Preambulo único Protección Civil

I

La protección civil definida por el Tribunal Constitucional como un conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los daños causados a personas y bienes por toda clase de medios de agresión y por los elementos naturales o extraordinarios en tiempo de paz cuando la amplitud y gravedad de sus efectos les confiere el carácter de calamidad pública es una materia que no figura como título competencial ni en la Constitución española ni en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

La única referencia con incidencia en la materia es la recogida en el artículo 30.4 de la Constitución, cuando establece que mediante ley podrán regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.

El Tribunal Constitucional ha subsanado el vacío competencial integrando la protección civil como una vertiente de la seguridad pública, materia sobre la que se dan competencias concurrentes entre las distintas Administraciones públicas.

Con respecto a ello cabe señalar que la Generalidad tiene competencias en materia de seguridad pública y, por lo tanto, en la vertiente de protección civil. Esta competencia de seguridad pública es ejercida mediante la Policía de la Generalidad, creada en el marco de lo dispuesto en el artículo 13.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Según el Estatuto, corresponde a la Policía de la Generalidad la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público, funciones que le son reconocidas en el artículo 1 de la citada Ley Orgánica y en el artículo 3 de la Ley 10/1994, de 11 de julio, de la Policía de la Generalidad-Mozos de Escuadra. Dichas competencias están estrechamente relacionadas con la protección civil, dado que esta materia tiene como finalidad principal, entre otras, la protección de personas y bienes en el supuesto de calamidad pública.

Las competencias de la Generalidad en materia de protección civil también se fundan en el artículo 13.2.b) y 3 del Estatuto, en la medida que atribuyen a la Generalidad competencias para la vigilancia y protección de los edificios e instalaciones de la Generalidad y la coordinación de las policías locales.

Aparte de estos títulos competenciales que habilitan a la Generalidad en materia de protección civil, existen otros títulos competenciales otorgados por el Estatuto con incidencia en la materia de protección civil, como los de sanidad, servicios sociales, carreteras, industria y medio ambiente, entre otros.

Dadas las citadas competencias de la Generalidad en materia de protección civil, se considera que es necesaria su regulación por ley, con carácter de ley general en la materia, la cual debe abarcar, en consecuencia, todo el ámbito de la protección civil en el territorio de Cataluña, salvo las situaciones de emergencia declaradas de «interés nacional», según la terminología utilizada en la Ley del Estado 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, cuya competencia corresponde al Estado.

La presente Ley es respetuosa, de esta forma, con la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, según las sentencias 123/1984, de 18 de diciembre, y 133/1990, de 19 de julio. La acomodación a las reglas constitucionales y estatutarias de distribución de competencias está todavía más reforzada en la medida en que la presente Ley salva expresamente la competencia que el Tribunal Constitucional reconoce al Estado en materia de protección civil, al excluir explícitamente del ámbito de aplicación de la Ley las emergencias declaradas «de interés nacional», según la legislación del Estado.

Por otra parte, también se produce una cierta concurrencia de competencias en materia de protección civil entre la Generalidad y las entidades locales, al menos en la fase de prevención, en la que el papel de las entidades locales es mucho más evidente. Por ello es muy importante que las diversas Administraciones públicas se sientan directamente implicadas en la cuestión y contribuyan a establecer la necesaria coordinación entre todas ellas.

II

La presente Ley regula los distintos instrumentos de planificación de la protección civil de tal forma que, por su tipología, su contenido y su estructura, así como por los mecanismos y procedimientos básicos de elaboración, aprobación y homologación, garantiza la compatibilidad e integrabilidad de los planes que elaboren las distintas Administraciones catalanas Generalidad y entidades locales en relación a los planes de ámbito del Estado, posibilitando la necesaria coordinación entre unos y otros.

Así pues, se crea una estructura de protección civil que se configura como un sistema integrado, tanto en su dimensión interna o estrictamente catalana, Generalidad, entidades locales y particulares, como en la externa, al permitir su integración en el sistema estatal de protección civil.

La Ley de Protección Civil de Cataluña, en la medida que responde a la concepción de una ley general en la materia, establece las normas de cabecera de los distintos aspectos, objetos y sectores implicados en la protección civil. En este sentido, la Ley realiza el diseño básico de la estructura global de la protección civil en Cataluña, pero con la necesaria flexibilidad que proporcionan las oportunas remisiones a los reglamentos que deben desarrollar y completar la regulación establecida.

III

El capítulo I de la presente Ley comprende las disposiciones generales en materia de protección civil y, con esta finalidad, define el objeto y ámbito de aplicación de la Ley, los principios generales de la protección civil y las finalidades básicas de la acción pública en la materia.

El objeto de la Ley es regular la protección civil en Cataluña, que comprende las acciones destinadas a proteger a las personas, los bienes y el medio ambiente ante situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofes y calamidades públicas. La presente Ley es de aplicación en todo el territorio de Cataluña y para todas las situaciones de emergencia, sin perjuicio de lo establecido en la legislación del Estado para las emergencias declaradas «de interés nacional», según dicha legislación.

Asimismo, se excluye de la presente Ley la regulación referente al medio ambiente que no se refiera a situaciones de emergencia.

IV

El capítulo II de la Ley regula los derechos y deberes de los ciudadanos y ciudadanas en lo referente a las tareas de protección civil. En cuanto a la regulación de los deberes de los mismos en situaciones de emergencia, la Ley es totalmente respetuosa con las reservas de ley que exige la Constitución. En este sentido, la Ley regula las distintas posibilidades de intervención, las obligaciones y las prestaciones cuya exigencia a los ciudadanos y ciudadanas pueda resultar útil para combatir las situaciones de emergencia, y, al objeto de ser respetuosa con los derechos constitucionales de los mismos, introduce las garantías y cautelas pertinentes.

V

El capítulo III de la Ley establece las actuaciones básicas de protección civil y, de este modo, regula, en varias secciones, las de previsión, prevención, planificación, intervención, rehabilitación e información y formación.

Tiene una especial significación la regulación de los instrumentos de planificación, establecidos en la sección 3.ª de este capítulo, que se convierten en el principal instrumento de la acción pública en materia de protección civil. En este sentido, se establece una cuidada tipología de planes, con la finalidad de cubrir las distintas situaciones de riesgo que presenta la realidad y ofrecer un marco territorial y orgánico adecuado para hacerles frente. Los distintos planes se integran en cascada, así como horizontalmente, según los casos, en una estructura unitaria de intervención pública, objetivo que se logra mediante la regulación del contenido y la estructura, de los requerimientos básicos y mínimos y del procedimiento para la elaboración, aprobación y homologación de cada plan, del establecimiento de un mecanismo de asignación de recursos ajenos, de la previsión de creación de una red de alarmas y comunicaciones y de la concesión de facultades inspectoras a las autoridades de protección civil.

La aplicación de las medidas de intervención, establecidas en la sección 4.ª de este capítulo, conecta con la declaración formal de activación del correspondiente plan de protección civil, como elemento de garantía y seguridad. Asimismo, la superación de la situación de emergencia requiere igualmente la declaración formal de desactivación del plan aplicado. Por otra parte, se prevé igualmente la posibilidad de activación de planes superiores si la evolución de la emergencia lo requiere.

La recuperación de la normalidad, regulada también en la sección 5.ª de este capítulo, se prevé que se realice de forma eficaz, rápida, eficiente y ordenada. Con este propósito, y como elemento novedoso, la presente Ley incluye la previsión de elaboración de un plan de recuperación que ordene los esfuerzos en una dirección unitaria y que pueda servir, igualmente, como orientación para la actividad de los particulares. También posibilita la creación de una comisión de recuperación, con representantes de todas las Administraciones implicadas y con la finalidad de coordinar las ayudas establecidas en el plan.

VI

El capítulo IV de la Ley establece, entre otras, la estructura organizativa de la protección civil, que está integrada por tres pilares: Las Administraciones públicas, los servicios de autoprotección y las asociaciones del voluntariado.

La sección 1.ª de este capítulo, dedicada a las disposiciones generales, además de establecer los tres pilares citados, señala con la máxima claridad a las autoridades de protección civil. Dicha condición se atribuye exclusivamente al Consejero o Consejera de Gobernación y a los Alcaldes o Alcaldesas, sin perjuicio de la posible intervención del Presidente o Presidenta de la Generalidad en el caso de delegación en emergencias declaradas «de interés nacional», según la legislación del Estado, y de la posible intervención del Consejero o Consejera de Gobernación en el caso de activación de un plan superior con respecto a los Alcaldes o Alcaldesas.

Las secciones 2.ª y 3.ª de este capítulo, relativas a la Administración de la Generalidad y a las Administraciones locales, respectivamente, establecen una regulación cuidada de las funciones y competencias de cada una de las citadas Administraciones. En este sentido, se ha conjugado la coordinación de actuaciones y la integración de planes, medios y servicios con el respeto a la autonomía de las entidades locales, especialmente de los municipios. Tienen una especial relevancia los mecanismos de asistencia y apoyo a las funciones municipales de protección civil, en los que los Consejos Comarcales tienen también un papel importante.

La sección 4.ª de este capítulo dispone que los servicios de autoprotección formen parte, igualmente, de la estructura integrada de protección civil en Cataluña, y, a tal efecto, se establecen las medidas de control y colaboración, y, finalmente, la sección 5.ª de este capítulo posibilita la participación ciudadana específica en tareas de protección civil mediante la constitución de las asociaciones de voluntarios y voluntarias. La presente Ley regula la cuestión con la finalidad de establecer una colaboración eficaz y ordenada de los ciudadanos y ciudadanas que signifique una ayuda y una contribución real a las tareas de protección civil y, por lo tanto, no derive hacia otros propósitos o genere nuevos problemas.

Asimismo, la sección 7.ª de este capítulo IV establece un gravamen sobre los elementos patrimoniales afectos a actividades de las que pueda derivar la activación de planes de protección civil y que estén situados en el territorio de Cataluña. Si bien la voluntad es gravar todos los elementos patrimoniales citados sin excepciones, por razones de imperativo legal se han excluido las operaciones de transporte que implican el desplazamiento de mercancías peligrosas.

De acuerdo con el principio de solidaridad recogido en el artículo 2.1 de la Ley, el gravamen tiene carácter finalista, destinado a financiar las actuaciones de protección civil, mediante una distribución solidaria de los costes de la protección civil entre los creadores de los riesgos.

En este sentido, el producto del gravamen debe destinarse íntegramente a las actividades de previsión, prevención, planificación, información y formación, definidas en la presente Ley, pudiendo constituirse un fondo de seguridad, que debe nutrirse del producto del gravamen, sin perjuicio de las aportaciones públicas y privadas.

Igualmente, la Ley regula, entre otros, los elementos patrimoniales sujetos al gravamen y la cuantía del mismo, que representa un coste mínimo para los sujetos pasivos obligados a satisfacerla.

La regulación del gravamen se completa, entre otros, con el establecimiento de determinadas exoneraciones del pago del gravamen de tipo subjetivo concedidas a favor de elementos patrimoniales afectos a actividades desarrolladas directamente por el Estado, la Generalidad, las corporaciones locales y los respectivos organismos autónomos administrativos.

Asimismo, se establecen otras exoneraciones objetivas para la actividad de reciclaje y para las estaciones eléctricas que no son susceptibles de crear riesgo, con la finalidad de incentivar estas actividades, que, por otra parte, no presentan un grado de riesgo que justifique su sujeción al gravamen.

VII

El capítulo V regula las relaciones interadministrativas y las actuaciones que pueden derivar de las mismas, partiendo de la base que la protección civil en Cataluña forma una estructura integrada y que todas las Administraciones implicadas tienen el deber de colaborar con ella, recíprocamente y con lealtad, dentro del ejercicio de sus competencias. De este modo, la Ley establece el intercambio de información, la asistencia y el auxilio, la audiencia previa, la posibilidad de establecer convenios, la coordinación y la sustitución como mecanismos para hacer efectivas las relaciones interadministrativas y el deber de colaboración.

VIII

La Ley establece, en el capítulo VI, el régimen sancionador para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que define. Las infracciones y sanciones se regulan respetando el principio de legalidad, tal como el Tribunal Constitucional lo ha interpretado, en relación a la potestad sancionadora de las Administraciones públicas. Como el resto de la Ley, el régimen sancionador parte de la concepción de la presente Ley como ley general en la materia que es objeto de la misma.

Las competencias sancionadoras entre las distintas Administraciones catalanas competentes en materia de protección civil se distribuyen de acuerdo con el criterio de vinculación al plan de la actividad infractora. Asimismo, se prevé la posibilidad de que la potestad sancionadora sea ejercida por los órganos superiores de la Administración de la Generalidad, con la finalidad de dar respuesta proporcionada a conductas especialmente graves o muy graves, pero sancionables por órganos limitados en razón de la cuantía de la sanción.

Finalmente, la Ley termina con una serie de disposiciones adicionales, entre las que cabe destacar la relativa al Plan de salvación marítima de Cataluña, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y una final.