Preambulo único Organización y Régimen Jurídico del Sector Público Autonómico

I

La configuración normativa del régimen jurídico y procedimental, así como la organización propia de la Administración autonómica, ha estado presente en las preocupaciones del legislador autonómico desde los albores del discurrir de Aragón como comunidad. Ya el Estatuto de Autonomía de Aragón de 1982, en su artículo 35, establecía la competencia exclusiva de la comunidad autónoma en la organización de sus instituciones de autogobierno y en el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia. Por su parte, los artículos 42 y 43 del citado Estatuto regulaban la Administración pública de la comunidad autónoma.

En desarrollo de estas previsiones estatutarias, y tras una primera regulación contenida en la Ley 3/1984, de 22 de junio, del Presidente, de la Diputación General y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, se dictó la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, la cual, según expresaba su preámbulo, aspiraba a "contener una regulación comprensiva de las distintas adaptaciones exigidas por la organización propia de la Administración autonómica".

Por su parte la Ley 11/2000, de 27 de diciembre, de Medidas en Materia de Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, incorporó determinadas previsiones sobre desconcentración administrativa en función de la singular estructura del territorio aragonés y adaptó la normativa aragonesa de procedimiento administrativo a las novedades de la legislación básica estatal, contenidas singularmente en la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En cumplimiento de la autorización prevista en la citada Ley 11/2000, el Gobierno de Aragón adoptó el Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, aprobando el Texto Refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, que ha constituido la regulación esencial en esta materia hasta la aprobación de esta ley.

II

La ley tiene por objeto, por un lado, determinar el régimen jurídico de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, incorporando las especialidades del procedimiento administrativo que le son propias así como los principios de la responsabilidad patrimonial y la potestad sancionadora, y por otro, configurar de manera precisa el marco organizativo y de funcionamiento de la Administración autonómica y de su sector público institucional.

Dos son las razones fundamentales que abonan la necesidad de proceder a la revisión del régimen jurídico de la Administración pública autonómica: de una parte, el cambio experimentado por la Administración autonómica como consecuencia de la mayor complejidad de la gestión pública y de las nuevas exigencias ciudadanas; de otra parte, la adaptación a la normativa básica estatal contenida en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, a fin de configurar un marco regulador de esta materia coherente y estable.

La Administración autonómica es hoy una organización estable y consolidada tras el incremento de su tamaño y competencias por la asunción de nuevas funciones y servicios consecuencia de los traspasos efectuados a la Comunidad Autónoma, la singularidad y diversidad de las nuevas funciones asumidas que configuran modos de gestión diferentes y más exigentes que los tradicionales y la apuesta decidida en la consecución de niveles de eficiencia y calidad en la prestación del servicio público. A ello se unen las nuevas demandas de la ciudadanía en la actuación de los poderes públicos vinculadas a una mayor participación ciudadana y transparencia pública. Al cumplimiento de todos estos objetivos debe coadyuvar esta ley de manera decisiva.

La aprobación y entrada en vigor de la legislación básica estatal contenida en las Leyes 39 y 40/2015, dictadas fundamentalmente al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución española, exige su desarrollo normativo y la adaptación de las normas reguladoras contenidas en las mismas a la organización y régimen jurídico del sector público de la comunidad autónoma, lo cual se realiza mediante esta ley, reuniendo en un único texto legal las relaciones ad extra y ad intra de la Administración pública aragonesa, con el objeto de conformar una regulación uniforme, coherente y sistemática del ordenamiento jurídico público de la comunidad autónoma.

La adaptación de la normativa aragonesa a la legislación básica estatal se realiza de acuerdo con las previsiones señaladas en la sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, por la que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto en relación con diversos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

III

La ley se dicta al amparo de la previsión contenida en el artículo 71.1.ª del Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, el cual atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón la competencia exclusiva para la creación, organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno. Del mismo modo, el artículo 71.7.ª del referido Estatuto atribuye a la comunidad autónoma la competencia para regular el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de su organización propia. Por su parte, los artículos 61 y 62 del Estatuto, contenidos en su título III sobre la Administración pública en Aragón, se refieren a la competencia de la comunidad autónoma para crear y organizar su propia Administración, que ostentará la condición de administración ordinaria en el ejercicio de sus competencias, recogiendo los principios esenciales de organización y funcionamiento de la misma.

La aprobación y entrada en vigor de la legislación básica estatal exige, como se ha establecido con anterioridad, su desarrollo normativo y la adaptación de las normas reguladoras al ámbito propio autonómico, lo cual se ha realizado con arreglo a los principios de buena regulación en la elaboración de las normas, plasmados por el legislador estatal en el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La necesidad de esta norma ya ha sido expresada al indicar las razones que la justifican, esto es, el cambio experimentado por la Administración autonómica como consecuencia de la mayor complejidad de la misma y de las nuevas exigencias ciudadanas y la adaptación a la normativa básica estatal, siendo su aprobación el instrumento que permite cumplir con los objetivos propuestos. En su tramitación se cumple igualmente con el principio de transparencia mediante la difusión pública de los documentos integrantes del proceso de elaboración y la incorporación a su texto de diversos elementos que profundizan en dicho principio. Se respeta asimismo el principio de proporcionalidad al incorporar a la ley una regulación adecuada de la organización administrativa propia de la comunidad autónoma e incluir la regulación estrictamente indispensable del procedimiento administrativo derivado de las especialidades de dicha organización propia. Al incorporar medidas precisas sobre planificación y la evaluación posterior de la actuación del sector público, su aprobación y aplicación posterior contribuirá a cumplir los principios de eficacia y eficiencia y, en definitiva, a una racional y equilibrada gestión de los recursos públicos. Finalmente, se cumple el principio de seguridad jurídica respetándose la distribución de competencias derivada de la Constitución española y del Estatuto de Autonomía de Aragón y se configura una regulación precisa y sistemática, contenida en una única norma de referencia.

IV

Las novedades incorporadas en esta ley son especialmente relevantes en el ámbito del funcionamiento electrónico del sector público y por ello merecen destacarse de manera singular.

El desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación no solo ha afectado a la sociedad, sino que ha supuesto que distintas normas, como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, en mayor medida, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, iniciaran el cambio en la forma en la que deben instrumentarse las relaciones de las administraciones con la ciudadanía y las de ellas entre sí, dando paso a las comunicaciones electrónicas y a la denominada "administración electrónica".

Actualmente, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ha venido a sistematizar toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, con el objetivo de clarificar e integrar el contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y Ley 11/2007, de 22 de junio, y profundizar, como indica su preámbulo, en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico. Así, en dicho preámbulo se afirma que la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos, sino que debe constituir la actuación habitual de las administraciones. Dicha ley acoge reglas para una Administración basada en un funcionamiento íntegramente electrónico. A este nuevo marco se une la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que recoge una regulación unitaria sobre el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones de las administraciones públicas entre sí por medios electrónicos.

En ambas Leyes se apela a las comunidades autónomas para que adopten medidas destinadas a una efectiva y completa implantación de la administración electrónica tanto en las relaciones de la Administración con la ciudadanía como de las administraciones entre sí, si bien dichas medidas en algunos casos son de carácter puramente técnico y, en otras, se precisarán medidas normativas de naturaleza reglamentaria.

La ley acoge en su articulado los principios de origen tecnológico que han de pasar a formar parte de la lógica administrativa como la neutralidad tecnológica o la interoperabilidad de los sistemas de información. Estos principios son de gran importancia a la hora de prestar servicios digitales de administración electrónica de acuerdo a los estándares esperados por los usuarios. Los servicios digitales se realizarán primando la facilidad de uso de los mismos sobre otras consideraciones. En este ámbito, se primará la utilización de lenguaje natural junto con el lenguaje administrativo, la organización de la información de acuerdo a arquitecturas lógicas para la ciudadanía sobre organizaciones de la información basadas en la arquitectura institucional y la simplificación de todos los elementos que conlleven transacciones digitales.

V

El título preliminar incluye en su capítulo I el ámbito subjetivo de aplicación de esta ley, los principios generales de actuación y funcionamiento del sector público y las potestades y prerrogativas que se reconocen a la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. La ley se aplica a todo el sector público autonómico que comprende la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, así como su sector público institucional, y se definen además con precisión los entes que forman parte del sector público institucional.

En el capítulo II se regulan los órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y el régimen de ejercicio de sus competencias. Dentro del régimen jurídico de los órganos colegiados es de destacar la regulación de su funcionamiento tanto de forma presencial como a distancia, haciendo uso de las potencialidades y recursos de las tecnologías de la información y la comunicación. Se potencia, en consecuencia, la utilización de medios electrónicos en las reuniones de los órganos colegiados. Respecto a los principios reguladores de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial, se efectúa una remisión a la regulación básica del Estado. Se delimita también la competencia para la imposición de sanciones administrativas.

Por último, se dedica un capítulo al funcionamiento electrónico, en el que se regula la sede electrónica, el Portal de Internet, los sistemas de identificación y firma, el Catálogo de Servicios, el procedimiento administrativo electrónico, la actuación administrativa automatizada, el dato único y la política de protección de datos personales y seguridad de la información.

VI

El título I se dedica íntegramente a la regulación de la actuación administrativa. Sobre la base de los principios de colaboración y coordinación se profundiza en la importancia de la planificación y programación. Asimismo, para garantizar la relación de la ciudadanía con la administración autonómica a través de medios electrónicos, se otorga un especial protagonismo al departamento competente en materia de administración electrónica, que establecerá los criterios para la racionalización de los procedimientos administrativos pudiendo instar la revisión de los mismos bajo los parámetros de prestación de servicios digitales.

Se garantiza también el derecho de las personas a relacionarse por medios electrónicos con la Administración a través de un punto de acceso general electrónico junto a los derechos ya reconocidos en otras normas de acceso a la información pública y a la protección de datos de carácter personal.

Como novedad frente a la regulación anterior, se sistematizan en esta Ley las formas de ejercicio de la actividad administrativa, ya sea mediante gestión directa o con medios propios, mediante gestión indirecta con arreglo a la normativa vigente en materia de contratos del sector público o a través de los acuerdos de acción concertada con entidades públicas o entidades privadas sin ánimo de lucro para la prestación de servicios a las personas.

VII

En el título II se desarrolla el régimen jurídico de la actuación de la Administración de la comunidad autónoma mediante la adaptación de la normativa básica sobre el procedimiento administrativo común a la estructura organizativa autonómica; siendo la novedad más significativa la supresión de las reclamaciones administrativas previas a la vía civil y laboral, novedad esta impuesta por la normativa estatal.

VIII

El título III regula la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón que se organiza en departamentos para el desarrollo de uno o varios sectores de actividad administrativa, con su correspondiente organización territorial en las distintas provincias. La principal novedad es la supresión de las viceconsejerías en la estructura orgánica de los departamentos asumiendo las personas titulares de las secretarías generales técnicas las funciones hasta ahora atribuidas a aquellas.

IX

Las principales novedades en la organización y funcionamiento del sector público autonómico se incluyen en el título IV, dedicado al sector público institucional. Se comienza definiendo de manera precisa las entidades que forman parte del sector público institucional de la Comunidad Autónoma de Aragón, donde se incluyen los organismos públicos -categoría que comprende a organismos autónomos y entidades de derecho público-, las sociedades mercantiles autonómicas, los consorcios autonómicos, las fundaciones del sector público y las universidades públicas integradas en el Sistema Universitario de Aragón. Además, con objeto de limitar la participación de la Administración autonómica y de sus organismos o entidades dependientes en cualquier otro tipo de ente o asociación no integrada en el concepto de sector público institucional autonómico, se requiere el acuerdo previo del Gobierno de Aragón, que irá acompañado de informes del departamento competente en materia de hacienda analizando las implicaciones presupuestarias, contables y patrimoniales de la propuesta de participación.

También es novedad la creación de un Registro de Entes de la Comunidad Autónoma de Aragón, que contendrá la información tanto de los entes integrantes del sector público autonómico cuanto de cualesquiera otros entes en los que participen los órganos y entidades del sector público autonómico, con independencia de su naturaleza jurídica y porcentaje o forma de participación.

Junto a los principios generales de actuación se desarrollan el control de eficacia y el principio de supervisión continua del sector público institucional autonómico. Para ello serán decisivos el plan de actuación y los planes anuales que se elaboren junto con los presupuestos. El control de eficacia se ejercerá por el departamento o entidad de gestión en el caso de las sociedades mercantiles autonómicas y por el departamento de adscripción en el resto de entidades; y en la supervisión continua, junto con el departamento de adscripción, participará la Intervención General de la Administración de la comunidad autónoma.

Además de definir y clasificar los organismos públicos, incluyendo en este concepto organismos autónomos y entidades de derecho público, se precisa, en mayor medida, el contenido del plan inicial de actuación, así como de sus estatutos. Se desarrolla también el procedimiento de fusión y extinción de los mismos. Especialmente significativa es la nueva regulación sobre régimen de personal de las entidades de derecho público que será funcionario o laboral, y únicamente de manera excepcional podrá seleccionar personal laboral propio. Se introducen también especialidades en materia de régimen jurídico, contratación y personal para aquellas entidades de derecho público que se financien mayoritariamente con ingresos de mercado.

Respecto a las sociedades mercantiles autonómicas, se supera la definición de las mismas que venía incluida en la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón vinculada única y exclusivamente al porcentaje de participación en su capital social. La nueva regulación es más acorde con la evolución que se ha producido en la legislación sobre patrimonio de las administraciones públicas donde lo relevante es el ejercicio de influencia dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que la rigen.

Se definen y regulan por primera vez los consorcios autonómicos y se desarrolla de manera exhaustiva la regulación de las fundaciones del sector público autonómico, que se limitaba hasta ahora a una disposición adicional en la normativa que ahora se deroga.

X

El título V desarrolla las relaciones interadministrativas y los principios que las rigen. Se define de una manera más clara el concepto de convenio y sus distintas tipologías, integrándose su regulación en esta ley al derogarse la hasta ahora vigente Ley de Convenios de la Comunidad Autónoma de Aragón. En este título se incluyen también los órganos de cooperación ya definidos en el Estatuto de Autonomía de Aragón como son la Comisión Bilateral de Cooperación, la Comisión Mixta de Asuntos Económico-Financieros o la Comisión Mixta de Transferencias.

Las relaciones electrónicas entre administraciones se desarrollan en el último capítulo de este título bajo los principios de interconexión e interoperabilidad, reutilización de sistemas y aplicaciones y transferencia de tecnología entre administraciones.

XI

En las disposiciones adicionales se definen el Servicio Jurídico del Gobierno de Aragón y el "Boletín Oficial de Aragón", que se publicará en la sede electrónica del Gobierno de Aragón. Se regula el Registro Electrónico Autonómico de Convenios y Órganos de Cooperación, así como la adaptación a la nueva regulación de las entidades y organismos públicos existentes y de los convenios hasta ahora vigentes. Además de las especialidades de la Administración tributaria autonómica, es importante la cláusula de progreso y adaptación a la evolución tecnológica en materia de administración electrónica. Por último, se regula la adaptación a la tramitación electrónica del procedimiento en materia de expropiación forzosa y la sustitución del recurso de alzada en relación con el Ingreso Aragonés de Inserción.

Se establece el régimen transitorio aplicable a las entidades y organismos públicos existentes, los encargos a empresas públicas ya realizados y las reclamaciones presentadas ante la Comisión de Reclamaciones del Ingreso Aragonés de Inserción.

En la disposición derogatoria única se recogen las normas de igual o inferior rango que quedan derogadas.

Entre las disposiciones finales se incluyen modificaciones puntuales de la Ley del Consejo Consultivo de Aragón y de los textos refundidos de la Ley de Patrimonio y de la Ley de Hacienda, con objeto de adaptarse a la nueva regulación. Se incluye también una habilitación al Gobierno de Aragón para el desarrollo reglamentario de la administración electrónica.

En la tramitación de esta norma se ha efectuado el trámite de audiencia con el resto de departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y se han emitido los informes preceptivos de la Secretaría General Técnica de Hacienda y Administración Pública, de la Dirección General de Presupuestos, Financiación y Tesorería y de la Dirección General de Servicios Jurídicos, así como el informe de evaluación de impacto de género.