Preambulo único Protección y ordenación del litoral

I.

El Estatuto de autonomía de Cataluña de 1979 fijó como competencia exclusiva de la Administración de la Generalidad la ordenación del territorio y del litoral y el urbanismo (art. 9.9) y como competencia ejecutiva el salvamento marítimo y los vertidos industriales y contaminantes a las aguas territoriales del Estado correspondientes al litoral catalán (art. 11.10). De acuerdo con ello, y mediante el Real decreto 3301/1981, de 18 de diciembre, sobre transferencia de servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de ordenación del litoral, se operó una primera transferencia de servicios con relación a la elaboración y aprobación de planes de ordenación de las zonas del litoral y la autorización de las obras e instalaciones de vertido al mar.

Con la aprobación de la Ley del Estado 22/1988, de 28 de julio, de costas, y la posterior Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, la Administración de la Generalidad dispuso de la competencia para autorizar los usos permitidos en la zona de servidumbre de protección en el litoral de Cataluña, previsión que fue desarrollada mediante el Decreto 55/1992, de 10 de febrero, por el que se atribuyen competencias al Departamento de Política Territorial y Obras Públicas en la zona de servidumbre de protección de la Ley de costas.

Actualmente, el Estatuto de autonomía de Cataluña reconoce como uno de sus principios rectores la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible. En este sentido, su artículo 46 establece la obligación de los poderes públicos de velar por la protección del medio ambiente mediante la adopción de políticas públicas basadas en el desarrollo sostenible y que aseguren, entre otros aspectos, la defensa del litoral.

En cuanto a las competencias, el artículo 149.3 del Estatuto de autonomía establece que, en materia de ordenación del litoral, respetando el régimen general del dominio público, corresponde a la Administración de la Generalidad la competencia exclusiva, que incluye en todo caso: a) El establecimiento y la regulación de los planes territoriales de ordenación y uso del litoral y de las playas, así como la regulación del procedimiento de tramitación y aprobación de estos instrumentos y planes; b) La gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, respetando las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras interiores y de transición; c) La regulación y la gestión del régimen económico financiero del dominio público marítimo terrestre en los términos previstos por la legislación general, y d) La ejecución de obras y actuaciones en el litoral catalán cuando no sean de interés general. Asimismo, según el artículo 149.4 del Estatuto, corresponden a la Administración de la Generalidad la ejecución y la gestión de las obras de interés general situadas en el litoral catalán, de acuerdo con lo establecido por el artículo 148. Por otra parte, el Estatuto reconoce, en su artículo 84.2.n, que los gobiernos locales de Cataluña tienen en todo caso competencias propias sobre la regulación, la gestión y la vigilancia de las actividades y los usos que se llevan a cabo en las playas.

Mediante el Real decreto 1404/2007, de 29 de octubre, se traspasaron a la Administración de la Generalidad las funciones y los servicios en materia de ordenación y gestión del litoral (autorizaciones e instalaciones marítimas). Este último traspaso fue ampliado mediante el Real decreto 1387/2008, de 1 de agosto, que traspasaba a la Administración de la Generalidad, entre otras funciones, la gestión de las concesiones demaniales y la gestión y el otorgamiento de autorizaciones en zonas de servidumbre de tránsito y de acceso al mar.

Asimismo, cabe destacar que, de acuerdo con los artículos 149.1, 149.5 y 144 del Estatuto de autonomía, la Administración de la Generalidad dispone de competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, y de competencias compartidas en materia de medio ambiente, las cuales pueden proyectarse también sobre el ámbito costero.

II.

La Administración de la Generalidad, a lo largo de los más de treinta años de ejercicio de esta competencia exclusiva, ha elaborado planes y programas de protección del litoral para garantizar su desarrollo urbanístico sostenible, entre los que destacan los planes directores urbanísticos del sistema costero aprobados en los años 2005 y 2006 con el fin de proteger el suelo de los espacios costeros que no habían sufrido un proceso de transformación urbanística y preservarlos de cualquier transformación y desarrollo urbano, además de otros documentos con incidencia sobre el litoral catalán que se encuentran en tramitación, como el Plan director urbanístico de las actividades de camping, que tiene por objeto establecer los criterios para ordenar las nuevas implantaciones de actividad turística, o el Plan director urbanístico de revisión de los suelos no sostenibles del litoral gerundense, que tiene por objeto desclasificar los suelos que no son sostenibles y establecer las directrices para que los planeamientos municipales puedan revisar las previsiones de otros sectores con deficiencias importantes de modelo o de ubicación que los hacen no sostenibles por razones económicas, sociales o ambientales.

Ahora bien, la ordenación del litoral catalán hasta hoy día se ha articulado de una manera muy segmentada a partir de una distribución competencial compleja, en la que concurren las competencias de las tres administraciones territoriales, amparada también en diversos títulos competenciales que van desde el medio ambiente hasta la ordenación del territorio y el urbanismo, pasando por la ordenación del litoral y la propia titularidad estatal del dominio público marítimo-terrestre.

La actual concepción del litoral, segmentado en función de un mapa competencial complejo, contradice el espíritu y el texto de la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2002, sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa (2002/413/CE), y el Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo, adoptado en el marco del Convenio para la protección del medio marino y de la región costera del Mediterráneo (Convenio de Barcelona), que promueven justamente la adopción de un planeamiento estratégico basado en la gestión integrada, con el apoyo y la participación de todas las instancias administrativas competentes a escala estatal, regional y local.

Por otra parte, la situación de emergencia climática declarada por el Gobierno de la Generalidad el 14 de mayo de 2019 obliga a priorizar, en las políticas públicas, las opciones con menor impacto climático y mayor contribución a la adaptación a las condiciones derivadas del cambio climático, así como a adoptar las medidas necesarias para detener la preocupante pérdida de biodiversidad y promover la recuperación de ecosistemas.

El litoral, y singularmente sus playas, son un espacio muy sensible a los efectos adversos del cambio climático, como pone de manifiesto el Tercer informe sobre el cambio climático en Cataluña (2016), que reconoce que en el año 2060 las playas de Cataluña tendrán unos ciento cuarenta kilómetros de costa muy vulnerables a los efectos de los temporales - en comparación con los sesenta y un kilómetros en 2016- y que cerca del setenta por ciento de la costa será vulnerable o muy vulnerable a la inundación. Estos datos evidencian la contradicción entre la tendencia regresiva de la extensión de playas y el aumento constante de su oferta turística por falta de políticas reguladoras.

Ante esta realidad, es necesario y urgente desarrollar nuevos instrumentos para hacer frente a los retos climáticos, ya que el beneficio que pueden tener estos instrumentos se reduce a medida que el cambio climático avanza.

Para hacer frente a esta problemática se aprueba la presente ley, que nace con el objetivo de desarrollar la competencia exclusiva de la Administración de la Generalidad en materia de ordenación del litoral, mediante la articulación de un modelo de gestión integrada del espacio costero catalán, con la Administración de la Generalidad como Administración de referencia y un mayor protagonismo de los ayuntamientos. Este modelo debe permitir abordar la alta vulnerabilidad de este espacio, con un tratamiento individual de cada playa o tramo costero que asegure sus funciones ambientales y establezca sus medidas de protección, y al mismo tiempo debe garantizar la aplicación de las estrategias supramunicipales más idóneas para cada realidad, tal como reclama el mencionado Tercer informe sobre el cambio climático en Cataluña.

Asimismo, en el marco de los requerimientos de la Ley 13/2014, de 30 de octubre, de accesibilidad, la ordenación del litoral debe afrontar las carencias en materia de accesibilidad que siguen persistiendo en muchos espacios y debe prever medidas suficientes para permitir que todo el mundo disfrute de ellos en igualdad de condiciones.

Finalmente, la presente ley debe dar cumplimiento a la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, dados los valores biológicos, geológicos y de la biosfera del litoral catalán, y debe ser un agente activo no solo de preservación, sino de lucha contra el cambio climático, detener la pérdida de biodiversidad y promover la recuperación de los ecosistemas.

III.

La presente ley se estructura en ocho títulos, diez disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una derogatoria y dos disposiciones finales.

El título I establece el objeto, el ámbito de aplicación y las finalidades de la Ley, mediante las que se transponen al ordenamiento catalán los objetivos del Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo.

El título II regula los instrumentos de ordenación y gestión del litoral, articulados mediante el Plan de protección y ordenación del litoral y los planes de uso del litoral y de las playas. La Ley define el Plan de protección y ordenación del litoral como el instrumento básico de ordenación y gestión integrada del ámbito terrestre y marino del litoral catalán, y configura los planes de uso del litoral y de las playas como un instrumento para ordenar, en el ámbito municipal, los servicios de temporada y determinadas actividades que se planifique situar a lo largo del año en el dominio público marítimo-terrestre y en los terrenos de titularidad pública que incluya situados en su zona de servidumbre de protección.

Entre las prescripciones normativas del Plan de protección y ordenación del litoral destacan las que permitirán la clasificación y la categorización de tramos de playas y la determinación de los umbrales de su capacidad de carga, la definición de los límites máximos de ocupación, y el establecimiento de normas, directrices o recomendaciones para el uso de estos espacios en términos de seguridad. Estas medidas deben garantizar una mejor clasificación y regulación de la diversidad de playas y superar un marco legal que únicamente distingue entre playas urbanas y playas naturales, pero que, en cambio, admite la compatibilidad de usos en todas ellas.

El Plan también prevé la incorporación de medidas de adaptación de la costa a los efectos del cambio climático. Gracias a su naturaleza jurídica como plan director urbanístico, el Plan garantiza la efectividad de sus prescripciones gracias a la ejecutividad inmediata de sus determinaciones en las diferentes escalas de planeamiento. Dichas previsiones también se extienden a los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre y, en este sentido, el Plan debe garantizar la preservación y la recuperación de los paisajes costeros con la regulación de las fachadas costeras y la preservación de unidades visuales y puntos de interés territorial.

Esta nueva planificación, junto con los planes de uso del litoral y de las playas, debe garantizar, por primera vez, una planificación integral del conjunto del litoral catalán, de sus usos y ocupaciones, y superar la limitación física y temporal de la regulación vigente en el momento de la aprobación de la presente ley, que solo tiene en cuenta las playas durante los meses de temporada.

El título III regula el régimen de intervención administrativa en las zonas de servidumbre. Cabe destacar el establecimiento de un régimen de declaración responsable ante los ayuntamientos para determinadas obras y usos que no impliquen el incremento de la superficie ocupada ni de la volumetría existente, ni un cambio del uso autorizado, una medida que simplifica mucho la tramitación administrativa de los expedientes de obras y usos, a la vez que garantiza su adecuación a la normativa urbanística y costera.

El título IV tiene por objeto establecer el régimen de utilización del dominio público marítimo-terrestre. En el primero de los capítulos se establecen los criterios de clasificación de los tramos de playas y su régimen de ocupación, que el Plan de protección y ordenación del litoral deberá terminar de determinar, garantizando, en cualquiera de los casos, la definición de una categoría de tramos de playas de especial protección incompatibles con la presencia de instalaciones y servicios, que permita proteger los tramos de playas de mayor valor ambiental.

El capítulo segundo regula las autorizaciones, y, entre las novedades, destaca el hecho de que los ayuntamientos pasan a ser competentes para el otorgamiento de las autorizaciones que se hayan previsto en sus planes de uso del litoral y de las playas y que se extienden más allá del período de la temporada. La descentralización de estas autorizaciones permite acercar la ciudadanía a la toma de decisiones y supone una reducción de plazos para su otorgamiento.

El Plan de protección y ordenación del litoral debe fijar los criterios para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones, y debe determinar, asimismo, los criterios de gradación de los plazos máximos de otorgamiento y prórroga de las concesiones. La definición de estos criterios mejora la transparencia administrativa y la seguridad jurídica de los diferentes operadores.

El título V regula el régimen económico financiero del dominio público marítimo-terrestre. Como aspecto más relevante, se prevé la creación de un nuevo canon a favor de la Administración de la Generalidad para la explotación de actividades que requieran una concesión. Los ingresos derivados de la liquidación de este canon están destinados a la mejora, la conservación, la recuperación y la restauración del dominio público marítimo-terrestre del litoral de Cataluña.

El título VI tiene por objeto articular los instrumentos de participación pública de la Ley. Con respecto a estos instrumentos, destaca la creación del Consejo Rector del Plan de Protección y Ordenación del Litoral y los consejos rectores de los planes de uso del litoral y de las playas, que, en el marco de los planes y los instrumentos que establece la presente ley, ejercen las funciones de participación, consulta y tutela de la gestión, velando por el cumplimiento de la normativa reguladora. Los consejos tienen representantes de las administraciones públicas competentes y de asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales para favorecer las sinergias entre la iniciativa pública y la privada.

El título VII establece el nuevo marco competencial entre la Generalidad y los ayuntamientos, concreta los órganos competentes en materia de protección de la legalidad y crea la Comisión de Ordenación del Litoral dependiente de la Administración de la Generalidad, con funciones de carácter resolutivo, consultivo e informativo y, a instancias de los ayuntamientos, con funciones interpretativas. Destaca el hecho de que, por primera vez, una única norma ordena las competencias de la Generalidad en materia de ordenación del litoral, entre ellas la aprobación de las normas e instrucciones en materia de protección civil sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas y la supervisión de su cumplimiento, con la voluntad de garantizar que se cumplan unos mismos estándares de seguridad en la totalidad del litoral catalán.

Con relación a los ayuntamientos, las nuevas competencias les permiten el otorgamiento de diversas autorizaciones en dominio público cuando hayan sido previstas en el correspondiente plan de uso del litoral y de las playas, así como la intervención administrativa de determinadas obras que deban llevarse a cabo en las zonas de servidumbre de protección y de tráfico que hasta ahora eran competencia de la Administración de la Generalidad. Todo ello simplifica los procedimientos y acerca nuevamente la decisión al ciudadano.

Finalmente, el título VIII regula la inspección del litoral y las facultades y funciones de los agentes que la llevan a cabo, y otorga la condición de autoridad al personal al servicio de las entidades públicas al que se encomienden dichas funciones.

Esta regulación se completa con las disposiciones contenidas en la parte final de la Ley.

Las diez disposiciones adicionales establecen el plazo para la redacción del Plan de protección y ordenación del litoral; la participación de determinadas administraciones de régimen especial en la elaboración de los planes de ordenación; la colaboración interadministrativa necesaria para la aplicación de los instrumentos de ordenación en el espacio marítimo; la paridad en la composición de los órganos derivados de la aplicación de la presente ley, de acuerdo con lo establecido por la Ley 17/2015, de 21 de julio, de igualdad efectiva de mujeres y hombres; la ventanilla única empresarial en las solicitudes de autorizaciones o concesiones y en las declaraciones responsables; especificaciones relativas al cumplimiento de la normativa en materia de pesca y acción marítimas en las concesiones y los instrumentos de ordenación del espacio marítimo; el fomento de la náutica deportiva y popular en la ordenación del litoral; la creación del Conservatorio del Litoral de Cataluña, y la previsión de la aplicación de medidas excepcionales en situaciones de fuerza mayor.

Las cinco disposiciones transitorias regulan el período entre la entrada en vigor de la Ley y la de los instrumentos de planificación que establece; el procedimiento aplicable en los expedientes en trámite, los supuestos de aplicación del canon de explotación de actividades en los expedientes en trámite y en las concesiones ya otorgadas, y los órganos competentes mientras no se constituya la Comisión de Ordenación del Litoral.

Finalmente, además de la disposición derogatoria, la Ley contiene dos disposiciones finales, relativas al desarrollo reglamentario y la entrada en vigor, que establece al cabo de un mes de su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.