Preambulo único Prevención y control ambiental de las actividades

El artículo 46 del Estatuto de autonomía de Cataluña establece que los poderes públicos deben velar por la protección del medio ambiente a través de políticas públicas basadas en el desarrollo sostenible y la solidaridad intergeneracional. Añade que las políticas ambientales tienen que dirigirse especialmente a reducir las diferentes formas de contaminación, fijar estándares y niveles mínimos de protección, articular medidas correctivas del impacto ambiental, utilizar racionalmente los recursos naturales, prevenir y controlar la erosión y las actividades que alteran el régimen atmosférico y climático, y respetar los principios de preservación del medio.

De acuerdo con estos preceptos, el artículo 144.1 del Estatuto de autonomía de Cataluña establece que corresponden a la Generalidad la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para dictar normas adicionales de protección. Se añade que esta competencia incluye, entre otros, la prevención, la restauración y la reparación de daños al medio ambiente, la regulación del ambiente atmosférico y de las diversas formas de contaminación y el establecimiento de otros instrumentos de control de la contaminación.

La Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración ambiental, estableció en Cataluña el modelo de prevención y control integrados de la contaminación instaurado por la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, de prevención y control integrados de la contaminación (IPPC).

En los últimos años, sin embargo, el Estado ha aprobado una serie de normas con carácter de legislación básica que, junto con la reciente modificación y la sustitución de la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, por la Directiva 1/2008, de 15 de enero, de prevención y control integrados de la contaminación, obligan a modificar la Ley 3/1998, de 27 de febrero, y a adecuar los regímenes de intervención ambiental a la regulación establecida, en concreto, a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, a la Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, de participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y al Real decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos.

Al mismo tiempo, esta ley pretende superar las dificultades que se han presentado a raíz de la regulación de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, e incorporar otros requerimientos derivados de modificaciones recientes de la legislación ambiental sectorial. La ejecución de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, ha evidenciado la dificultad de aplicar algunos de sus preceptos y la complejidad del procedimiento de intervención administrativa para determinadas categorías de actividades. Por ello, esta ley pretende racionalizar y simplificar trámites y corregir las determinaciones que han generado dudas y han originado prácticas de gestión claramente mejorables.

El sistema de intervención administrativa ambiental que establece esta ley se basa, tal y como se estableció en la Ley 3/1998, de 27 de febrero, en el hecho de que las autoridades competentes deben asegurarse, antes de conceder una autorización y una licencia ambientales, que se han fijado las medidas adecuadas de prevención y reducción de la contaminación en el medio, incluidas la atmósfera, el agua y el suelo. A tal fin se fijan en la autorización ambiental los valores límite de emisión y se consideran, si procede, las mejores técnicas disponibles en cada momento. Estas mejores técnicas ya establecen los casos en los que la situación especial del entorno de las actividades justifica la aplicación de medidas adicionales de protección.

Esta ley integra, con una voluntad de simplificación administrativa clara, la evaluación del impacto ambiental de las actividades relacionadas en el anexo I de la misma ley en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental.

Esta integración de diferentes regímenes de intervención administrativa ambiental se enmarca en la estrategia del Consejo Europeo de Lisboa del año 2000, que tiene como objetivo compaginar la necesaria reducción de cargas administrativas para las personas que ejercen actividades económicas con el respeto y las garantías en la prevención y el control del medio ambiente que pide la sociedad.

Los objetivos de facilitación de trámites en la actividad económica y de simplificación administrativa están presentes, de hecho, en el conjunto del sistema de intervención administrativa ambiental que regula esta ley, en cumplimiento de los compromisos adquiridos para mejorar la competitividad de la economía catalana y eliminar las trabas administrativas innecesarias a que nos obliga la Unión Europea.

Por ello, por una parte, la presente ley establece un sistema de intervención integral, ateniéndose a la mayor o a la menor incidencia ambiental de las actividades, pero limitado únicamente a los aspectos ambientales. La intervención administrativa por razón de otras materias, como por ejemplo la seguridad y la salud de las personas, se rige por la legislación de régimen local y por la normativa sectorial correspondiente. Por su parte, aunque la ley regula regímenes de intervención de carácter estrictamente ambiental, también reconoce que es preciso establecer mecanismos que permitan tramitar simultáneamente el conjunto de intervenciones preceptivas respecto a una misma actividad.

Es también un objetivo de esta ley establecer, de una manera clara, que la responsabilidad sobre las instalaciones, y la apertura y el funcionamiento de las actividades, corresponde tanto a las personas titulares y al personal técnico de la actividad como a las personas que han de controlar su funcionamiento.

La Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera ha derogado, de forma expresa, el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, declarado inaplicable en Cataluña por la disposición adicional sexta de la Ley 3/1998, de 27 de febrero. Los conceptos tradicionales de peligrosidad, insalubridad, nocividad y molestia que se definían en este decreto, y también el establecimiento de medidas de alejamiento de las actividades respecto a los núcleos de población, quedaron sustituidos a partir de la Ley 3/1998, por la utilización de las condiciones y mejores técnicas ambientales disponibles en cada caso para garantizar la protección del medio ambiente y la población.

Esta ley se estructura en diez títulos. El título primero, relativo a las disposiciones generales, contiene las finalidades de la misma, el ámbito de aplicación y un cuadro de definiciones amplio, y también las condiciones generales de funcionamiento de las actividades y las obligaciones generales de los titulares de estas actividades. En este título destaca la determinación de los regímenes de intervención administrativa a los que se someten las diferentes categorías de actividades, enumeradas en los anexos I, II, III y IV de la presente ley, ateniéndose a la mayor o a la menor incidencia ambiental. Finalmente, el título primero se completa con las referencias a los valores límite de emisión, la información ambiental necesaria para gestionar los regímenes de intervención administrativa y el uso de medios técnicos.

El título segundo establece el régimen de la autorización ambiental de las actividades con la evaluación del impacto ambiental y el régimen de declaración del impacto ambiental de las actividades, conjuntamente con una autorización sustantiva.

En el régimen de autorización ambiental de las actividades con evaluación de impacto ambiental se establece la integración de los dos principales sistemas de intervención administrativa para prevenir y reducir en origen la contaminación. Estos sistemas son la autorización ambiental y la declaración de impacto ambiental y recaen sobre las actividades productivas que tienen un potencial de incidencia ambiental elevado. La Administración de la Generalidad tiene la competencia para resolver el procedimiento único en el que ahora confluyen estos dos sistemas.

A pesar de que la integración de ambos sistemas en un procedimiento único puede tener la apariencia de una mayor complejidad en la tramitación, la presente ley, mediante el establecimiento de umbrales concretos y situaciones determinadas en las que no es preciso evaluar las actividades establecidas en el anexo II del Real decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos, otorga más seguridad jurídica a los titulares de las actividades afectadas y, a la vez, elimina la carga del procedimiento administrativo de consulta previa.

Es preciso remarcar el hecho de que el régimen de autorización es estrictamente ambiental, excepto en el caso de las actividades con un riesgo de accidentes más grandes, supuesto en el que la participación del órgano que tiene la competencia sustantiva sobre esta materia se integra en el procedimiento de autorización ambiental. El municipio en el que se lleva a cabo la actividad también participa en este procedimiento mediante un informe ambiental referido a las materias de su competencia.

En cuanto al régimen de declaración de impacto ambiental de las actividades con autorización sustantiva, la acción de prevención ambiental se integra en el procedimiento de autorización sustantiva que es competencia del órgano que tiene la competencia sectorial.

El título tercero establece el régimen de intervención de la licencia ambiental de competencia municipal.

En este título se regulan todas las actividades que, por su incidencia en el medio ambiente, han de someterse obligatoriamente a algún régimen de intervención preventiva ambiental, de estricta competencia municipal. La participación de la Administración de la Generalidad en el procedimiento de otorgamiento de la licencia ambiental se limita a la emisión de los informes preceptivos, de acuerdo con la presente ley o con el desarrollo reglamentario de la ley, o de acuerdo con la normativa sectorial ambiental de aplicación.

Se establece, también, la intervención de los consejos comarcales, que han de dar la suficiencia técnica y jurídica a los municipios y garantizar, en todos los casos, un elevado grado de autonomía a los ayuntamientos para definir su relación con el ente comarcal.

Asimismo, se difiere a la regulación de las ordenanzas municipales la posibilidad de someter algunas de estas intervenciones preventivas al régimen de comunicación, en función de la ubicación urbanística, de las características ambientales del medio receptor y de otros factores de incidencia ambiental, siempre y cuando no lo impida el cumplimiento de la normativa sectorial ambiental.

El título cuarto regula el régimen de comunicación, que también es de competencia municipal. La prevención ambiental, en este caso, se lleva a cabo mediante el acto de certificación técnica del cumplimiento de las normas ambientales. No hay la posibilidad de someter estas actividades a un régimen de licencia ambiental, al mismo tiempo que se refuerza el cumplimiento de los requerimientos ambientales y la apertura de la actividad bajo la responsabilidad de las personas o la empresa titulares y del personal técnico.

El título quinto establece los regímenes de intervención ambiental de las pruebas o de las actuaciones dirigidas a investigar, desarrollar y experimentar nuevos productos y procesos.

El título sexto establece los regímenes de intervención ambiental coordinados con otras intervenciones municipales. En las actividades sujetas a la legislación sectorial de espectáculos públicos y actividades recreativas y, si procede, otras actividades sometidas a la licencia o comunicación municipal sustantiva que se determine, la evaluación ambiental de la actividad se integra en el procedimiento de otorgamiento de la licencia o comunicación municipal sustantiva.

Asimismo, la evaluación ambiental de los proyectos de equipamientos y servicios de titularidad municipal se integra en el procedimiento de aprobación del proyecto correspondiente.

El título séptimo contiene las disposiciones legales comunes a todos los regímenes de intervención ambiental regulados por la ley, entre las que destacan las disposiciones referentes a la intervención administrativa de las modificaciones, la caducidad y la revisión de la autorización y la licencia ambientales, y las especificidades de las explotaciones ganaderas.

El título octavo establece el régimen de control de las actividades, que se regula para las diferentes categorías de actividades. Las características más significativas son el fomento de los sistemas de autocontrol.especialmente mediante el sistema de ecogestión y ecoauditoría (EMAS). y la necesidad de disponer de la información de la acción de control inicial que evite las dilaciones injustificadas al realizar las actividades debido al riesgo que supone, para el medio ambiente y para la población, un período de puesta en marcha muy prolongado. Este título establece la periodicidad de los controles, que, generalmente, son de dos años para las actividades del anexo I.1, de cuatro años para las actividades de los anexos I.2 y I.3, y de seis años para las actividades de los anexos II y IV.

El título noveno regula los regímenes de inspección, sancionador y de ejecución forzosa. En tanto que la presente ley es fundamentalmente procedimental y no regula aspectos materiales que desarrollan las respectivas legislaciones ambientales sectoriales, no establece un régimen sancionador en materia de recursos naturales y agentes contaminantes. La presente ley remite, tanto en los casos en los que se ha producido un daño o un grave deterioro para el medio ambiente como en los casos en los que se ha puesto en grave riesgo la seguridad o la salud de las personas, a los regímenes sancionadores, de ejecución forzosa y de responsabilidad establecidos por la normativa sectorial específica.

El régimen sancionador que afecta a las actividades sujetas a la legislación básica estatal en materia de prevención y control integrados de la contaminación se exceptúa, sin embargo, de este criterio, ya que esta legislación establece una tipificación de infracciones procedimentales y materiales que incluye los casos anteriores.

El título décimo determina el establecimiento y la ordenación de tasas para prestar los servicios administrativos relativos a los procedimientos de autorización, licencia o comunicación ambientales, así como los de la declaración de impacto ambiental, de conformidad con los principios de coste real o coste previsible que establece la legislación reguladora de las haciendas públicas.

La disposición adicional primera recoge los principios de no concurrencia, simultaneidad y coordinación, en relación con las intervenciones administrativas de los entes locales y de los departamentos competentes en materias de seguridad y salud de las personas que se tienen en cuenta en la apertura de actividades y que no están reguladas en la presente ley. La intervención en estas materias debe ejercerse en los términos que determina, en cada caso, la legislación sectorial de aplicación.

La disposición adicional segunda muestra la necesidad de que las normativas sectoriales que inciden en el ejercicio de las actividades determinen la simultaneidad de las tramitaciones administrativas.

La disposición adicional tercera establece que, en los casos en los que se han de efectuar los controles iniciales de las actividades según las determinaciones de la presente ley y, a la vez, debe hacerse una actuación de comprobación previa de acuerdo con la Ley de prevención y seguridad en materia de incendios en establecimientos, actividades, infraestructuras y edificios, puede hacerse una única actuación de control.

La disposición adicional cuarta crea la Comisión de Evaluación y Seguimiento para la aplicación de la presente ley. La complejidad de la intervención administrativa ambiental y la heterogeneidad tanto de las actividades como del medio receptor hacen necesario un seguimiento esmerado y puntual de la aplicación que permita corregir con eficacia las eventuales disfuncionalidades que surjan. En esta comisión participan las administraciones y las agrupaciones empresariales, sindicales y profesionales que están más directamente implicadas.

La disposición adicional quinta encomienda a la Comisión de Gobierno Local la elaboración de propuestas de procedimientos administrativos y ordenanzas fiscales para contribuir a la armonización en la actuación de los entes locales.

La disposición adicional sexta establece el otorgamiento de bonificaciones fiscales específicas a las empresas que dispongan del certificado del sistema de ecogestión y ecoauditoría de la Unión Europea (EMAS), ya que garantizan la excelencia empresarial en materia ambiental.

La disposición adicional séptima precisa que, a los efectos de lo que establece la letra a, párrafo segundo, del artículo 7.1, se entiende que cuando se produce la modificación de las legislaciones de origen quedan modificados automáticamente sus anexos.

En las disposiciones transitorias se regula el desarrollo de los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley, el régimen transitorio de las entidades colaboradoras de la Administración ambiental, y las actuaciones de control y las revisiones de las autorizaciones y de las licencias ambientales existentes para ajustarlas a las condiciones más beneficiosas establecidas por esta ley. También se determina un procedimiento marco regulador de la intervención administrativa de los entes locales en los ámbitos relacionados con el control preventivo de las actividades que no disponen de un procedimiento específico para ejercerlo, con el fin de dar cobertura legal a la intervención administrativa de los entes locales en las materias que no están integradas, de una manera procedimental, en la intervención administrativa ambiental.

Finalmente la presente ley, además de los anexos mencionados en los títulos correspondientes a las diversas actividades sometidas a los diferentes regímenes de intervención administrativa ambiental, recoge el anexo V, relativo a los criterios de selección del procedimiento de evaluación de impacto ambiental de las actividades del anexo II, y el anexo VI, relativo a los informes preceptivos en materia de medio ambiente.