Preambulo único Modifica el Código Civil y la LEC en materia de adopción

La regulación de la adopción ha sido objeto en España de sucesivas reformas hasta llegar a la Ley 7/1970, de 4 de julio, con los ligeros retoques que introdujeron las Leyes 11/1981, de 13 de mayo, y 30/1981, de 7 de julio. Pese a la modernización que pudo suponer la modificación del Código Civil operada en 1970 y a los buenos propósitos del legislador, es preciso reconocer que el régimen hasta ahora vigente no ha llegado a satisfacer plenamente la función social que debe cumplir esta institución, a causa de la existencia de una serie de defectos e insuficiencias normativas que la experiencia acumulada con el paso de los años ha puesto de relieve.

Se acusaba, sobre todo, en la legislación anterior una falta casi absoluta de control de las actuaciones que preceden a la adopción, necesario si se quiere que ésta responda a su verdadera finalidad social de protección a los menores privados de una vida familiar normal. Esta ausencia de control permitía en ocasiones el odioso tráfico de niños, denunciado en los medios de comunicación, y daba lugar, otras veces, a una inadecuada selección de los adoptantes. Desde otro punto de vista, resultaba inapropiado el tratamiento dado a los supuestos de abandono de menores, porque, debido a su rigidez, impedía o dificultaba en la práctica la realización de adopciones a todas luces recomendables. También pueden citarse, como otros inconvenientes, la posibilidad indiscriminada de adopción de los mayores de edad y la misma pervivencia de la figura de la adopción simple, reducida a una forma residual de escasa trascendencia jurídica y que sólo se utilizaba en la mayoría de las ocasiones para fines marginales no merecedores de una protección especial.

Se ha estimado, en fin, que aquel sistema no estaba suficientemente fundado en la necesaria primacía del interés del adoptado, que debe prevalecer, sin prescindir totalmente de ellos, sobre los demás intereses en juego en el curso de la adopción, como son los de los adoptantes y los de los padres o guardadores del adoptado.

La presente Ley pretende, por el contrario, basar la adopción en dos principios fundamentales: la configuración de la misma como un instrumento de integración familiar, referido esencialmente a quienes más la necesitan, y el beneficio del adoptado que se sobrepone, con el necesario equilibrio, a cualquier otro interés legítimo subyacente en el proceso de constitución. Tales finalidades de integración familiar y de consecución, con carácter prioritario, del interés del menor, son servidas en el texto legal mediante la consagración de la completa ruptura del vínculo jurídico que el adoptado mantenía con su familia anterior, y la creación «ope legis» de una relación de filiación a la que resultan aplicables las normas generales de filiación contenidas en los artículos 108 y siguientes del Código Civil.

El primero de estos principios lleva consigo que en el futuro la adopción sólo cabrá, salvo supuestos muy excepcionales, para los menores de edad y que, como figura previa, no imprescindible, pero que se espera se utilice con frecuencia, se regula el acogimiento familiar con especial detalle. Esta última es una novedad importante, que tiene su parangón en diversos Derechos europeos y que supone dar rango legal de primer orden a una institución basta hoy regulada por dispersas normas administrativas. Se ha estimado que la figura posee la sustantividad necesaria para ser digna de incluirse en el Código Civil, con lo que también se logrará unificar prácticas divergentes y difundir su aplicación. La Ley procura dotar de un contenido jurídico, de carácter esencialmente personal, a la relación que se crea entre el menor y la persona o personas a quienes se le confía, no olvidando los derechos de los padres por naturaleza. En fin, es de resaltar que, aunque el acogimiento se formaliza en el plano administrativo, no deja de estar sometido, ya desde su iniciación, a la vigilancia del Ministerio Fiscal y al necesario control judicial.

Como complemento del acogimiento familiar y de la adopción y como paso previo para la regulación más clara de ambas instituciones, la presente Ley da normas sobre la tutela y la guarda de los menores desamparados. Cambiando el criterio a que respondía el anterior artículo 239, se ha estimado, atendiendo a la urgencia del caso, que la situación de desamparo debe dar origen a una tutela automática a cargo de la Entidad pública a la que corresponda en el territorio la protección de los menores. La guarda de éstos, siempre bajo la superior vigilancia del Fiscal, quien podrá proponer al Juez las medidas de protección que estime necesarias, se confía a la propia Entidad, que podrá actuar bien a través de los Directores de los establecimientos públicos o privados que de ella dependen, bien a las personas que formalicen el acogimiento familiar.

La primacía del interés del menor, a que antes se ha hecho referencia, tiene su reflejo, por ejemplo, en la necesidad de contar con su consentimiento, para la adopción o para el acogimiento, a partir de los doce años, lo que implicará también, indudablemente, la especial valoración de su negativa cuando, aun siendo menor de dicha edad, tenga suficiente juicio. Pero, además, el mismo principio inspira a todas las diversas garantías que acompañan al procedimiento constituyente del acogimiento o de la adopción. Cabe señalar que, con esta mira, la adopción no será ya un simple negocio privado entre el adoptante y los progenitores por naturaleza, sino que se procura la adecuada selección de aquel de modo objetivo, con lo que también se contribuirá a la supresión de intermediarios poco fiables bien o mal intencionados.

En esta misma línea, pieza clave de la nueva Ley son las instituciones públicas o las privadas que colaboren con ellas y a las que se encomienda, de modo casi exclusivo, las propuestas de adopción y, en todo caso, la colocación de niños en régimen de acogimiento familiar. Respecto de las Entidades privadas colaboradoras, el control de la Administración y la fijación de unos requisitos imprescindibles para la calificación como tales se señalan ya, sin perjuicio de otro desarrollo reglamentario, en una disposición adicional. No se oculta, desde luego, que el éxito de la reforma vendrá en gran parte condicionado por el buen funcionamiento de estas instituciones. Aunque toda novedad legislativa entraña peligro, y más cuando el sistema cambia totalmente, se ha estimado que el camino elegido es el único viable para dar seriedad y seguridad al procedimiento de la adopción.

Este procedimiento, por lo demás, sigue siendo de carácter judicial y se mantiene la necesaria intervención del Ministerio Público. El procedimiento, en cualquier caso, se simplifica porque desaparece la etapa final notarial y porque, sin mengua de las necesarias garantías, la Ley permite prescindir, si no del consentimiento básico del adoptante y adoptado, sí de otros asentimientos de las personas especialmente vinculadas con uno y otro.

Sería prolijo enumerar otros varios detalles de la nueva regulación, para la cual se han tenido siempre presentes los perfeccionamientos técnicos que ofrece el Derecho comparado y las reformas muy recientes en distintas legislaciones. Quizá cabría destacar en este punto el fortalecimiento de la adopción, derivado de la reducción de los casos en los que es posible decretar la extinción por vía judicial. En cuanto a la eliminación de la adopción simple, es una obligada consecuencia de la nueva ideología a que responde este instituto.

Complemento obligado de la presente Ley es la modificación del apartado correspondiente del artículo 9 del Código Civil sobre Derecho Internacional Privado. Se ha buscado en ellos, además de eliminar discriminaciones hirientes contra la mujer, establecer una regulación más clara y de fácil aplicación práctica. Con esta finalidad se ha distinguido entre los efectos de toda filiación, incluida la adoptiva, que deben regirse por la ley personal del hijo, como persona más necesitada de protección, y la constitución de la filiación adoptiva. En este segundo aspecto, las adopciones constituidas en España se rigen por regla general por la Ley española; las excepciones, fácilmente comprensibles, tienden a la mejor protección del adoptado. Respecto de las adopciones constituidas en el extranjero, se delimitan, de un lado, las competencias de los Cónsules de España, y se arbitra, de otro lado, un sistema para que las adopciones formalizadas ante autoridades extranjeras competentes puedan alcanzar plenitud de efectos en el ordenamiento español.

Finalmente, las cuestiones de Derecho transitorio tienen su solución adecuada en dos breves disposiciones de este carácter, que pretenden resolver con claridad los espinosos problemas que lleva consigo la renovación legislativa.

Se espera, en definitiva, que la presente Ley reconduzca la adopción al cumplimiento pleno de su importantísima función social en beneficio de los más necesitados que hoy demanda unánimemente la comunidad española.