sociales, con los servicios sociales comunitarios básicos y con los servicios sociales especializados. Así, se incluyen en esta categoría de servicios los centros de inclusión y emergencia social, los centros de día, los centros ocupacionales, así como otros programas desarrollados por equipos técnicos tales como los equipos de inclusión social, recursos específicos para favorecer la conciliación familiar o la igualdad, etc. Además, por su importancia a partir de la implantación del catálogo de recursos para la atención a personas en situación de dependencia a las que la citada Ley 39/2006 reconoce un derecho de atención, se precisa a dichos efectos, en el artículo 27, que tipo de centros de día forman parte de la red pública de atención a la dependencia en Galicia.

La cuestión de la distribución de competencias es la materia que aborda el capítulo quinto. En desarrollo de la Ley 13/2008, se distingue entre el nivel mínimo obligatorio para las corporaciones locales, que es el de servicios sociales comunitarios básicos, y el nivel de servicios sociales comunitarios específicos, para el que la misma ley posibilita otras fórmulas de gestión, entre las que destaca la gestión mediante fórmulas de colaboración interadministrativa de adhesión voluntaria. En este capítulo, además, se especifican las competencias de las diputaciones provinciales y de la Xunta de Galicia en relación con la red de servicios sociales comunitarios de titularidad municipal. En este punto el decreto concreta los principios contenidos en la Ley 13/2008, de manera que se establece que las diputaciones provinciales darán apoyo a los ayuntamientos de menor capacidad financiera para que garanticen la prestación de los servicios sociales comunitarios básicos relacionados en el artículo 9 de este decreto, priorizando la financiación al servicio de ayuda a domicilio básico para ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes así como el apoyo en la contratación de perfiles profesionales diferentes al trabajador social de referencia en dichos ayuntamientos.

En el capítulo sexto, que se complementa en sus aspectos técnicos mediante los anexos I y II, se recogen los criterios de referencia para la dotación de los recursos humanos que forman la red de equipos técnicos necesaria para la prestación de los servicios sociales comunitarios básicos. De esta manera, en tanto no se desarrollen los instrumentos de planificación que la Ley 13/2008 contempla en su título IV, en concreto el mapa gallego de servicios sociales y el Plan Estratégico de Servicios Sociales, las administraciones públicas concernidas contarán con unos criterios objetivos para determinar la financiación de los servicios. La planificación de referencia será el instrumento de carácter público y transparente para la toma de decisiones sobre las variaciones de la financiación para personal técnico de los equipos de servicios sociales comunitarios.

En el capítulo séptimo se establecen elementos y criterios para consolidar una efectiva integración de los servicios sociales comunitarios en el sistema gallego de servicios sociales. Resulta de especial relevancia el desarrollo de la figura del profesional de referencia, del expediente social único y del sistema de información básica, que habilitará a la Administración competente para desarrollar una plataforma de información y gestión de prestaciones sociales unificada y coherente.

Finalmente, en el capítulo VIII, se establecen las nuevas reglas y procedimientos para la financiación de los servicios sociales comunitarios mediante transferencias de ciclo anual.

Declara el artículo 41 que podrán ser beneficiarias de las transferencias para la financiación de estos servicios las corporaciones locales de Galicia titulares de los servicios sociales comunitarios, diferenciándose entre transferencias corrientes y transferencias de capital. Estas podrán tener como finalidad nuevas inversiones en centros de servicios sociales, su equipamiento o la adaptación y mejora de la accesibilidad de las instalaciones. Las transferencias corrientes se enfocan a la financiación de los gastos de personal, indemnizaciones por razón de servicio y formación, servicios de ayuda a domicilio en sus dos modalidades y sostenimiento de otros programas de actuación comunitaria.

El artículo 42 establece las reglas de competencia en el procedimiento regulado y crea, en su apartado tercero, la comisión de análisis e evaluación técnica. Por su parte, el artículo 43 se extiende en el procedimiento, con sus tiempos y documentos básicos, de manera que el día 5 de febrero de cada anualidad se establece como la fecha de referencia para la presentación tanto de la justificación y evaluación de la ejecución del proyecto anual de servicios sociales del año anterior, como el nuevo proyecto anual de servicios sociales comunitarios municipales para la anualidad en curso. Los documentos constitutivos de la justificación y evaluación y del nuevo proyecto se detallan en los artículos 44 y 45, respectivamente.

En lo que a gasto corriente se refiere y en los conceptos que el artículo 47 recoge -diferentes al servicio de ayuda a domicilio (SAD) para personas en situación de dependencia-, la técnica adoptada en este decreto implica dos fases en el proceso de transferencia de fondos. En el primer cuatrimestre del correspondiente ejercicio se hará una transferencia adelantada del 50% de la cantidad financiada en el ejercicio inmediatamente anterior. En una segunda fase, una vez analizado el proyecto anual y la justificación y evaluación del anterior ejercicio, y determinado para cada ayuntamiento el nivel de financiación que corresponda, se realizará una segunda transferencia por la cantidad restante.

En el artículo 48 se regulan los criterios para posibles variaciones en la financiación de gastos corrientes. Esas variaciones se ajustan a reglas y prioridades objetivas que el artículo hace explícitas y que la comisión de análisis y evaluación técnica deberá aplicar: la primera prioridad es la compensación o el ajuste con relación a los desvíos observados con respecto a los anexos de planificación y ratios de cobertura de personas y servicios de ayuda a domicilio, de manera que esta norma sirva para ir alcanzando una real equiparación territorial. En segundo lugar, también podrán iniciarse actuaciones nuevas, que dinamizarán y enriquecerán los servicios sociales comunitarios, para las que el artículo establece unos criterios de valoración.

La documentación necesaria, los criterios de asignación de fondos y la forma de pago y justificación de la financiación para inversiones de capital, que difieren de los de gastos corrientes, se regulan, respectivamente, en los artículos 46, 49 y 53. El artículo 49 establece que esta financiación deberá ajustarse al mapa gallego de servicios sociales que se publique en aplicación del artículo 44.2 de la Ley 13/2008. En tanto esa publicación no se realice, tal y como se regula en el régimen transitorio de este decreto, el procedimiento previsto en el decreto en lo referente a inversiones de capital no será de aplicación, por lo que el procedimiento normal para la asignación de fondos a las corporaciones locales para construcción, equipamiento, reformas y adaptaciones de centros deberá ajustarse a un régimen de concurrencia competitiva.

El artículo 54 estipula las obligaciones de las corporaciones locales beneficiarias de la financiación y los artículos 55 y 56, versan sobre las causas y el procedimiento de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas o justificadas, procedimiento que se articula de manera complementaria con la posibilidad de compensación de remanentes recogida en el artículo 52.4 de este decreto.

El artículo 58 regula la financiación, pago y justificación de los servicios de ayuda a domicilio para personas en situación de dependencia valorada con derecho de atención reconocido y el artículo 59 establece criterios de determinación del cálculo de la capacidad económica de las personas usuarias de dicho servicio, criterios que remiten a la legislación estatal y gallega que desarrolla la atención a las personas en situación de dependencia. A su vez, el artículo 60 establece las reglas de cálculo para personas usuarias de otros servicios en que se aplique el copago, cuestión que afectará, de manera especial, a las personas usuarias del servicio de ayuda a domicilio en su modalidad básica o de libre concurrencia.

Y, por último, los artículos 61 y 62 establecen los criterios progresivos de participación de las personas usuarias en la financiación de los servicios, en aplicación del principio que establece tanto el artículo 56 de la Ley 13/2008, de servicios sociales de Galicia, como el artículo 33 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia.

En virtud de lo anteriormente expuesto, y haciendo uso de las facultades que me confiere la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, a propuesta de la conselleira de Trabajo y Bienestar, oído el Consejo Consultivo de Galicia, y previa deliberación del Consello de la Xunta de Galicia, en su reunión de dieciséis de marzo de dos mil doce,

DISPONGO: