Preambulo único Modificación de la Ley 3/1993, de 9 de diciembre, Forestal de la Comunidad Valenciana para la creación del fondo estratégico municipal de prevención de incendios y gestión forestal

I

La Comunitat Valenciana se encuentra enmarcada dentro de un contexto de clima mediterráneo favorable a la propagación del fuego, y así lo demuestran las adaptaciones que han ido sufriendo a lo largo de la evolución las formaciones vegetales. A pesar de la importancia y la variedad de los ecosistemas y servicios que proporcionan los bosques europeos, los incendios forestales continúan siendo una amenaza, provocan la degradación de estos ecosistemas y ponen en riesgo vidas humanas, afectando a la economía de las zonas rurales. Según el Sistema Europeo de Información sobre Incendios Forestales (en adelante EFFIS), durante el período 20002017 se quemaron 8,5 millones de hectáreas en toda Europa, el 85 % de las cuales se encuentran en la región mediterránea, principalmente en Grecia, España, Francia, Italia y Portugal.

La Comunitat Valenciana no es una excepción: según los datos registrados durante el período comprendido entre 1993 y 2015, más de 10.000 incendios forestales quemaron cerca de 285.000 hectáreas (el 20 % de la superficie forestal total de esta Comunitat). Es importante destacar que menos del 10 % de los incendios forestales ocurridos durante el último decenio quemaron el 90 % de la superficie total afectada.

Se espera que la ocurrencia de grandes incendios forestales se acentúe debido a que los efectos del cambio climático hacen prever un aumento de las condiciones secas y cálidas en el entorno mediterráneo. Este hecho se ha constatado en 2022 ya que, según los datos del EFFIS, la superficie forestal que ha ardido en España ha sido de 298.800 ha, casi la mitad de toda la superficie afectada en Europa. Si nos centramos en la Comunitat Valenciana, hemos tenido los peores datos de la última década en cuanto a superficie forestal afectada, con 30.235 ha y 293 incendios forestales durante el año 2022, con dos grandes incendios que han supuesto el 91 % de superficie total: Bejís con 16.944 ha. y Vall d'Ebo con 10.609 ha.

Los bosques mediterráneos están fuertemente ligados a las zonas rurales y proporcionan una gran variedad de beneficios a la sociedad. Milenios de aprovechamiento y algunas décadas de abandono de los terrenos forestales han generado ecosistemas forestales desequilibrados y empobrecidos, lo que ha conformado paisajes homogéneos en los que la acumulación de combustible hace que los ecosistemas naturales sean más propensos y vulnerables a los incendios.

Otros factores como el régimen de propiedad pública y privada del terreno forestal, las cargas administrativas y jurídicas, la divergencia existente entre el enfoque de gestión puramente conservacionista y los que integran la producción sostenible como parte de la conservación del medio, así como la falta de canales de comunicación, hacen que la gestión eficaz y sostenible sea extremadamente difícil (PATFOR, 2013). A estas dificultades hay que añadir que 2/3 del total de los terrenos forestales de la Comunitat Valenciana son privados, de los cuales más del 50 % son parcelas de tamaño pequeño (menos de una hectárea), lo que dificulta la realización de cualquier tipo de gestión del territorio, incluidos los tratamientos de combustible para la prevención de incendios forestales.

Entre las medidas y acciones en materia de prevención de incendios forestales se encuentran las dirigidas a reducir el número de incendios (destinadas a prevenir la iniciación de los mismos) y las dirigidas a reducir la superficie afectada por los incendios (mediante medidas y acciones destinadas a prevenir la propagación de los incendios, a facilitar su extinción o a reducir su impacto sobre las personas, los bienes o el medio ambiente).

Los planes locales de prevención de incendios forestales (PLPIF) son los documentos de planificación territorial en el ámbito municipal y constituyen el último eslabón de la planificación territorial en la materia, debiendo esta estar coordinada con la establecida por la Generalitat a nivel supramunicipal (demarcaciones forestales) y la específica de cada espacio natural protegido.

Conforme al artículo 55.3 de la Ley 3/1993, de 9 de diciembre, Forestal de la Comunidad Valenciana, «las entidades locales con terrenos forestales en sus términos municipales redactarán obligatoriamente planes locales de prevención de incendios forestales (PLPIF) y deberán enviarlos a la administración forestal de su demarcación. Estos planes locales tendrán carácter subordinado respecto a los planes de prevención de incendios forestales de cada demarcación».

Así, de los 542 municipios de la Comunitat Valenciana, 27 no presentan terrenos forestales en sus términos municipales, lo cual hace que estén exentos de elaborar el PLPIF (un 4,98 %). De los otros 515, se han aprobado a fecha de hoy 435 PLPIF, lo que supone que el 84 % de los municipios de la Comunitat Valenciana cuentan con el PLPIF aprobado.

Por tanto, el paso siguiente es ejecutar la planificación en prevención de incendios aprobada. El artículo 55.5 de la Ley 3/1993, de 9 de diciembre, Forestal de la Comunidad Valenciana establece que «Los propietarios de terrenos forestales y entidades locales de cada demarcación forestal tendrán la obligación de adoptar y ejecutar las medidas de prevención de fuegos forestales incluidas en las directrices de los planes locales de prevención de incendios forestales de cada uno de los entes locales que existan en cada demarcación y deberán ejecutar los trabajos que se especifiquen en la programación de los planes locales de prevención de incendios forestales por su cuenta o mediante acciones concertadas con la administración forestal. Con el fin de facilitar la ejecución de estos trabajos, la administración forestal establecerá ayudas técnicas, logísticas y económicas al estar en vigor dichos planes».

En este sentido en el año 2021 se publicó la Orden 14/2021, de 8 de septiembre, de la consellera de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas a ayuntamientos de la Comunitat Valenciana en los ejercicios 2021 a 2023, destinadas a la ejecución de planes locales de prevención de incendios forestales (PLPIF) aprobados, de la que se han realizado dos convocatorias, en 2021 y en 2022. Estas convocatorias por concurrencia competitiva han sido claramente insuficientes para atender a las necesidades planteadas por los ayuntamientos que se han presentado a las mismas, por lo que resulta necesario una herramienta que pueda atender de forma más general y uniforme las demandas locales en materia de prevención de incendios. Los incendios forestales son un problema complejo y requiere de soluciones transversales, integrando a las diferentes administraciones, y en este sentido resulta fundamental potenciar la prevención de los incendios forestales y la gestión forestal municipal en todos los municipios de la Comunitat Valenciana con terreno forestal.

Las inversiones públicas destinadas actualmente a la defensa contra incendios forestales son elevadas, pero persisten desequilibrios entre las destinadas a prevención y extinción, lo que limita severamente su eficacia. Es necesario trabajar para alcanzar la máxima rentabilidad en términos de eficacia y eficiencia, sustituyendo la visión compartimentada de prevención-extinción, por una gestión integral del territorio, manteniendo los esfuerzos de la inversión en el medio rural.

Ante los episodios de incendios forestales vividos el pasado verano es necesario actuar de forma urgente, estamos en una situación de emergencia climática, y en este contexto social, económico y político actual, la Generalitat tiene que actuar de forma urgente y decidida, de forma que las actuaciones de prevención de incendios forestales y gestión forestal se ejecuten sin demora, actuando antes de la época de máximo riesgo de incendio, impulsando la importancia estratégica del municipalismo ante este problema global como son los incendios.

II

La política de la Generalitat en materia de prevención de incendios forestales y gestión forestal se inscribe en la línea de fomento y cooperación con las corporaciones municipales de la Comunitat Valenciana, teniendo en cuenta el papel que desempeñan los municipios como administraciones más próximas a la ciudadanía. Por ello, las ayudas articuladas a través de este decreto ley tendrán como beneficiarios los municipios de la Comunitat Valenciana en los que existan terrenos forestales y cuenten con el Plan Local de Prevención de Incendios Forestales aprobado.

Este decreto ley también se plantea como una medida para la superación de los desequilibrios territoriales existentes en aquellos municipios que por sus características singulares han perdido población, son de pequeño tamaño y cuentan con una gran masa forestal, y les resulta complicado poner en marcha la planificación en prevención de incendios aprobada por falta de disponibilidad presupuestaria.

Estas ayudas públicas no precisan de su notificación a la Comisión Europea, por no reunir todos los requisitos del artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), dado que las entidades beneficiarias, no ejercen una actividad empresarial destinada a la consecución de un beneficio económico, ni favorecen a determinadas empresas de un sector o a determinadas producciones.

III

La Constitución Española garantiza, en su artículo 140, la autonomía de los municipios y determina, en su artículo 142, que las haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las comunidades autónomas. Así, la comunidad autónoma es constitucionalmente responsable, junto con el Estado, de garantizar la suficiencia financiera de los entes locales.

El principio de suficiencia financiera supone la necesidad de que las administraciones públicas estén dotadas de poder financiero suficiente para la ejecución de sus competencias materiales. Esta suficiencia, en la vertiente del ingreso público, conlleva también, en el caso de los Ayuntamientos, no solo que puedan establecer su propio sistema de recursos, sino que además tales recursos sean de una cuantía suficiente para afrontar las políticas públicas en materias de su competencia.

Por su parte, la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, ha convertido la sostenibilidad financiera en principio rector de la actuación económico-financiera de las Administraciones Públicas, conforme indica en su preámbulo y establece en su articulado.

Los niveles central y autonómico tienen la obligación constitucional de garantizar la suficiencia financiera a los ayuntamientos. A tal efecto, el presente decreto ley aborda la dotación de un fondo autonómico para prevención de incendios y gestión forestal que se asignará a los municipios mediante concesión directa, de una manera objetiva y transparente, que le dé cobertura al principio de autonomía local y proporcione estabilidad al sistema.

El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, en su artículo 49 establece que son competencias de la Generalitat los montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo con lo que dispone el número 23 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española. De acuerdo con el Decreto 5/2019, de 16 de junio, del president de la Generalitat, por el que se determinan el número y la denominación de las consellerias, y sus atribuciones, y con el Decreto 176/2020, de 30 de octubre, del Consell, de aprobación del Reglamento orgánico y funcional de la Conselleria de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica, corresponden a esta Conselleria las competencias en materia de agricultura, ganadería, pesca, alimentación, desarrollo rural, política agraria común, medio ambiente, recursos hídricos, cambio climático, y prevención de incendios.

Por tanto, la acción pública pretendida resultaría complementaria a la de la Administración Autonómica y, por ello, la materialización de este fondo de prevención de incendios forestales y gestión forestal no supone incurrir en duplicidad de competencias entre Administraciones Públicas.

Este decreto ley también contempla la posible colaboración de otras administraciones en la ejecución de actuaciones aprobadas en la planificación, especialmente las diputaciones provinciales, atendiendo al principio de proporcionalidad y equidad territorial, al objeto de complementar este fondo y garantizar que todos los ayuntamientos puedan prestar un servicio público adecuado en prevención de incendios y gestión forestal. En ese sentido, se prevé que el fondo sea compatible con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualquier administración o entidad, pública o privada, nacional o internacional, sin superar el coste de las actuaciones.

IV

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha respaldado la aprobación de disposiciones de carácter socioeconómico mediante el instrumento normativo del real decreto ley en aquellos casos en los que se aprecie una motivación explícita y razonada de la necesidad y urgencia de la medida. El carácter necesario se ha afirmado en los casos de coyunturas económicas problemáticas que exigen una rápida respuesta. Asimismo, la urgencia se ha aceptado, cuando la dilación en el tiempo de la adopción de la medida de que se trate, mediante una tramitación por el cauce normativo ordinario, podría generar perjuicios adicionales. La justificación de la utilización del instrumento del decreto ley se apoya igualmente en una dilatada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cuyos requisitos esta norma cumple. Así, cabe recordar que las sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4; 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3, en que ha vinculado la utilización de esta norma a la solución de una situación concreta que, dentro de los objetivos del órgano emisor, y por razones difíciles de prever, requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

En concreto, la doctrina constitucional contenida en la STC 61/2018 (EDJ 2018/505168), que recoge la jurisprudencia anterior más relevante, indica que el uso del decreto ley se ha venido aceptando en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas». Según lo expuesto en la parte inicial de este preámbulo, la necesidad de desarrollar la planificación aprobada y desarrollar actuaciones en materia de prevención de incendios y gestión forestal, urgencia más acuciante en municipios de interior y de montaña, municipios con mayor superficie forestal, queda justificada por el contexto de la difícil coyuntura económica actual y de las dificultades financieras que afrontan muchos municipios para poder sufragar los costes que supondría la implantación de estas actuaciones.

Como es evidente, y así lo ha admitido el propio tribunal, lo anterior no excluye la adopción de normas que impliquen reformas estructurales y que solucionen problemas con carácter igualmente estructural que se hayan visto agravados en un momento concreto. En palabras del tribunal: «el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del decreto ley, pues el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un decreto ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6, reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3)».

Por añadidura, corresponde al Consell, en este tipo de normas, la realización de un juicio político o de oportunidad (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4 y 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3) sobre la coyuntura y la motivación de la norma. En este aspecto, los párrafos anteriores acreditan de manera suficiente los motivos de oportunidad para la adopción de la presente norma.

Como es preceptivo, debe señalarse también que este decreto ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al derecho electoral general.

A la vista de lo expuesto anteriormente, concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad establecidas por el artículo 44.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana como presupuestos habilitantes para recurrir al instrumento jurídico del decreto ley. La aprobación de este decreto ley encuentra su fundamento en razones de interés público derivadas de la necesidad de adoptar medidas de apoyo para desarrollar la planificación aprobada y actuaciones en materia de prevención de incendios y gestión forestal.

La urgencia es si cabe más acuciante en municipios de interior y de montaña que son los más forestales, y que, por su carácter montañoso y las tendencias demográficas como el despoblamiento, cuentan con menos recursos económicos y muestran una necesidad urgente de provisión pública de este apoyo autonómico. Y es esta situación de falta de recursos económicos y técnicos para la ejecución de la planificación aprobada en prevención de incendios forestales la que se pretende paliar mediante la puesta en marcha de un fondo municipal, basado en los principios de sostenibilidad, calidad, eficacia y eficiencia.

Esta norma se articula sobre los principios de necesidad, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, así como en el art. 59 de la Ley 1/2022, de 13 de abril, de la Generalitat, de transparencia y buen gobierno de la Comunitat Valenciana. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, este decreto ley se justifica por razones de interés general, puesto que, tal y como se ha indicado anteriormente, pretende contribuir a que los municipios puedan hacer frente a las obligaciones normativas de aplicar las medidas de prevención de incendios y gestión forestal.

Respecto al principio de proporcionalidad, este decreto ley contiene la regulación imprescindible para atender las necesidades de financiación de la puesta en marcha de la planificación aprobada en materia de prevención de incendios y gestión forestal.

Con el fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, el contenido de este decreto ley es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, y pretende generar en el ámbito de la financiación local un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y la toma de decisiones de las entidades locales afectadas.

En aplicación del principio de transparencia, se han definido claramente los objetivos de esta norma y su justificación en esta exposición de motivos y se ha posibilitado la participación activa de las personas y las entidades destinatarias en su elaboración. Finalmente, en aplicación del principio de eficiencia, este anteproyecto no conlleva ningún tipo de cargas administrativas innecesarias o accesorias.

En la tramitación del proyecto de decreto ley, se ha seguido el procedimiento establecido, y se han emitido los informes preceptivos. Si bien, vista la urgencia para la aprobación de esta norma, se exceptúan los trámites de consulta pública y de audiencia e información públicas, de conformidad con el artículo 133.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Por todo lo expuesto, y en virtud de lo que establece el artículo 44, 49 y 50 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, a propuesta de la consellera de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica, previo informe de la Abogacía General de la Generalitat, y previa deliberación del Consell, en la reunión de 13 de enero de 2023,

DECRETO