Preambulo único Reforma de la Administración Local

I

Las entidades locales de Navarra y, más en concreto, los municipios y concejos constituyen el nivel de administración pública con mayor arraigo en la Comunidad Foral, así como nuestra primera línea de atención y servicio institucional, cuyo origen data de tiempo inmemorial.

Su cercanía a las gentes que representan les lleva a conocer de forma directa los problemas y demandas más relevantes de nuestra sociedad, por lo que se esfuerzan en atenderlos y solucionarlos con responsabilidad. Constituyen así la cara más visible de nuestra realidad pública y de nuestra red institucional.

Podríamos decir, sin temor a equivocarnos, que su actuación supone la verificación práctica más real de nuestros principios democráticos.

Ese arraigo histórico y social, traducido en la elaboración de sistemas de respuesta a las demandas ciudadanas, ha tenido como consecuencia el desarrollo de una amplia autonomía local, reflejada en el afianzamiento de competencias cuya consolidación, adaptación y mejora constituyen una necesidad permanente. Las competencias locales de los municipios navarros son el fiel reflejo de una preocupación constante por responder, desde una perspectiva pública, a las demandas de una sociedad dinámica y en constante evolución.

Por otra parte, no podemos olvidar que tan importante como la labor local de atención primera a la sociedad resulta la labor de puente entre la ciudadanía y las demás instituciones públicas, especialmente la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

Fruto de esta otra vertiente de la realidad local se ha desarrollado un complejo entramado de distribución competencial, relacional y normativa entre las entidades locales navarras y la Administración de la Comunidad Foral, que necesita de estudio y actualización en función de la evolución de los distintos niveles institucionales. Responder a este reto es uno de los objetivos más importantes de esta ley foral.

Desde una perspectiva histórica, la mirada a los últimos siglos nos permite señalar algunos hitos significativos en el desarrollo normativo de la autonomía local navarra. En este sentido, resulta de obligada cita la Ley Paccionada de 1841, así como el Estatuto Municipal de 1924, el Real Decreto-Ley Paccionado de 4 de noviembre de 1925, de aplicación de dicho Estatuto a Navarra, o el Reglamento para la Administración Municipal de Navarra de 1928, expresión este último del ejercicio de la competencia histórica de Navarra para la regulación de sus instituciones locales.

Posteriormente, otros preceptos como la Norma de julio de 1979 sobre las Juntas de Oncena, Quincena y Veintena, la Ley Foral 31/1983 sobre la constitución de los concejos abiertos, la Ley Foral 4/1984 sobre adopción de acuerdos por las Corporaciones locales de Navarra, la Ley Foral 1/1986 de Comunales, y la Ley Foral 2/1986 sobre el control por el Gobierno de Navarra de la legalidad y el interés general de las actuaciones de las entidades locales de Navarra, así como otras de ámbito más sectorial, han ido adaptando la autonomía local a la evolución temporal ineludible de nuestra realidad social.

La aprobación de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, seguida unos años más tarde por la de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de las Haciendas Locales de Navarra, supuso una profunda adaptación de nuestras estructuras locales a la realidad de finales del siglo pasado. Sirvió para adecuar nuestro régimen local al orden constitucional y a la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

En este breve recorrido histórico, además de la referencia legislativa, reseña particular merece la importante labor realizada por instituciones clave en este ámbito como el Tribunal Administrativo de Navarra/Nafarroako Administrazio Auzitegia, la Cámara de Comptos/Kontu Ganbera o el Defensor del Pueblo de Navarra/Nafarroako Arartekoa.

No obstante, ya desde comienzos del siglo XXI, se ha hecho patente la necesidad de una revisión de las normas referidas, por lo que se propone una reforma de nuestra administración local sobre la base de la claridad en la distribución competencial, el establecimiento de una nueva planta local que regule la excesiva y, en algunos casos, inoperante proliferación de entidades supramunicipales (lo que conlleva una infrautilización de los recursos existentes), así como la implantación de un nuevo modelo de financiación acorde con los principios de suficiencia financiera, sostenibilidad presupuestaria, solidaridad y autonomía local y equilibrio territorial, que constituyen la base de una concepción actualizada de la administración local navarra.

No podemos obviar además que, en los últimos años, la legislación sobre procedimiento administrativo y tramitación de expedientes en las instituciones públicas en general, y en las locales en particular, se ha modificado, haciendo necesaria la dotación de nuevos medios materiales y humanos que posibiliten satisfacer los principios de accesibilidad y transparencia ineludibles hoy día.

La necesidad de la reforma se justifica, asimismo, en la resolución de problemas anquilosados en nuestra administración, como la infradotación de la función de secretaría e intervención en las entidades locales más pequeñas, su exagerado nivel de temporalidad y la situación de inseguridad laboral de muchas personas que desempeñan estos puestos clave para los ayuntamientos de nuestra Comunidad Foral.

De la misma manera, es este el momento de reflexionar sobre la situación de interinidad creciente en los últimos años entre las personas trabajadoras de nuestras entidades locales y las consecuencias derivadas de ello.

Esta ley foral quiere subrayar la necesidad de dotar de estabilidad en el empleo público a la administración local navarra y reducir los índices de temporalidad en los contratos, si bien la concreción de medidas sea más propia de las leyes que se irán desarrollando en el seno de esta misma reforma en fases posteriores.

En el año 2011, el Parlamento de Navarra aprobó encomendar al Gobierno de Navarra la presentación de un proyecto de ley foral que propusiera una nueva organización del por aquel entonces, denominado "mapa local de Navarra".

Tras algunos intentos fallidos, en el año 2015 el Gobierno de Navarra presentó las bases de un proceso participativo de ambiciosas expectativas que planteaba un período de dos años de consultas con entidades locales y elaboración de documentos previos como base a esta propuesta legislativa.

El citado proceso se ha llevado a cabo desde el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, contando con la colaboración de la Federación Navarra de Municipios y Concejos, que ha ejercido de interlocutora con las entidades locales a la hora de plantear sus demandas y propuestas.

También se ha contado con la participación de los diferentes departamentos del Gobierno de Navarra y con la opinión de un amplio grupo de personas expertas en administración local en sus diversos sectores, que han aportado su visión y conocimientos para la elaboración del anteproyecto.

El principio de participación y transparencia procedimental en la elaboración de la ley foral se une así a los anteriormente citados, constituyendo la base sobre la que se asienta esta reforma, que establece un marco sobre el que apuntalar los profundos cambios que se irán acometiendo en las entidades locales de Navarra a partir de su aprobación.

Para ello se modifican sustancialmente las principales leyes reguladoras de nuestra administración local y se abre, con su aprobación, un período de elaboración de modificaciones normativas que irán concretando la forma definitiva de esta reforma local en todos sus detalles.

Por lo que se refiere a su estructura, esta ley foral consta de cuatro artículos: el primero modifica la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra; el segundo, la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, el tercero, la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra, y el cuarto, la Ley Foral 20/2005, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, y se actualizan las tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas.

II

Del contenido del artículo uno cabe reseñar lo siguiente:

-Se definen como entidades locales de Navarra las comarcas y las mancomunidades de planificación general, suprimiéndose los distritos administrativos y la figura del consorcio como entidad local, con lo que se da cumplimiento al compromiso adquirido por la Comunidad Foral de Navarra mediante Acuerdo de la Junta de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Foral de Navarra de fecha 9 de septiembre de 2015.

Se suprimen también como entidad local, las agrupaciones de servicios administrativos, cuyo ámbito territorial, sin embargo, podrá tomarse como referencia para la prestación de dichos servicios por parte de la comarca correspondiente.

-En cuanto al concejo, entidad local clave en la tradición institucional local de Navarra, se permite la constitución de Concejo Abierto en aquellos cuya población sea superior a 50 habitantes y que decidan voluntariamente constituirse como tales, pudiendo igualmente funcionar mediante Junta aquellos concejos regidos en régimen de Concejo Abierto que así lo decidan mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros.

En el caso de los Concejos que funcionen con Junta, se establece que el número de vocales de la misma se eleve a seis si su población es superior a 1.000 habitantes.

Se contempla también expresamente la posibilidad de presentación de moción de censura contra la persona que ostente la Presidencia del concejo y se reconoce, así mismo, a la citada entidad local, la facultad de organización del auzolan o trabajo en beneficio de la comunidad, tal y como se contempla en la normativa reguladora de las haciendas locales de Navarra.

En los ayuntamientos en cuyo término existan concejos, en aquellos asuntos que afecten directamente a los intereses de estos, se asegura su derecho a participar en el proceso de toma de decisiones y seguimiento de su gestión mediante la creación de un órgano consultivo específico de participación concejil.

Se articula, así mismo, un sistema de relación concejo-ayuntamiento que va a posibilitar, bajo el respeto al principio de autonomía local, el ejercicio compartido de competencias cuando la disponibilidad de recursos materiales y humanos en las administraciones concejiles no permita llevar a cabo las labores mínimas exigidas de forma autónoma. Se supera así la dificultad de asegurar la certeza de continuidad de los concejos, a la vez que se mejora el servicio a las personas residentes en ellos, lo que se incluye, sin duda, en la finalidad última de esta reforma.

Por último, a la vez que se suprime como causa de extinción de los concejos la referida al número de habitantes de los mismos, se incorpora la no presentación de candidaturas en dos procesos electorales concejiles sucesivos.

-En materia de personal, la modificación de los artículos 234 a 257 de la Ley Foral 6/1990, de la Administración Local de Navarra, junto con la derogación de las disposiciones adicionales primera y tercera, así como de las disposiciones transitorias primera, tercera y cuarta de la Ley Foral 4/2011, de 17 de marzo, permite introducir una solución definitiva al problema de la interinidad permanente que afecta a muchas plazas de secretaría e intervención en los municipios de Navarra, asegurándose un servicio estrictamente funcionarial de los servicios administrativos de secretaría e intervención a todas nuestras entidades locales.

El puesto de secretaría propia se configura como necesario en los ayuntamientos de más de 1.500 habitantes, en lugar de 2.000, y se establece el concurso-oposición como único sistema para la obtención de la habilitación de la Comunidad Foral para los puestos de secretaría e intervención. También se ajusta el régimen de las tomas de posesión a lo previsto con carácter general tanto en el Reglamento de provisión de puestos como en el Reglamento de ingreso del personal al servicio de las Administraciones Públicas navarras.

-Se modifican, así mismo, determinados preceptos referidos al recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra, a efectos de adecuar su redacción a los términos de la normativa reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y al régimen general del silencio administrativo.

-En lo que se refiere a la estructura de la planta local, esta ley foral plantea una novedosa organización supramunicipal a través de la figura de la "comarca", heredera de lo que el RAMN denominaba "agrupación forzosa", que será en adelante la encargada de ejercer las funciones que hasta ahora se venían realizando por parte de las diferentes mancomunidades sectoriales y otras entidades análogas creadas en los últimos años en nuestra Comunidad Foral.

Se ejercita así la competencia histórica de Navarra en materia de régimen local y, en concreto, en lo que se refiere al establecimiento de entidades de carácter supramunicipal, tal y como reconoce el artículo 46 de la Lorafna, en relación con lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Constitución, en la base 13.ª del Real Decreto-ley Paccionado de 4 de noviembre de 1925 y en los artículos 55 y siguientes del Reglamento para la Administración municipal de Navarra de 3 de febrero de 1928, vigente en el momento de la aprobación de la Lorafna.

De esta manera, se pretende obtener una mejora en la organización de los servicios locales de gestión supramunicipal, más eficaz en la consecución de sus objetivos y con mayor eficiencia en el aprovechamiento de sus recursos tanto humanos como materiales, respetando en todo momento el ámbito competencial municipal y la autonomía local.

Se configuran así, como competencias propias comarcales, las establecidas en el artículo 361.1 de este artículo, sin que dichas competencias propias coincidan, en ningún caso, con las competencias que la normativa básica reconoce con tal carácter a los municipios, pudiendo además ejercer las comarcas aquellas otras que se les atribuyan por delegación.

En este sentido, se introduce un título nuevo (con el número X) en la Ley Foral de Administración Local de Navarra, denominado "Comarcas" que, a lo largo de treinta y dos artículos, organizados en seis capítulos, desarrolla todo lo relativo a esta nueva modalidad de entidad local.

En el corazón de la propuesta de comarcalización radica el tránsito de una planificación sectorial de los servicios supramunicipales a una concepción territorial del planteamiento de los mismos, lo que refuerza el principio de equilibrio territorial. Esta nueva concepción permite que diversas actividades y servicios que un municipio no puede realizar ni prestar por sí mismo y que, por tanto, hasta la fecha vienen siendo prestados mediante una contratación externa con sujetos o entidades privadas, sean prestados directamente por la comarca, reduciendo así en gran medida el recurso al sector privado y el fomento de la iniciativa pública en la prestación de servicios de calidad.

Así, frente a la concepción vigente hasta ahora de organizar las mancomunidades en torno a servicios de carácter sectorial, la comarca se refiere en todo momento al territorio, estructurando Navarra en demarcaciones de configuración estable, las cuales constituirán, a partir de su implantación, la referencia ineludible para cualquier tipo de servicio que se considere dentro del ámbito supramunicipal.

Tal y como detallan los Anexos de esta ley foral, se establece una distribución territorial que divide Navarra en doce comarcas, tomando como punto de partida las subzonas propuestas en su día por la Estrategia Territorial de Navarra, si bien, para su configuración definitiva, se tiene en cuenta la voluntad de los ayuntamientos implicados, que podrán presentar propuestas y alternativas, teniendo como objetivo que, finalizado el proceso de creación de comarcas, todos los ayuntamientos navarros se encuentren integrados en alguna de ellas.

El capítulo I del nuevo título X regula la naturaleza y fines de estos nuevos entes locales, así como sus potestades, su denominación, el término comarcal y las sedes de sus servicios.

El capítulo II, por su parte, contiene la regulación del proceso de creación de cada comarca, que deberá realizarse mediante ley foral, a través de un procedimiento en el que se garantiza la audiencia y participación de los ayuntamientos y entidades supramunicipales que hayan de integrarla.

El capítulo III regula las competencias y servicios de las comarcas, estableciéndose como propias las referidas a servicios sociales a escala supramunicipal, redes de abastecimiento de agua en alta a escala supramunicipal, tratamiento de residuos a escala supramunicipal, planeamiento comarcal y gestión de los instrumentos de ordenación del territorio de nivel comarcal, así como servicios administrativos de secretaría e intervención en concejos cuando no haya régimen de gestión competencial compartida y en ayuntamientos de menos de 1.500 o 3.000 habitantes, respectivamente.

Además de las competencias propias, la comarca prestará los servicios de abastecimiento de agua potable en baja, evacuación y tratamiento de aguas residuales y recogida y gestión de los residuos sólidos urbanos por tratarse de servicios mancomunados de forma generalizada, siempre y cuando los municipios titulares de la competencia no revoquen la delegación conferida a la mancomunidad respectiva.

Las comarcas podrán también ejercer aquellas competencias que les atribuya como propias la legislación sectorial en el ámbito competencial de la Administración de la Comunidad Foral, y ejercer funciones de apoyo y asistencia a los municipios y concejos de su ámbito territorial, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión, pudiendo además prestar otros servicios a las entidades locales de su ámbito que así lo soliciten, mediante delegación o encomienda de realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios.

Se trata, por consiguiente, de plantear a nivel supramunicipal labores que ya de hecho se venían realizando de forma mancomunada, así como de descentralizar otras, como la ordenación del territorio, en lo que afecta a la planta comarcal.

Por otra parte, en el capítulo IV se prevé la posibilidad de establecimiento de subcomarcas, en aquellos casos en que concurran características de orden social, geográfico o administrativo comunes a sólo una parte de los municipios de una comarca, que los diferencien claramente del resto, pero sin llegar a dotarlos de cualidad suficiente como para la constitución de una comarca propia.

El capítulo V regula el régimen de las entidades supramunicipales existentes a la entrada en vigor de la ley foral de creación de cada comarca, disponiéndose que todo el personal actual de las mancomunidades y entidades de ámbito supramunicipal quede integrado en las comarcas (con excepción de lo referido a las Agrupaciones Tradicionales), manteniéndose también las sociedades públicas, y garantizándose, así mismo, que las actuales redes de infraestructuras continúen bajo la titularidad de la comarca sucesora de la mancomunidad que actualmente preste ese servicio.

El capítulo VI contiene la regulación de la organización y el funcionamiento comarcal, estableciéndose, como órganos necesarios en todas las comarcas, la Asamblea comarcal, la Presidencia y la Junta de Gobierno.

El número de miembros de cada Asamblea comarcal se determinará para cada comarca en su ley foral de creación. Salvo que su ley foral de creación disponga otra cosa, la designación de dichos miembros se ajustará, a un sistema mixto que combina la designación de representantes por los ayuntamientos, con la designación en atención proporcional al número de votos obtenidos en la comarca por los diferentes partidos, coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores. En ambos casos las personas designadas para pertenecer a la Asamblea deberán ser concejales.

Ello obedece a la consideración de la comarca como entidad local de segundo grado o nivel, supeditada al primer nivel básico municipal, lo que hace que su gobierno deba garantizar una representación mayoritaria por parte de cargos designados por los propios ayuntamientos, aunque no de forma necesariamente exclusiva.

Finalmente, por lo que se refiere al régimen del personal al servicio de las comarcas, se establece que se ajustará a lo dispuesto con carácter general en el título VII de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, debiendo contar la comarca con puestos propios específicos de secretaría e intervención, con habilitación foral suficiente.

III

El artículo segundo de esta ley foral renueva el sistema de financiación de las entidades locales y, por tanto, modifica en varios artículos la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, que se adapta además a la nueva estructura territorial con la regulación de los recursos tanto de las comarcas como de las mancomunidades de planificación general.

Se trata de una reforma que afecta tanto a los fondos de haciendas locales de trasferencias corrientes y de capital como a los propios tributos municipales. El objetivo es conseguir una financiación que garantice la suficiencia económica para hacer frente a las competencias y obligaciones locales, que haga visible el principio de equilibrio y cohesión territorial de Navarra y que dé valor a la solidaridad entre municipios, los cuales, superando visiones excesivamente unilaterales, deberán poner en común financiación y recursos para que la mejora de nuestros servicios a la ciudadanía se verifique siempre en el conjunto del territorio.

Se plantea, asimismo, un reconocimiento a la madurez de nuestras instituciones locales reduciendo considerablemente la intervención del Gobierno de Navarra en la gestión y direccionamiento de la parte correspondiente del Fondo de Haciendas Locales destinada a financiar servicios de carácter finalista.

La ley foral establece, como principio, la dotación del Fondo de Haciendas Locales con base en un porcentaje fijo y estable de los ingresos tributarios de la Hacienda Pública de Navarra, respondiendo así al derecho de participación de las entidades locales en dichos ingresos tributarios.

La fijación concreta del porcentaje de participación se remite a una norma posterior, que la establecerá una vez realizados los estudios pertinentes para el cálculo de la misma. Dicha labor supondrá, así mismo, una necesaria delimitación y clarificación de competencias que, a día de hoy, aparecen solapadas entre los ámbitos local y foral.

Por otra parte, se establece la posibilidad de elaboración de ponencias de valoración catastral de alcance comarcal y se introduce la ponderación, en la distribución del Fondo de Haciendas Locales, del incumplimiento de la obligación de actualización de las ponencias de valoración.

Así mismo, se establece una nueva horquilla entre el 0,25 y el 0,50 por ciento tanto para la fijación del tipo de gravamen de la contribución territorial urbana como para el primer año del Impuesto sobre viviendas deshabitadas, lo que conlleva, en el artículo cuarto, la necesidad de modificar la disposición transitoria única de la Ley Foral 20/2005, de 29 de diciembre.

IV

El artículo tercero de esta ley foral modifica, así mismo, la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra, para posibilitar así la realización de ponencias de valoración catastral de ámbito comarcal, tal y como se ha señalado con anterioridad.

A modo de conclusión, cabe señalar que la entrada en vigor de la presente ley foral supone establecer un nuevo marco de referencia para la Administración Local de Navarra, dando inicio a un proceso profundo de renovación que se concretará sucesivamente con normas que materialicen los principios aquí establecidos.