Preambulo único Protección y modernización de la agricultura social y familiar y del patrimonio agrario

I

El Estatuto de Autonomía de Aragón, en la regla 17.ª de su artículo 71, establece las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma en materia de agricultura y ganadería. Entre dichas competencias se recogen de forma explícita la regulación del sector agroalimentario y de los servicios vinculados, la sanidad animal y vegetal, la concentración parcelaria, el desarrollo, la transferencia e innovación tecnológica de las explotaciones agrarias y ganaderas y el desarrollo integral del mundo rural.

Asimismo, la Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, conforme a los principios de equilibrio territorial, demográfico, socioeconómico y ambiental, de acuerdo con lo establecido en la regla 8.ª del mismo artículo 71, y, conforme a la regla 22.ª, para establecer normas adicionales de la legislación básica sobre protección del medio ambiente y del paisaje, incluyendo la planificación de la prevención y eliminación de las distintas fuentes de contaminación, así como el desarrollo de políticas que contribuyan a mitigar el cambio climático.

En adición, el artículo 72 del referido Estatuto establece que corresponde también a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma, así como la adopción de medidas adicionales de protección y saneamiento de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos. También la regla 16.ª de su artículo 77 contempla la competencia ejecutiva en materia de expropiación forzosa, incluyendo en todo caso la determinación de los supuestos, las causas y las condiciones en las que las administraciones aragonesas pueden ejercer dicha potestad.

II

La agricultura familiar ha sido tradicionalmente el modelo sobre el que se ha basado la producción primaria de alimentos en Aragón y que ha resultado determinante en la configuración de nuestro medio rural, su paisaje y sus valores ambientales.

Sin embargo, el proceso de globalización de los mercados agrarios, así como la necesidad de elevadas inversiones para alcanzar los desafíos tecnológicos y de digitalización que se están produciendo en el sector para asegurar su sostenibilidad tanto ambiental como económica, está situando este tipo de explotaciones en una posición de desventaja competitiva respecto de otros modelos de agricultura corporativa cada vez más extendidos.

De hecho, la fracción de la producción final agraria y de la renta agraria total aragonesas imputables al modelo familiar tiene un peso cada vez menor. Mostrando ya valores preocupantemente bajos, su evolución refleja cada vez menos el comportamiento de la producción, valor añadido y renta atribuibles propiamente a los agricultores y agricultoras. Así, el modelo familiar agrario no solo sufre una grave brecha de renta, sino que su contribución a las macromagnitudes agrarias se está reduciendo de forma paulatina, hasta el punto de encontrarse gravemente amenazado. Deben tenerse muy presentes las limitaciones que, en términos de economía de escala, impone la escasa dimensión económica que caracteriza a las explotaciones. En Aragón, poco más de un tercio de las explotaciones familiares superan los 25.000 euros de producción estándar y menos del 3%, los 150.000 euros.

Esto pone en riesgo la pervivencia no únicamente del modelo familiar agrario en sí mismo, sino también de aquellos bienes que de él se derivan, como el mantenimiento de población en el territorio, el paisaje, los valores ambientales y la cultura rurales.

En ese mismo sentido, se ponen en riesgo figuras tradicionales de asociacionismo ligadas a la agricultura familiar, tales como las cooperativas agrarias, que son fuente de empleo y de fijación de valor añadido en el medio rural.

La agricultura familiar, y el modelo a ella asociado, está sometida a riesgos especialmente relevantes en el ámbito de la ganadería intensiva, en el que se observa una tendencia hacia explotaciones ganaderas cuyas dimensiones pueden poner en peligro tanto la sostenibilidad ambiental del territorio como la sostenibilidad económica y social relacionada con el modelo que esta ley pretende impulsar. La importancia de la ganadería en Aragón se manifiesta en el elevado porcentaje de la producción final agraria que supone, siendo necesario asegurar su desarrollo y crecimiento equilibrados.

Esto obliga a ordenar el crecimiento de las explotaciones ganaderas intensivas de todo tipo de especies, no solo del porcino, sino también de las aves y las explotaciones de cebo de rumiantes, dados los riesgos de un crecimiento desequilibrado. Debe adecuarse la implantación de las explotaciones ganaderas intensivas a criterios de ordenación territorial, en relación con la capacidad receptora de estiércoles de las superficies agrarias del entorno, impulsando la economía circular, evitando la expulsión del modelo de explotación familiar y profesional, y contribuyendo a reducir los riesgos epidemiológicos, que se incrementan exponencialmente en función del tamaño de las explotaciones.

Por ello, mediante la presente ley se pretende adoptar dos medidas: por una parte, limitar el tamaño de todas las explotaciones ganaderas intensivas extendiendo la limitación nacional establecida para las explotaciones de ganado porcino y, por otra, condicionando la implantación de explotaciones intensivas a la capacidad potencial de recepción de estiércoles de los suelos agrícolas de su entorno.

La regulación referente a explotaciones ganaderas intensivas se completa con la determinación de las responsabilidades ambientales en los supuestos de gestión ganadera en régimen de integración, que se establece como solidaria al objeto de asegurar el cumplimiento de los condicionados ambientales.

La inexistencia de un compendio sistematizado de criterios que caractericen el modelo de agricultura social y familiar, así como de un registro oficial de las personas que, dedicándose a la actividad agraria, los cumplan, impide hacer un seguimiento de su evolución en el tiempo. Tampoco permite que, de un modo eficaz, puedan priorizarse hacia este tipo de explotaciones las políticas públicas de apoyo al sector.

El referido registro, configurado como elemento integrador de la información ahora obrante en los diferentes registros vinculados con el sector agrario existentes en las Administraciones públicas, así como la aplicación al mismo de las nuevas tecnologías de la información y de administración electrónica, debe contribuir a la simplificación de las relaciones entre el sector y la Administración.

Por último, se establecen dos disposiciones adicionales que limitan los proyectos energéticos en áreas declaradas de interés general en el ámbito agrario, que puedan derivar en la inviabilidad de los proyectos agrarios o en la generación de conflictos entre los afectados, y en detrimento del modelo de agricultura familiar.

III

El ámbito geográfico del valle medio del Ebro, en el que, básicamente, se sitúa la producción agraria aragonesa, se caracteriza por una aridez extrema. En este escenario, la rentabilidad de las producciones agrarias ha resultado inviable secularmente, de lo cual dan muestra inequívoca las infraestructuras todavía existentes que en materia de regadíos provienen de las épocas romana y árabe. Y más recientemente, fruto del regeneracionismo político del siglo XIX y principios del XX, la planificación e inicio de la construcción de grandes sistemas de regadío sobre los que, en la actualidad, se sustenta la población rural más equilibrada y dinámica de Aragón. Consecuencia de ello es la actividad económica y la densidad de población existente en las zonas de influencia del Canal de Aragón y Cataluña, de Riegos del Alto Aragón, del Canal de Bardenas, del Canal Calanda-Alcañiz o de los ejes de huertas tradicionales de los ríos Ebro, Cinca y Jalón. El resto del territorio aragonés, con excepción de las capitales de provincia, resulta prácticamente un desierto demográfico, con menos de cinco habitantes por kilómetro cuadrado.

El Estatuto de Autonomía de Aragón establece competencias autonómicas exclusivas sobre agricultura, infraestructuras agrarias, regadíos, y sobre los usos y aprovechamientos agrarios del agua, al margen, en todo caso, de las competencias estatales sobre el dominio público hidráulico y sobre los títulos concesionales en las cuencas intercomunitarias. La complejidad de la gestión del agua y, en particular, de sus aprovechamientos para riego crece conforme los objetivos y los condicionamientos jurídicos, sociales y medioambientales suponen nuevos retos en el uso de un recurso esencial para una región árida como Aragón. Todo ello, además, en un contexto de necesaria adaptación al cambio climático. Resulta, por tanto, adecuado establecer, desde un punto de vista estratégico, un marco de autorizaciones administrativas para este tipo de actuaciones, del mismo modo que se autorizan por parte de la Administración otras actuaciones en el ámbito de la actividad económica general.

Si bien las necesidades y objetivos de la política agraria actual no persiguen la expansión de nuevos grandes sistemas de regadío, sí existe todavía la necesidad de finalizar determinados sectores que se hallan a medio concluir, con importantes inversiones públicas ya ejecutadas. También la necesidad de desarrollo de manchas de nuevo regadío de pequeña superficie en determinadas zonas deprimidas, o la modernización del regadío ya existente. Todo ello partiendo de las premisas de asegurar su sostenibilidad en cuanto a la utilización de los recursos naturales existentes, suelo y agua, favorecer la reducción de las afecciones ambientales que de ellos se puedan derivar y, por último, pero no menos importante, garantizar la viabilidad económica para las personas que viven de la agricultura. Viabilidad que redundará en la generación de empleo endógeno y mantenimiento poblacional en el medio rural aragonés.

Proyectos de esta índole, por su significativa necesidad de inversión, han estado sujetos tradicionalmente a un apoyo público muy relevante. Dicho apoyo ha pasado incluso por la ejecución directa por la Administración para su posterior entrega a comunidades de regantes en las que se integran los propietarios de las superficies transformadas. Esta metodología de trabajo ya se ha mostrado periclitada para los recursos de la Administración disponibles en este ámbito, lo que ha dado lugar incluso a la existencia en Aragón de actuaciones a medio ejecutar, con importantes montantes públicos ya invertidos y que, por la falta de unas u otras actuaciones, siguen pendientes de transformar desde hace más de una década. Por ello, resulta imprescindible un cambio de enfoque en el modo en que la Administración puede apoyar este tipo de inversiones, considerando la capacidad financiera y técnica ya existente en el sector privado y nucleando el liderazgo de las actuaciones en las propias comunidades de regantes, como corporaciones de derecho público. Todo ello requiere superar los marcos reguladores y de financiación derivados de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973, aprobada por Decreto 118/1973, de 12 de enero, o los correspondientes a regadíos sociales y del Plan Estratégico del Bajo Ebro Aragonés, concebidos hace ya prácticamente dos décadas, adaptándolos a mecanismos de tipo subvencional desarrollados con éxito más recientemente en actuaciones de modernización de regadíos.

El referido cambio de sistema de financiación puede generar, transitoriamente, determinadas disfunciones cuando en un mismo sector de riego enmarcado en un plan coordinado de una zona de interés nacional, según la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, confluyan obras o actuaciones ejecutadas directamente por la Administración y se hallen pendientes de liquidar con otras obras financiadas ahora total o parcialmente por los regantes y que estuvieran contempladas en el plan coordinado originalmente aprobado como obras de interés general o del ámbito hidráulico. De no contemplarse esta casuística en los procedimientos de liquidación que se iniciarán una vez se ponga el riego en la zona así afectada, se concluiría en desequilibrios de financiación significativos, que afectarían a los intereses de los regantes.

Se hace necesario en el nuevo marco de financiación de obras de regadío, tanto en modernización de regadíos ya existentes como en creación de nuevos, prever y clarificar en detalle el papel de la Administración autonómica como ente expropiante, aunque no beneficiaria, ya que son las comunidades de regantes las promotoras de las obras.

Resulta también imprescindible articular disposiciones de rango legal en relación con los mecanismos que hagan factible la plena aplicación al regadío de determinados preceptos de la Ley 11/2014, de 4 de diciembre, de Prevención y Protección Ambiental de Aragón, a los efectos de la tramitación de procedimientos sancionadores cuando estos lleven aparejados procedimientos de restauración de potenciales afecciones de una actuación ya ejecutada, o de reposición de la situación alterada al estado anterior de la infracción cometida.

La contaminación denominada "difusa" que generan los retornos de los sistemas de regadío requiere ser abordada de forma ordenada. Si bien corresponde a cada agricultor o agricultora efectuar una gestión responsable de la fertilización de sus cultivos, resulta muy adecuado aprovechar la propia capacidad de gestión de las comunidades de regantes para contribuir también a ese objetivo, avanzando en una gobernanza integral del agua.

Finalmente, y a efectos del desarrollo de políticas públicas futuras, resulta necesaria la creación de un registro de regadíos de la Comunidad Autónoma con base en la metodología que para tal fin ha desarrollado el Partenariado del Agua de la Cuenca del Ebro-Aragón.

Asimismo, es imprescindible actualizar e incrementar la superficie de las unidades mínimas de cultivo al objeto de evitar una segregación continuada de parcelas, así como efectos contrapuestos a las políticas agrarias de concentración parcelaria y reordenación de la propiedad en favor de la agricultura familiar.

IV

La reordenación de la propiedad ha sido una de las políticas clásicas de actuación pública que ha permitido abordar los problemas de dispersión de la propiedad de las parcelas que constituyen las explotaciones agrarias. Siendo que esta herramienta sigue siendo necesaria y adecuada para los fines de incremento de la competitividad productiva por la vía de la mejora de la eficiencia en el uso de recursos naturales e insumos, resulta imprescindible su adaptación al escenario actual, tanto en lo referente al marco ambiental vigente, que nada tiene que ver con el existente en 1973, momento en que se promulgó la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, como también al escenario actual, en el que la propiedad de las parcelas apenas guarda ya relación con quienes realmente las cultivan.

Urge por ello desarrollar mecanismos que, contemplando las nuevas tendencias descritas, permitan abordar dicha reordenación de modo que el resultado obtenido sean unidades de producción competitivas en unos mercados ya globales. También es preciso habilitar vías novedosas para que las personas propietarias, de común acuerdo y de una forma sencilla, puedan llevar a término por sí mismos mejoras en la ordenación de su propiedad cuando esta sea la vía más eficiente de intervención. Resulta asimismo imprescindible potenciar la reordenación de la propiedad como herramienta para preservar de forma eficaz aquellos bienes ambientales que tengan un interés significativo.

Finalmente, la reparcelación inherente a todo proceso de concentración parcelaria o incluso a acuerdos privados entre partes para el reajuste de linderos es un instrumento de la política agraria de gran importancia en relación con la creación de nuevas infraestructuras o equipamientos. Resulta necesario, por todo ello, establecer mecanismos legales que faciliten e incentiven este tipo de actuaciones.

V

La Administración autonómica cuenta con un importante patrimonio agrario procedente, fundamentalmente, de los procesos de expropiación por aplicación de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario a las zonas de interés nacional para la transformación en regadío que se llevaron a término en el pasado siglo. La aplicación de la Ley 14/1992, de 28 de diciembre, de patrimonio agrario de la Comunidad Autónoma de Aragón y de medidas específicas de reforma y desarrollo agrario, que lo regula actualmente, ha conducido a que la adjudicación en propiedad a personas privadas haya sido la vía generalizada de gestión cuando se han puesto en marcha procedimientos de licitación pública. La complejidad de tramitación administrativa de este tipo de procedimientos, tal y como está prevista en la referida ley, ha dado lugar a lo largo de su aplicación a una ralentización significativa de estos. Esta situación ha tendido hacia una gestión del patrimonio basada en cultivos provisionales, con contratos de arrendamiento anuales, que no permiten a quienes cultivan la tierra poder efectuar inversiones a medio y largo plazo que repercutan, por una parte, en la mejora de su renta agraria por mejor adaptación al mercado de su sistema de producción y, por otra, en una mejora del propio patrimonio de la Comunidad Autónoma.

Además, en el escenario socioeconómico actual, resulta difícil de mantener que activos públicos pasen a convertirse en propiedad privada cuando existen otros mecanismos que, de habilitarse legalmente, favorecerían una gestión mucho más ágil de dicho patrimonio, conservando este en todo momento su titularidad pública y permitiendo su uso a modo de banco de tierras, con especial prioridad hacia los jóvenes agricultores que se incorporen a este sector, caracterizado por un elevado ratio de envejecimiento.

Se hace necesaria la eliminación o simplificación de la tutela por parte de la Administración de las actuaciones de transmisión o de cualquier otro tipo entre privados para el caso de parcelas que fueron en su momento patrimonio agrario, pero que mediante procedimientos de concurso fueron adjudicadas en plena propiedad incluso hace décadas, suponiendo una elevada carga administrativa y una rigidez innecesaria hacia sus legítimos propietarios tras el significativo periodo de tiempo transcurrido.

Finalmente, determinadas restricciones de transmisión o de acceso a la propiedad en áreas afectas de planes coordinados en zonas de interés nacional requieren su revisión. Ello atendiendo a que el nuevo sistema de financiación para la creación de regadíos, con participación financiera de quienes ostentan la propiedad desde el momento inicial, hace imprescindible una mayor flexibilidad. Así, aquellos a quienes, por edad o por cualquier otro motivo, les resulte poco atractivo involucrarse en inversiones de esta índole tan a largo plazo tendrían más facilidades para enajenar parcial o totalmente sus explotaciones, permitiendo a su vez que otras personas más jóvenes o con otra perspectiva vital puedan acometer este tipo de transformaciones, que redundan en beneficio de todo el territorio.

VI

La presente ley se estructura en cinco títulos, tres disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales. Los títulos, a su vez, se desarrollan en cincuenta y tres artículos. En el título preliminar se define el objeto, ámbito de aplicación, principios y competencias. El título I está dedicado a la agricultura familiar: su definición y las políticas públicas para su fomento. El título II actualiza la normativa en materia de regadíos, su financiación, registro y trámites expropiatorios, así como incorpora el concepto de gobernanza del uso del agua y la perspectiva medioambiental. El título III regula distintos procedimientos de reordenación de la propiedad: concentración parcelaria y participación sobre las tierras y otras modalidades, tanto por iniciativa pública como privada, mientras que el título IV trata del Patrimonio Agrario y su gestión, teniendo en cuenta las situaciones derivadas de las regulaciones previas. Finalmente, el título V aborda aquellos apoyos que puedan ser necesarios para paliar daños por eventos naturales de especial intensidad.