Preambulo único se modifica la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego

I

La Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, señala, entre sus objetivos ineludibles, la tutela y protección de los menores y de los participantes en los juegos, así como la prevención de las conductas adictivas que puedan surgir en determinados participantes, para lo cual regula, en su artículo 8, las políticas sobre juego más seguro o responsable y de protección de las personas consumidoras de estos servicios. Entre otras medidas, este precepto exige que los operadores no sólo articulen acciones transversales de protección de los participantes en los juegos regulados por dicho texto legal, sino que presten, además, una especial atención a los grupos de participantes en riesgo. Este marco regulatorio en materia de juego más seguro y de protección de los participantes se relaciona, además, entre otros preceptos, con las obligaciones previstas en los artículos 4 y 10 de esta ley, y con las obligaciones de información que se apuntan en su artículo 15.

En desarrollo de este marco legal, el Real Decreto 958/2020, de 3 de noviembre, de comunicaciones comerciales de las actividades de juego, dedica su título II a las políticas activas de información y protección de las personas usuarias, incorporando de forma expresa acciones de sensibilización, prevención, intervención y control de esta actividad.

En el contexto de este marco regulatorio, se considera muy conveniente que, entre las funciones atribuidas a la Dirección General de Ordenación del Juego en la Ley 13/2011, de 27 de mayo, órgano de la administración que asume el objeto, funciones y competencias de la Comisión Nacional de Juego en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional décima de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, se introduzca ahora una mención expresa a una nueva función que tenga por finalidad reforzar la capacidad de evaluación de la autoridad reguladora a la hora de contrastar la eficacia de las medidas sobre juego responsable o seguro exigibles a los operadores a consecuencia de los distintos desarrollos regulatorios que se dirigen a fortalecer la protección de los grupos en riesgo.

Por otro lado, la Ley 13/2011, de 27 de mayo, atribuye a la autoridad de regulación del juego el ejercicio de un conjunto de funciones dirigidas a velar y asegurar la integridad, seguridad, fiabilidad y transparencia de las operaciones de juego, así como, a garantizar el cumplimiento de la normativa vigente y de las condiciones establecidas para su explotación. En este contexto, uno de los fenómenos más preocupantes observados es el del fraude y manipulación de las competiciones deportivas, que afectan al normal desarrollo de las actividades relacionadas con el juego y menoscaban los intereses de sus participantes, constituyendo a su vez una de las mayores amenazas que se ciernen sobre el deporte, pues atentan contra sus valores esenciales y alejan de su entorno a aficionados y seguidores.

A fin de que las autoridades competentes puedan disponer de las herramientas adecuadas en la lucha contra este fenómeno, recientemente ha entrado en vigor la modificación de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, operada mediante la Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de la Directiva (UE) 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, de modificación de diversas normas tributarias y en materia de regulación del juego, que ha introducido, entre las funciones de la Dirección General de Ordenación del Juego, la de colaborar con las autoridades competentes en la prevención y la lucha contra el fraude y la manipulación de las competiciones deportivas. El refuerzo de esta función de colaboración hace conveniente introducir en la propia Ley 13/2011, de 27 de mayo, una referencia expresa al instrumento técnico en el que los diversos actores interesados en la erradicación de estos fenómenos comparten información, denominado Servicio de investigación global del mercado de apuestas.

II

Con fecha 28 de mayo de 2022 ha entrado en vigor la reforma del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, llevada a cabo en virtud del artículo 82 del Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes.

Con esta modificación se incorporó a la normativa nacional, en tiempo y forma, la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión.

En concreto, en virtud del apartado cuarto del artículo 82 del Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, se modificó el título IV del libro primero del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, relativo a la potestad sancionadora de las administraciones, en aras de garantizar la existencia de procedimientos administrativos en materia de consumo que den lugar a sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias, tal como exige la normativa de la Unión.

En este sentido, la experiencia acumulada y los desarrollos económicos acaecidos desde la promulgación de la Directiva que fue objeto de transposición requieren el desarrollo adicional de determinados preceptos del título IV del libro primero del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, en aras de garantizar la consecución de los fines perseguidos por la Directiva, así como el nivel óptimo de protección de las personas consumidoras que impone el artículo 51 de la Constitución española.

En consecuencia, en virtud de las disposiciones finales primera y segunda de esta ley se modifican tanto el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias como el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en virtud del cual se aprobó el mismo.

La disposición final primera, por la que se modifica el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes, consta de siete apartados. En virtud de su apartado primero, se modifica el apartado noveno y se introduce un nuevo apartado undécimo en el artículo 46 del texto refundido, de tal forma que se confiere seguridad jurídica a la consideración como partes interesadas del procedimiento a las asociaciones de consumidores y se garantizan las competencias en materia de consumo de las comunidades autónomas que hayan asumido las mismas vía estatutaria, dentro del marco del carácter básico del texto refundido.

Por medio del apartado segundo se modifica el artículo 49 del texto refundido, con la finalidad de garantizar la proporcionalidad de las sanciones impuestas en los procedimientos sancionadores de consumo. Al tratarse de una normativa de alcance general que no hace distinciones por tamaño de empresa, con este apartado se prevé la posibilidad de que, tras aplicar los rangos relativos a cada calificación, la multa impuesta sea desproporcionada en relación con la capacidad económica de la empresa infractora. En estos casos, la autoridad competente podrá aplicar los rangos correspondientes a las infracciones de un menor grado de gravedad, siempre garantizando que la sanción finalmente impuesta sea proporcionada, efectiva y disuasoria.

En el apartado tercero se introduce una nueva sanción accesoria en el artículo 50 del texto refundido, con la finalidad de garantizar la protección efectiva de los derechos de las personas consumidoras, mediante la posibilidad de imponer al infractor la obligación de rectificar los incumplimientos sancionados, mientras que en el apartado cuarto se adaptan los principios del procedimiento sancionador al ámbito concreto de consumo. En este sentido, es preciso tener en cuenta que determinados incumplimientos de la normativa de consumo suponen la inacción por parte del empresario respecto de una obligación. En estos casos, debe ser el empresario quien pruebe que sí ha realizado la acción, pues lo contrario supondría una prueba diabólica para la autoridad de consumo.

En virtud del apartado quinto se modifican los apartados sexto y séptimo del artículo 52, sobre los plazos del procedimiento, con la finalidad de evitar la impunidad del infractor, garantizando que una infracción pueda ser perseguida por la autoridad competente en tanto en cuanto no haya prescrito, así como dar seguridad jurídica a los supuestos de suspensión de los plazos de tramitación.

A continuación, por medio del apartado sexto se modifica el artículo 52 bis del texto refundido, sobre la administración competente, en tres aspectos. En primer lugar, se confiere la competencia a las administraciones de consumo para actuar ante aquellas infracciones en materia de consumo tipificadas en normativas sectoriales cuya competencia no está conferida de forma expresa a otras autoridades. En segundo lugar, en aras de la seguridad jurídica, se concreta el lugar de manifestación de la lesión o el riesgo en infracciones cometidas a través de internet. En este sentido, se parte del lugar de celebración del contrato, en el sentido de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico. No obstante, dado que no todas las infracciones en materia de consumo se llevan a cabo en el marco de una relación contractual, también se considerará cometida la infracción, además de en los lugares en que se desarrollen las acciones u omisiones, en aquellos otros lugares donde residan consumidores o usuarios a los que el empresario se haya dirigido de forma activa, por ejemplo, a través del envío de correos electrónicos o mediante publicidad en internet destinada específicamente a dichos consumidores o usuarios.

Por último, a la hora de determinar el régimen sancionador es preciso considerar el supuesto de aquellas infracciones en materia de consumo cuyos efectos se producen en un ámbito superior al de cada comunidad autónoma o que afectan a bienes jurídicos protegidos adicionales a la propia defensa de las personas consumidoras, resultando preciso, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, determinar el punto de conexión aplicable para determinar la Administración competente para la ejecución del procedimiento sancionador. En este punto, resulta esencial considerar aquellos supuestos en los que resulta también competente la Administración General del Estado para la aplicación de las infracciones y sanciones previstas en la presente ley, de conformidad con la competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, en aras de garantizar tanto un sistema de control y sanción eficaz y disuasorio como exige la normativa europea desde la perspectiva de la defensa de los intereses de las personas consumidoras como la protección de las propias bases de la economía. Con esta finalidad se modifica el apartado sexto del artículo 52 bis.

Partiendo de la competencia para actuar de todas aquellas autoridades de consumo en cuyo territorio se haya producido el hecho que pudiera ser objeto de infracción, o se manifieste la lesión o el riesgo, se precisa la competencia de la Administración General del Estado para actuar ante aquellas infracciones de consumo de ámbito nacional, cuando también afecten a la propia estructura del mercado. En este sentido, es preciso tener en cuenta que, de forma adicional a los derechos de las personas consumidoras recogidos en el artículo 51 de la Constitución, también pueden verse afectadas las propias bases del sistema económico, correspondiendo su control a la Administración General del Estado en este punto, en virtud del artículo 149.1.13.ª de la Constitución. Se pretende salvaguardar en estos casos la unidad de mercado que emana del artículo 139 de la Constitución y la competencia efectiva en el mismo. Por ello, de forma novedosa en nuestro ordenamiento jurídico, con escrupuloso respeto al principio non bis in idem, determinadas infracciones de la normativa de consumo podrán ser sancionadas tanto por las autoridades de consumo de las comunidades autónomas, desde la perspectiva de la protección de las personas consumidoras de su ámbito territorial, como por parte de la Administración General del Estado, de tal forma que se consiga la protección efectiva de todos los bienes jurídicos afectados y la interposición de sanciones efectivas y disuasorias. En cualquier caso, las administraciones deberán garantizar la proporcionalidad final de las sanciones impuestas.

Por último, por medio del apartado séptimo de la disposición final primera se modifica el anexo I del texto refundido para garantizar la transposición completa de la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019 por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión.

La presente ley se complementa con una disposición final segunda, por la que se modifica la disposición final primera del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en relación con el título competencial, y una disposición final tercera sobre la entrada en vigor del texto.

Esta iniciativa legislativa cumple los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Su necesidad y eficacia se justifican en una mayor protección de las personas usuarias de este tipo de servicios. La proporcionalidad de la iniciativa se justifica porque las medidas que se incluyen son imprescindibles para la consecución de los objetivos previamente mencionados. Asimismo, la norma guarda coherencia con el ordenamiento jurídico y favorece su certidumbre y claridad, respetando así el principio de seguridad jurídica. Además, esta iniciativa cumple con el principio de eficiencia, al no suponer cargas administrativas innecesarias y racionalizar la gestión de los recursos de las autoridades de juego en aras de conseguir una protección integral eficiente del mercado de ámbito estatal. Por último, en cuanto al principio de transparencia, esta norma ha sido sometida a los preceptivos trámites de consulta pública, audiencia e información pública.

Esta norma ha sido presentada en el Consejo de Políticas del Juego, conforme a lo previsto en la Ley 13/2011, de 27 de mayo. Igualmente, ha sido sometida a informe de la Agencia Española de Protección de Datos y del Consejo de Consumidores y Usuarios.