Preambulo único Ordenación del Sistema Universitario

I

La Comunidad Autónoma de Aragón tiene, tal y como indica el artículo 36 del Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, en la redacción resultante de la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, competencia de « desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que, conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del artículo 149 y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía » . En aplicación de tal competencia y de lo previsto por el Estatuto de Autonomía para la asunción efectiva de la misma y su ejecución, por Real Decreto 96/1996, de 26 de enero, fueron transferidas a la Comunidad Autónoma de Aragón las funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de universidades, lo que, en concreto, supuso el traspaso de la Universidad de Zaragoza.

Dentro de lo previsto por el ordenamiento jurídico vigente, se han llevado a cabo a partir de la transferencia algunas actividades normativas sobre el ámbito universitario, de lo que es muestra la promulgación de la Ley 10/1996, de 23 de diciembre, del Consejo Social de la Universidad de Zaragoza, posteriormente modificada por la Ley 3/2000, de 10 de octubre. Igualmente debe tenerse en cuenta lo que sobre financiación de la Universidad de Zaragoza contiene el artículo 30 de la Ley 15/1999, de 29 de diciembre, posteriormente prorrogado en su vigencia. También ha tenido lugar la promulgación de diversa normativa de rango reglamentario para incidir en aspectos de financiación (contratosprograma) o de contratación de algunas categorías de profesorado de la Universidad de Zaragoza.

La promulgación de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, ha supuesto una notable variación del ordenamiento jurídico estatal en el ámbito de la enseñanza superior, lo que tiene que influir, necesariamente, sobre la extensión y significado del ordenamiento jurídico universitario de la Comunidad Autónoma de Aragón, dado el tipo de competencias (de desarrollo de la legislación básica estatal y ejecución) que, sobre la enseñanza, tiene la Comunidad Autónoma, tal y como se ha hecho constar al comienzo de este Preámbulo.

Tanto la variación de la legislación estatal como el mismo proceso sucesivo de regulación por parte de la Comunidad Autónoma, al que antes se ha hecho mención, hacen aconsejable la promulgación de una norma que de una forma coherente y sistemática regule los diversos aspectos sobre los que la Comunidad Autónoma tiene competencia, dado el contenido de la Ley Orgánica citada, y que deben ser establecidos por norma de rango legal en función del principio de reserva de Ley. Igualmente se considera necesario reglar todos aquellos aspectos que, en general, guardan relación con la aspiración de aumentar la calidad y la internacionalización de las actividades que se desarrollan en el sistema universitario de Aragón. Asimismo se integra en esta Ley la regulación del Consejo Social de la Universidad de Zaragoza, adaptada a la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, derogándose, consiguientemente, la Ley de la Comunidad Autónoma de Aragón que hasta el momento regulaba este órgano de forma singularizada.

De la misma forma, y mediante esta Ley, se crea la Agencia de Calidad y Prospectiva Universitaria de Aragón. La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, prevé en su artículo 32 la constitución de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, con competencias de evaluación y las conducentes a la certificación y acreditación de distintas actividades mencionadas en el artículo 31. No obstante, el apartado 3 del mismo artículo 31 regula la posibilidad de creación de órganos de evaluación por parte de las Comunidades Autónomas, lo que constituye uno de los objetivos de esta Ley, dedicándose más adelante un apartado concreto de este Preámbulo a la explicación de las características más importantes de la Agencia que se crea.

II

La Ley contiene primariamente, pues, una regulación del sistema universitario de Aragón que, a esos efectos, debe comenzar lógicamente por ser definido. El texto legal considera, así, que el sistema universitario de Aragón está constituido por las universidades creadas o reconocidas mediante Ley, así como por los centros públicos y privados que desarrollan su actividad en Aragón en el ámbito de la enseñanza universitaria. También se prevé una posibilidad de relación con los centros asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia existentes en Aragón a través de convenios específicos. Igualmente, los centros públicos y privados en los que se impartan enseñanzas artísticas de grado superior se considerarán incluidos en el sistema universitario de Aragón a los efectos de su coordinación con la actividad de los centros de nivel universitario. La Ley 17/2003, de 24 de marzo, por la que se regula la organización de las Enseñanzas Artísticas Superiores en Aragón, es el fundamento de tal consideración.

En cualquier caso, la Universidad de Zaragoza, como referente principal y garante del servicio público de la educación superior y de la investigación, es el elemento fundamental del sistema universitario de Aragón. Es por ello que el texto normativo le dedica un Título específico, al margen de los preceptos de la Ley que también pueden serle aplicables, en el que se destaca la responsabilidad y el compromiso de una financiación suficiente y estable por parte del Gobierno.

La Ley pretende de forma explícita insertar el sistema universitario aragonés en el sistema europeo de educación superior, como marco de referencia y espacio de la movilidad de la comunidad universitaria. Tiene en cuenta las diversas directivas europeas sobre equiparación y homologación de titulaciones, así como la necesidad de un nuevo diseño del aprendizaje y un sistema universitario capaz de adaptarse de forma rápida y flexible ante el reto de la modernización social.

La Ley establece también los principios y objetivos fundamentales que deben enmarcar el funcionamiento de ese sistema universitario de Aragón y explicita su funcionamiento en relación con diversas cuestiones. Se regula, así, el procedimiento de creación de universidades públicas y el del reconocimiento de universidades privadas, cuestión a la que precede una regulación general de la llamada « programación universitaria » , concebida como un instrumento de racionalización y planificación de la actividad que en materia de universidades realice la Administración educativa aragonesa. Se incluyen también diversos preceptos sobre los miembros de la comunidad universitaria (estudiantes, profesores, personal de administración y servicios) y se lleva a cabo una regulación de un sistema sancionatorio, tipificándose infracciones y sanciones que podrán ser impuestas por distintos órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma como consecuencia de la comisión por responsables de los centros incluidos en el sistema universitario de las infracciones tipificadas.

En todos estos casos se opta por no reproducir el derecho estatal sino partir de él para regular, exclusivamente, aquellos aspectos en los que la Comunidad Autónoma de Aragón, dadas sus competencias, puede incidir específicamente. Obviamente, la Ley señala en líneas generales, también, las atribuciones orgánicas para dejar claro quienes serán los órganos competentes para adoptar las diversas decisiones a las que se refiere, pero deberá ser leída, interpretada y aplicada de forma simultánea a la legislación orgánica estatal de universidades vigente en cada momento, a la que en ningún caso se trata de contradecir. Se realiza esta opción por puras razones de seguridad jurídica, dado que la otra alternativa, quizá también jurídicamente posible, plantearía problemas permanentes de interrogación sobre la vigencia de algunos preceptos en función de las variaciones que la legislación orgánica (y, en ocasiones, además, básica) estatal pueda tener.

En línea coherente con lo que se acaba de indicar, tampoco la Ley pretende reproducir cuestiones ya reguladas por otras Leyes de la Comunidad Autónoma, remitiéndose, simplemente, a lo que ellas indiquen y preocupándose, de forma congruente, de regular la mejor forma de enlace con las mismas. Así, el texto se refiere a la regulación de las enseñanzas artísticas superiores en la Ley 17/2003, de 24 de marzo, por la que se regula la organización de las Enseñanzas Artísticas Superiores en Aragón, a la regulación de la educación permanente en la Ley 16/2002, de 28 de junio, de educación permanente de Aragón y, en particular, se incluyen una serie de principios generales sobre investigación, pero enmarcados todos ellos en las decisiones fundamentales contenidas en la Ley 9/2003, de 12 de marzo, de fomento y coordinación de la investigación, el desarrollo y la transferencia de conocimientos en Aragón y, en particular, con referencia específica al Plan autonómico de investigación regulado por ella.

III

En relación con la regulación propia de la Universidad de Zaragoza son de destacar, sobre todo, los principios relativos a su sistema de financiación. La Ley, dentro de las posibilidades y de lo que es exigible en la materia a un texto de esta naturaleza, tiene un supremo interés en dejar establecidos los principios generales y criterios que deberán aplicarse en este fundamental aspecto. Se señalan, así, distintos tipos de financiación, incluyéndose una suerte de marco general descriptivo de cada tipo y de su forma de aplicación. La concreción no puede depender, obviamente, de lo que la propia Ley indique, porque en ese caso se abocaría a una inflexibilidad incompatible con la misma variabilidad de la actividad económica y de la propia financiación de la Comunidad Autónoma que solo podría redundar en un perjuicio para la Universidad de Zaragoza. La concreción del modelo de financiación dependerá de un acuerdo del Gobierno de Aragón que podrá ser periódicamente variado para atender las distintas condiciones económicas y las mismas exigencias de la Universidad.

En suma, lo que permite esta regulación es ofrecer unas ciertas condiciones de estabilidad y permanencia financieras a la Universidad de Zaragoza, con la finalidad de que ésta pueda llevar a cabo una planificación de su actividad que supere los límites temporales de un ejercicio presupuestario. En todo caso, existen mecanismos específicos de financiación (ya regulados dentro del ordenamiento jurídico aragonés, como, por ejemplo los contratosprograma) que permitirán afrontar distintos objetivos que puedan ser de interés común tanto para la Universidad de Zaragoza como para la misma Administración autonómica.

Como nueva demostración de la importancia que esta Ley otorga a la Universidad de Zaragoza en el funcionamiento del sistema universitario de Aragón, se ha juzgado necesario, igualmente, dar un amparo legal a la ya existente Comisión mixta Gobierno de AragónUniversidad de Zaragoza. No cabe duda de que la Universidad de Zaragoza es la pieza clave de este sistema universitario y, por tanto, es necesario configurar caminos fáciles de comunicación y colaboración con la Administración educativa de la Comunidad Autónoma.

Para ello se enuncian una serie de funciones, meramente ejemplificativas, de lo mucho que a través de este órgano puede instrumentarse a los efectos de la mejora en las prestaciones de la Universidad de Zaragoza hacia el conjunto de la ciudadanía y la colaboración que, en ese ámbito, puede y tiene que prestar el Gobierno de Aragón.

La Ley contiene también, en un título independiente, la regulación del Consejo Social de la Universidad de Zaragoza, con el criterio de reducir el número de los miembros (a todas luces excesivo) que tenía en la anterior normativa. El objetivo de tal reducción es aumentar la eficacia en el trabajo de este órgano, capital para una correcta relación de la Universidad con la sociedad. Asimismo, la Ley regula las competencias del Consejo Social y adopta diversas decisiones sobre su estructura interna, que habrán de ser complementadas, en su momento, por su Reglamento de organización y funcionamiento.

IV

En lo relativo a la comunidad universitaria no se considera tampoco necesario realizar una exposición normativa detallada que, en determinados ámbitos, tales como el de los miembros de los cuerpos docentes universitarios, sólo podría ser, prácticamente, repetitiva de la normativa estatal. No obstante, se adoptan determinadas decisiones para que, en aquellos aspectos donde la competencia de la Comunidad Autónoma tiene una extensión notable (por ejemplo, en el del profesorado contratado) , aparezcan los fundamentos legales suficientes para que, posteriormente, se pueda ejercitar la potestad reglamentaria por parte del Gobierno y, por supuesto, llevar a cabo la correspondiente aplicación por parte de la Universidad de Zaragoza.

V

Además de la regulación del sistema universitario, la Ley tiene otro gran objetivo como es la creación de la Agencia de Calidad y Prospectiva Universitaria de Aragón. Este órgano es parte del sistema universitario, pero no agota en él su funcionalidad sino que debe entendérsele, además, con una fuerte vinculación con la actividad investigadora que, aunque mayoritariamente relacionada con la universidad, también tiene vida autónoma fuera de ella.

El fundamento básico de la creación de la Agencia es la constatación de la evidencia de que en los sistemas más avanzados que se conocen de educación superior, el imperativo de la calidad de las universidades se ha convertido no sólo en un objetivo ineludible, sino también en una referencia obligada en el entorno fuertemente competitivo en el que se desarrollan dichos sistemas educativos. La evaluación como proceso vinculado a la garantía de la calidad se convierte, así, en una práctica inexcusable que responde a la necesidad de garantizar la adecuación de las instituciones de educación superior a las demandas de las sociedades a las que sirven y de las que, además, reciben los medios que permiten su funcionamiento. La rendición de cuentas se erige, de esa forma, como el necesario correlato del básico principio de autonomía universitaria establecido en el artículo 27.10 de la Constitución Española y reconocido como derecho fundamental de las universidades.

Aunque la gestión del aseguramiento y de la mejora de la calidad de los sistemas universitarios constituye un ámbito relativamente novedoso y abierto, por tanto, a diversas respuestas, el modelo comúnmente aceptado presupone el diseño e implantación de estrategias de mejora progresiva de la calidad a través de mecanismos de evaluación de la calidad de las distintas actividades universitarias (docente e investigadora, de gestión y de prestación de servicios en general) , de sistemas de asignación de incentivos y complementos sujetos a resultados y, finalmente, de procedimientos para la acreditación de los profesionales, los programas y los currículos.

En este contexto se inscribe plenamente el actual sistema universitario español, que cuenta con diversos antecedentes en esta materia, como son los dos Planes que han existido de calidad de las universidades (1995, 2001) y la regulación de la evaluación de la actividad docente e investigadora del profesorado que arranca de 1989. Todo ello hasta llegar a la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, que es el texto que establece el marco normativo general ahora vigente en esta materia. Es ese marco el que, en el uso de sus competencias, pueden utilizar las Comunidades Autónomas a los efectos de mejorar el funcionamiento de los sistemas universitarios que de ellas dependen.

Una de las posibilidades de actuación que la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, permite en este ámbito es la decisión sobre la creación de órganos autonómicos de evaluación, acreditación y certificación. La legislación citada ha previsto, a estos efectos, la constitución por el Gobierno de la Nación de una Fundación, pero no le atribuye - ni podría hacerlo, dadas las premisas del reparto competencial en esta materiael monopolio de esas actividades, sino que reconoce la posibilidad de que las Comunidades Autónomas creen o designen otros órganos para llevar a cabo las funciones atribuidas a la Fundación.

Con fundamento en esas posibilidades vinculadas a la autonomía política de las Comunidades Autónomas y a las competencias que, en concreto, en materia de universidades e investigación tiene la Comunidad Autónoma de Aragón, por medio de esta Ley se procede a la creación de la Agencia de Calidad y Prospectiva Universitaria de Aragón y, con ella, a la regulación de su estructura organizativa y de sus funciones. La misma denominación de la entidad creada da buena cuenta de la ambición y de las esperanzas que se depositan en el nuevo ente, pues no solo desarrollará su función en el ámbito de la mejora de la calidad del sistema universitario de Aragón sino, también, en el de la prospectiva universitaria. En el caso de la calidad, es evidente que sus funciones se desarrollan en el marco expreso de lo ya previsto por la legislación estatal; en el ámbito de la prospectiva, sin embargo, se ofrece una nueva faz a este órgano autonómico, atribuyéndole importantes funciones estructuradas en torno a la reflexión sobre las futuras necesidades y las posibles innovaciones en la configuración del sistema universitario aragonés.

La naturaleza jurídica de la Agencia es la de entidad de Derecho público, correspondiente a una de las clases de organismos públicos regulada por los artículos 79 y siguientes del Texto refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio. Se ha optado por esta naturaleza jurídica de entre las varias que estarían a disposición del legislador para la organización de la Agencia, por pensarse que es la que permite un mayor grado de autonomía orgánica y funcional que se juzga consustancial al desarrollo de la labor por la Agencia y, a su vez, por adaptarse mejor que cualquier otra a las necesidades de especialización y flexibilidad que requiere el sistema universitario aragonés. Además, la naturaleza de organismo público marca bien a las claras la permanencia del Derecho administrativo en el ejercicio de potestades públicas, con todo lo que de garantizador para la defensa de los derechos de la ciudadanía afectada por los procedimientos de la Agencia tiene el contenido de esa rama del ordenamiento jurídico.

Particular incidencia se ha puesto en asegurar la autonomía e independencia de la Agencia creada respecto a cualquier directriz política o administrativa. Para ello se hace recaer el peso de la actividad de la Agencia en un Director o Directora, cuyo estatuto pretende asegurar esa independencia efectiva. De la misma forma se prevé la existencia de un Comité de Expertos, formado, fundamentalmente, por personas externas a la Comunidad Autónoma y que, igualmente, servirá para la preservación de la independencia en el desarrollo de las importantes funciones atribuidas a la Agencia y para orientar su trabajo en la búsqueda de la excelencia a todos los niveles.

La Ley no configura, en modo alguno, de manera aislada ni a la Agencia ni al mismo sistema universitario de Aragón con cuya actividad se relaciona. Por ello se prevé que existan regularmente relaciones de colaboración con órganos semejantes, tanto nacionales como extranjeros. Igualmente se ha establecido que la Agencia pueda prestar sus servicios a otras entidades públicas y privadas percibiendo, entonces, la correspondiente contraprestación económica.

En definitiva, el diseño planteado pretende fundamentar la creación de la Agencia como instrumento útil para impulsar y desarrollar iniciativas de evaluación continuada y de promoción de la calidad del sistema universitario aragonés y capaz, igualmente, de realizar una función de recogida y canalización de información entre los centros universitarios, los responsables políticos y la sociedad. En el marco de la progresiva construcción del espacio europeo de educación superior, el papel de esta Agencia puede ser decisivo para situar al sistema universitario aragonés en las adecuadas condiciones de prestación de sus servicios en régimen de calidad y, por tanto, para darle un grado suficiente de competitividad y hacerlo así atractivo en todo momento para los demandantes de sus servicios. En este sentido, no cabe ignorar que el análisis de las tendencias y demandas emergentes referidas a la formación superior es un elemento clave para la fijación de prioridades en las actuaciones gubernamentales y de los responsables de las instituciones universitarias, como también lo es la sintonía entre la universidad y su entorno en la definición y desarrollo conjunto de proyectos de I + D multidisciplinarios y en el favorecimiento de la innovación tecnológica que está en el núcleo del progreso de nuestra sociedad del conocimiento.

VI

Esta Ley se fundamenta jurídicamente en las competencias que en materia de enseñanza tiene la Comunidad Autónoma de Aragón tal y como las regula el artículo 36 de su Estatuto de Autonomía en la redacción resultante de la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre. Estas competencias lo son, en los términos del artículo citado, de « desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que, conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del artículo 149 y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía » .

Igualmente sirve de fundamento a esta actuación normativa la competencia exclusiva en materia de investigación que reconoce el artículo 35.1.29. ª del Estatuto de Autonomía, así como la capacidad de creación de su propia Administración pública a la que se refiere el artículo 42 del Estatuto de Autonomía de Aragón y que, de forma consiguiente, aparece regulada en el Texto refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio.

En la elaboración del texto de la Ley se ha tenido en cuenta el documento de las Cortes de Aragón titulado « Dictamen elaborado por la Comisión especial de estudio del modelo educativo universitario de Aragón, basado en criterios de calidad, descentralización, equilibrio territorial y de gestión » , que fue aprobado en abril de 2001.