Preambulo único modifica la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario

La transposición a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único, modificada por la Directiva 2016/2370, de 14 de diciembre, implicó la modificación de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario, para establecer el 1 de enero de 2019 como fecha para la apertura del mercado de transporte de viajeros por ferrocarril, permitiendo la entrada de nuevas empresas a dicho mercado y que las mismas puedan efectivamente acceder a la infraestructura ferroviaria y prestar el servicio de transporte ferroviario en el horario de servicio iniciado el 14 de diciembre de 2020.

Este nuevo impulso a la liberalización del mercado ferroviario requiere llevar hasta sus últimas consecuencias el principio de no discriminación y mejorar en determinados aspectos la transposición de la normativa europea referida. Con la vista puesta en este objetivo, en esta nueva reforma se introducen modificaciones que afectan a un amplio número de materias.

En primer lugar, se transpone la definición de infraestructura ferroviaria y la delimitación de las instalaciones de servicio en los mismos términos con que lo hace la Directiva 2012/34/UE, separando en dos categorías lo que tradicionalmente se había considerado incluido globalmente bajo el concepto de infraestructuras ferroviarias.

La transposición de dichas categorías debe, no obstante, conciliarse con las exigencias de nuestro ordenamiento interno en cuanto a la correcta delimitación de funciones de planificación, proyecto y construcción de la Red Ferroviaria de Interés General, en la que se integran tanto elementos de la infraestructura ferroviaria como instalaciones de servicio, en tanto que la definición de dicha Red deriva de la función de garantía del sistema común de transporte ferroviario que cumple a nivel nacional. En dicha Red quedan integrados, por tanto, todos aquellos elementos necesarios para el correcto funcionamiento de tal sistema común de transporte, tales como los vinculados a los itinerarios de tráfico internacional, los que enlacen las distintas comunidades autónomas y sus conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional, sin distinguir si dichos elementos tienen naturaleza lineal o nodal, de infraestructura o de instalación de servicio. De igual modo, la distinción entre infraestructura ferroviaria e instalaciones de servicio, de conformidad con la Directiva 2012/34/UE, debe conciliarse con la delimitación de funciones de los administradores de infraestructuras ferroviarias en cuanto a su patrimonio, así como con el régimen específico de los puertos de interés general.

La ley incorpora la consideración de la existencia de competencias concurrentes del Estado y las comunidades autónomas sobre el transporte ferroviario, estableciendo mecanismos para articular el ejercicio de unas y otras al servicio del desarrollo óptimo de dicha actividad. En este sentido la competencia autonómica sobre los servicios de transporte ferroviario lleva aparejada la capacidad de definir niveles de calidad, regularidad y continuidad de la prestación, estando tal definición directamente vinculada con la disponibilidad, las características y el estado de las infraestructuras que soportan el servicio, cuando, por formar parte de la Red Ferroviaria de Interés General, sean de competencia estatal.

Por eso la ley amplía algunas de las actuales previsiones de consulta y audiencia para introducir mecanismos efectivos de participación de las comunidades autónomas, cuando ostenten títulos competenciales sobre el servicio, en la planificación y la gestión de la red de interés general, en la medida en que tales decisiones les afectan directamente por la interacción fundamental entre infraestructura y servicio público. Una interacción que ha de dar la mejor respuesta a la exigencia de calidad, seguridad, continuidad y regularidad que son consustanciales con este último y que se erigen como la principal justificación de la atribución respectiva de competencias a unas y otras administraciones públicas.

Asimismo, se modifican algunos apartados dedicados a la planificación y a proyectos para introducir mejoras, como, por ejemplo, la necesidad de elaborar un estudio de viabilidad con carácter previo a la tramitación del estudio informativo.

Se modifican, igualmente, otros apartados dedicados a la incidencia en el planeamiento urbanístico y a la protección de las infraestructuras ferroviarias para clarificar algunos aspectos y para complementarlos de acuerdo con la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido.

Por otra parte, la Directiva 2012/34/UE, establece en su artículo 4 el principio de independencia de la gestión, indicando en su apartado 2 que, respetando el marco y las normas específicas establecidas por los Estados miembros en materia de cánones y de adjudicación, el administrador de infraestructuras será responsable de su gestión, administración y control interno. Por su parte, el artículo 29 de dicha Directiva establece que los Estados miembros crearán un marco para los cánones, respetando la independencia de gestión establecida en el artículo 4, especificando asimismo que el administrador de infraestructuras determinará el canon por la utilización de infraestructuras y se encargará de su cobro, de conformidad con el marco y las normas de los cánones establecidos.

Hasta ahora, no obstante, la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, disponía que los cánones ferroviarios tienen la consideración de tasas, es decir, que tienen naturaleza tributaria, de lo que resulta que su regulación se encuentra sometida a una reserva de ley de amplio alcance. Como consecuencia, el establecimiento y modificación de los cánones venía regulándose a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, tras un procedimiento que implicaba la elaboración de una propuesta por los administradores de infraestructuras, que era informada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, sometida a consulta de las empresas ferroviarias e incorporada por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en el anteproyecto de la mencionada ley.

Esta determinación solo indirecta de los cánones por parte de los administradores de infraestructuras ha sido cuestionada por la Comisión Europea, que, en su Carta de Emplazamiento de 17 de mayo de 2018 y en su Dictamen motivado de 10 de octubre de 2019, incluye, entre los aspectos dudosos en la correcta transposición de las disposiciones de la Directiva 2012/34/UE, la determinación de los cánones mediante la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en tanto que limita el referido principio de independencia de gestión de los administradores de infraestructuras, haciendo imposible que éstos fijen o modifiquen durante el año la cuantía de los cánones por la puesta a disposición de las infraestructuras, impidiendo, en definitiva, la utilización de los cánones como instrumento de gestión para realizar un uso óptimo y eficaz de su red.

En este contexto, se hace necesario flexibilizar el sistema de determinación de los cánones, trasladando las competencias para su cuantificación final a los administradores de infraestructuras, que deberán hacer públicos los criterios para dicha cuantificación en un instrumento como es la declaración sobre la red, aprobada con una periodicidad mínima anual, con posibilidad de realizar las adaptaciones y modificaciones necesarias en el transcurso del ejercicio correspondiente al horario de servicio al que se refiera.

Para ello se recurre a una figura de reciente introducción en nuestra legislación, las denominadas prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, de conformidad con la disposición adicional undécima de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

La consideración de los cánones como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario permite conciliar las exigencias que impone la legislación comunitaria en cuanto a la independencia de gestión de los administradores de infraestructuras, con el principio de reserva de ley del artículo 31.3 de la Constitución, que, con un alcance más reducido que la reserva de ley en materia tributaria, permitiría que la cuantificación final de los cánones se llevara a cabo por los administradores de infraestructuras ferroviarias, publicando los criterios para la misma en la declaración sobre la red, estableciéndose mediante la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, el marco general para dicha cuantificación. La regulación de dichos cánones respeta, por tanto, la reserva de ley en su creación y en la determinación de sus elementos esenciales. La fijación o determinación de estas prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario por los administradores de infraestructuras ferroviarias, constituyen una aplicación de la metodología contenida en la legislación comunitaria, y, en su caso, del impacto de las bonificaciones previstas en esta ley, por lo que queda salvaguardada la reserva legal exigible a este tipo de prestaciones.

Junto con ello, esta nueva regulación configura los cánones como un instrumento clave en el proceso de liberalización que atraviesa el sector ferroviario, respondiendo de forma más precisa al marco europeo, permitiendo la introducción en la estructura de cánones de parámetros que refuerzan la vinculación de los costes con el grado de desgaste y deterioro de la infraestructura, e incluyendo como parámetros que pueden considerar los administradores de infraestructura la totalidad de los establecidos en el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/909, de la Comisión, relativo a las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario.

Así, tendrán la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario los cánones previstos en el artículo 97 de la ley, que son exigidos coactivamente por el acceso mínimo a las líneas ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General y el acceso a infraestructuras que conecten con instalaciones de servicio, así como los cánones previstos en el artículo 98, exigidos coactivamente por la utilización de instalaciones de servicio de gestión exclusiva de los administradores generales de infraestructuras ferroviarias, en su condición de explotadores de dichas instalaciones. Más allá de los supuestos regulados en el referido artículo 98, el artículo 101 y siguientes configuran como precios privados las contraprestaciones exigidas por los explotadores de instalaciones de servicio por el acceso a este tipo de instalaciones y por la prestación de los servicios básicos, complementarios y auxiliares definidos en la ley de conformidad con la normativa europea.

Por otro lado, se incluyen otras modificaciones que afectan al régimen económico y a los ingresos de los administradores de infraestructuras y al régimen patrimonial en el sector ferroviario para adaptarlos a las necesidades del momento presente.

De igual forma, se modifica la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, añadiendo una precisión terminológica en el régimen de las operaciones no sujetas a este impuesto. Asimismo, se introduce un supuesto de no sujeción en el Decreto 137/1960, de 4 de febrero, por el que se convalida la tasa por gastos y remuneraciones en inspección de las obras. Igualmente, se introduce una modificación de Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por la que se atribuye expresamente a la misma la competencia de velar por que los cánones se ajusten a derecho. Finalmente, en las disposiciones finales de la ley se modifican otras normas como la Ley 9/2010, de 14 de abril, por la que se regula la prestación de servicios de tránsito aéreo, se establecen las obligaciones de los proveedores civiles de dichos servicios y se fijan determinadas condiciones laborales para los controladores civiles de tránsito aéreo, así como la Ley 11/2020, de 30 de septiembre, de presupuestos Generales del Estado para el año 2021.

Por último, y en lo que respecta a la adecuación de la norma a los principios de buena regulación, cabe señalar que la modificación de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, es ineludible en atención precisamente a la necesidad de ajustar el régimen actual a la reciente liberalización de los servicios comerciales de transporte ferroviario de viajeros y a la necesidad de atender las observaciones realizadas por la Comisión Europea en el marco de un procedimiento de infracción, ofreciendo así una respuesta proporcional al sector mediante una norma que, entre otros aspectos, simplifica el procedimiento de determinación de cánones ferroviarios y durante cuya elaboración se han podido pronunciar todas las entidades y empresas afectadas.