Preambulo único Modernización y Desarrollo Agrario

I

Una vez superado el viejo tópico relativo a la visión de la cuestión agraria como un modo o forma de vida apartado de los modelos y aspiraciones de progreso del momento, se observa, por el contrario, su permanente actualidad y vigencia derivada no sólo de ser representativa de uno de los referentes más cultivados en orden a la evocación y plasmación de ideales, postulados y planteamientos, donde mejor se ha sintetizado la razón y el fundamento de la acción pública de gobierno, sino también un exponente significativo de los valores y principios que han presidido la vertebración de buena parte de nuestra realidad social, económica y cultural.

Ahondando en esta observación, la abundancia al respecto de hechos de diversa índole constituyen tanto una fuente inagotable de refrendo acerca de la bondad intrínseca de lo afirmado, como un testimonio incontestable de la capacidad de adaptación y sentido de vanguardia que ha presentado el fenómeno agrario, ante la inevitable encrucijada de nuestro devenir histórico más reciente. En este sentido, situados en lo que podemos describir como antecedentes mediatos de la trascendencia y papel de referente de la cuestión agraria y ejemplificados, si se quiere en la contemporaneidad y gran altura técnica de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, de 12 de enero de 1973, bien puede afirmarse que el sector agrario ha constituido un excelente campo abonado de esperadas reformas y necesarios giros conceptuales imbricados plenamente en el proceso de modernización de nuestra sociedad; primordialmente de la feliz coyunda de las iniciativas públicas y privadas como presupuestos indisociables del progreso económico.

En efecto, como antesala de lo que con acierto se ha venido a denominar «Constitución económica», definida con relación a la libre empresa en el marco de una economía social de mercado en los artículos 33 y 38 de la Constitución Española, el predominio inexorable del liberalismo en sus diversas facetas, particularmente en lo económico a través de la liberalización del mercado, determinó la necesaria adecuación de la actividad agraria a sus premisas esenciales, entre otras, a la apertura del mercado y su libre concurrencia o el incremento de la producción y competitividad de los productos, junto con la conveniencia de reconducir las estructuras organizativas hacia modelos empresariales como fórmula óptima de alcanzar niveles de rentabilidad satisfactorios y estables. Pero, a su vez, de un modo progresivo, la implicación social y política del fenómeno en cuestión coadyuvó a la afirmación del Estado en su concepción definitoria de garante tanto del interés general como del equilibrio del proceso económico, en atención a unos supremos valores de libertad, justicia y solidaridad.

En consecuencia, la Administración Pública, auxiliada por una legislación en actuaciones e instrumentos técnicos, como por ejemplo la transformación económico social de grandes zonas por razón del interés nacional, ordenación de explotaciones agrarias, establecimientos de planes de mejoras, concentración parcelaria, unidades mínimas de cultivo, permutas forzosas y, en su caso, medidas sancionadoras del ejercicio antisocial del derecho de propiedad agraria, todas ellas como preámbulo constitucional de la subordinación de la riqueza del país al interés general y de la formulación de la función social de la propiedad como criterio delimitador de su respectivo contenido (artículos 128, 131 y 33.2 de la Constitución) respectivamente, incentivó un amplio período de desarrollo agrario basado en reformas estructurales del sector destinadas, principalmente, a la reorganización de la propiedad agraria tradicional, a su contenido, y a la transformación productiva de los activos o elementos patrimoniales de las explotaciones agrarias.

Con posterioridad, ya en el ámbito de los antecedentes inmediatos, en torno a la adhesión de España a la Comunidad Económica Europea, la entrada en vigor del Acta Única, y la ratificación del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Amsterdam, la capacidad de adaptación de nuestra agricultura se puso de nuevo a prueba con el reto de una experiencia supranacional, de alcance hasta entonces desconocido, caracterizada por una rígida estructuración del mercado europeo y una mayor exigencia de control y calidad de los diferentes procesos de producción agro- alimentarios. En esta tesitura, paliada insuficientemente por las ayudas comunitarias, el sector agrario tuvo que afrontar una suerte de medidas coyunturales que complementaran la recomposición de su productividad y mejoraran la competitividad de sus productos agropecuarios. De esta forma, desde el plano dinámico de la actividad agraria, centrado en los aspectos de gestión de los derechos de explotación y en el concepto nuclear de empresa agraria, el desarrollo del sector se canalizó a través de ayudas públicas y beneficios fiscales tendentes tanto al fortalecimiento de los elementos productivos, sobre todo de cara al sostenimiento de los niveles de inversión tecnológica, como al perfeccionamiento de sus estructuras organizativas y profesionales, particularmente a través de la definición de conceptos como el de explotación agraria prioritaria y el de agricultor profesional en sus diversas variantes, caso de la reciente Ley 19/1995, de 4 de julio, sobre Modernización de las Explotaciones Agrarias.

En la actualidad, en plena época finisecular, el sentido de vanguardia que ha caracterizado a la legislación agraria vuelve a reivindicarse ante los nuevos cambios y procesos de adaptación que impone la lectura de una política agraria cada vez más compleja y exigente. Así, por ejemplo, se infiere de los recientes acontecimientos en el ámbito de la Política Agraria Común, principalmente de los acuerdos multilaterales en el marco del GATT y de la Organización Mundial de Comercio (Ronda Uruguay) y las expectativas suscitadas por la Reforma Agraria de la Unión Europea, en donde la liberalización de los mercados a escala mundial y la previsible reducción de las ayudas comunitarias aconsejan una reestructuración dirigida hacia procesos de diversificación de la actividad agraria, flexibilización de costes de producción y mejora de la organización comercial, como factores a tener en cuenta de cara a la competitividad del sector agrario. En todo caso, dicho esfuerzo de adaptación cobra igual grado de oportunidad y conveniencia ante la inaplazable exigencia del desempeño de una actividad agraria armónico con la defensa del medio ambiente y los equilibrios ecológicos básicos, de suerte que el desarrollo agrario en los albores del nuevo milenio no quepa ya interpretarse por más tiempo en clave maximalista y estanca, sino conexa a una utilización racional de los recursos naturales, a una aplicación selectiva de los productos agro- químicos y el avance tecnológico en pro de una agricultura productiva y limpia.

II

El Gobierno de Cantabria, de acuerdo con el desenvolvimiento y consolidación de la Política Agraria Común, considera que en este contexto de profundos cambios y nuevos procesos de adaptación el fomento del sector agrario va a especializarse cada vez más en torno a un marco regional de realidades sociales, económicas y culturales diferenciado. En términos parecidos, esta perspectiva autonomista va a resultar decisiva tanto para la ejecución y eficacia de las medidas proyectadas, como para la mejor justificación y defensa de las ayudas comunitarias solicitadas. A su vez, la culminación de nuestro sistema competencial abunda en esta misma dirección, de modo que también va a resultar del todo recomendable la perfección del proceso de transferencias junto con la definición de nuestra organización competencial. Por todo ello, la legislación autonómica en esta materia no sólo constituye el ejercicio de una potestad, sino el recurso idóneo para que la Comunidad de Cantabria modernice sus estructuras y explotaciones agrarias, de acuerdo a su realidad socio- económica e identidad cultural.

Para la consecución de este empeño la Ley de Cantabria de Modernización y Desarrollo Agrario no ha sido ajena ni al abolengo jurídico de la legislación agraria, de la que toma su componente conceptual más elaborado, ni a las modernas orientaciones provenientes del acervo comunitario, incorporando por su cuenta notables innovaciones a lo largo de su extenso articulado. De acuerdo a estas orientaciones, pueden destacarse como características generales de la Ley las siguientes notas:

A) Talante institucional. Con esta nota la Ley hace suyo el papel de referente que ha tenido la legislación agraria en nuestro devenir histórico más reciente. Y lo hace suyo del modo más excelso, esto es, como configuración básica del interés general que haga reconocible al ciudadano tanto los criterios organizativos de su administración autonómica, como los principios rectores de política social y económica en el ámbito de su respectiva aplicación.

Dicho pórtico institucional se haya regulado en el Título preliminar de la Ley, en donde se describe su objeto en atención a los distintos fines, funciones y principios, que informan el ámbito de actuación pública conforme a las directrices socio- económicas y culturales de la Comunidad de Cantabria. En este sentido, merece destacarse el alcance sistémico con el que se ha elaborado la correspondiente ordenación y correlación de los mismos, especialmente lograda a través de la novedosa fórmula que distingue entre los denominados «fines primarios» y los «conexos», sin detrimento de una visión global y unitaria del sistema competencial autonómico, como de los valores, intereses y actuaciones públicas que inciden en el sector agrario.

Al respecto, la Ley, con base en el artículo 148.1, regla 7ª de la Constitución española, y el artículo 24.9 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, todo ello con un absoluto respeto al ámbito competencial del Estado, particularmente con relación a los conceptos de ordenación general de la economía como límite negativo de la competencia autonómica (artículo 148.1.7ª de la Constitución Española) y al de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica como título habilitante de una potestad de dirección económica (artículo 149.1.13ª de la Constitución Española), así como a la legislación civil como título de intervención estatal (artículo 149.1.8ª de la Constitución Española), aborda el desarrollo de los fines primarios bajo el prisma de la sustantividad del principio de autonomía competencial en materia agraria, como principio nuclear e informador del orden competencial previsto. La concreción normativa del principio, al margen de su necesario correlato en el ámbito de la autonomía presupuestaria y financiera, queda dibujado tanto en su protección competencial, con el legítimo establecimiento de una política agraria propia de la Comunidad de Cantabria, como en la naturaleza programática de dicha política en torno a la consecuencia de objetivos ligados al dinamismo del sector, como son la creación y fomento de explotaciones agrarias rentables y la mejora de los parámetros de productividad, calidad y diversificación de la actividad agraria.

La defensa del espacio rural, de su función productiva y de su correspondiente adecuación a las nuevas demandas y necesidades sociales constituye el otra gran fin primario por el que se apuesta decididamente. En este caso, conforme al artículo 148.1.3ª de la Constitución Española, y a su homólogo en el Estatuto de Autonomía para Cantabria, artículo 24, apartado 3, la Ley de Cantabria de Modernización y Desarrollo Agrario reivindica, en línea de principio, el alcance estructural que debe tener el espacio rural en la ordenación integral del territorio de la Comunidad, a los efectos de proscribir cualquier configuración residual del mismo.

Por lo que concierne a los denominados fines conexos, cabe señalar su función complementaria a través de los restantes principios rectores que informan la política agraria de la Comunidad. De esta forma, el desarrollo económico del sector ligado al equilibrio territorial de la Comunidad Autónoma y a una efectiva realización interna del principio de solidaridad, conforme al artículo 138.1 de la Constitución Española, preside las principales medidas de intervención pública previstas en la presente Ley. Mientras que, por su parte, la racionalización de la explotación agraria orientada a la protección del medio ambiente, amén de revelar el carácter integrador de la Norma, justifica gran parte de las medidas de fomento diseñadas para la modernización de las explotaciones agrarias.

No obstante, también conviene resaltar que la organización competencial dispuesta en el Título preliminar queda completa con la novedosa inclusión de dos valiosos instrumentos técnicos en favor de la ordenación y coordinación de la política agraria de la Comunidad: las Funciones de Interés General Comunitario y las Directrices. Mediante las primeras, conforme al Estatuto de Autonomía para Cantabria y a su contenido material, se concreta la competencia de la Comunidad Autónoma respecto de las funciones declaradas de interés general. Con las segundas, y sin perjuicio de la autonomía de los municipios y demás entidades locales en el ejercicio de sus propias funciones, se favorece la consecución de la política agraria del Gobierno de Cantabria a través de facultades de dirección y armonización de competencias en cada sector de actuación pública que incida o afecte a materias o servicios integrados en las funciones declaradas de interés general. Dichas Directrices, por otra parte, son objeto de una acabada regulación a propósito de las relaciones interadministrativas pertinentes a los criterios de ordenación territorial del suelo rústico (Título III, Capítulo II, de la Ley). Contemplándose, entre otros extremos, el ineludible deber de información de los municipios y demás entidades locales, así como las facultades que, en relación con los actos o acuerdos, asisten al Gobierno de Cantabria, según la gravedad de la competencia o el interés comunitario afectado.

Como contrapunto necesario, los principios relativos a la descentralización administrativa, colaboración y lealtad, vienen reconocidos en el texto legal con sus expresiones más amplias y garantistas.

B) Modernización. Con esta nota se pretende señalar el loable esfuerzo de actualización llevado a cabo por la Ley de Cantabria de Modernización y Desarrollo Agrario, tanto en la previsión y tratamiento de los factores implicados en los nuevos procesos de adaptación como en el planteamiento de las diferentes medidas de fomento e intervención pública del sector agrario.

Así, con relación a las medidas de fomento, centradas principalmente en la modernización de las explotaciones agrarias (Título I, Capítulo II, de la Ley), y con arreglo a los aspectos básicos y generales de la normativa estatal en la materia, particularmente de los conceptos de agricultor profesional y explotación agraria prioritaria de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias, se ha procedido, en primer término, a mejorar el contenido expositivo diferenciando con claridad los presupuestos socioeconómicos de los requisitos técnicos y personales exigidos para las correspondientes ayudas, así como sus distintas clases y formas de constitución. En segundo término, la actualización ha comportado una suerte de innovaciones sustentadas en el principio de autonomía competencial en materia agraria, de las que pueden destacarse las siguientes:

1. Se asumen las competencias previstas en los supuestos de residencia y capacitación agraria.

2. Se flexibiliza el presupuesto socio- económico de la explotación agraria prioritaria en razón de las rentabilidades medias de las explotaciones agrarias de la Comunidad Autónoma, especialmente respecto de las denominadas «explotaciones agrarias preferentes».

3. Se extiende la calificación de prioritaria para aquellas explotaciones que por su ubicación relevante resulten de especial importancia para la conservación del medio rural y su entorno.

4. Se crea el Registro General de explotaciones agrarias preferentes y prioritarias, dependiente del Gobierno de Cantabria a través de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca, con un amplio objeto y elenco de funciones.

Respecto de las intervenciones públicas, previstas en el Título tercero, bajo la rúbrica «De la actuación pública en materia de ordenación territorial del suelo rústico y de la propiedad agraria», al margen de establecer los criterios generales de ordenación territorial, la Ley da paso a nuevos instrumentos de intervención, mejorando sensiblemente los ya existentes. Entre los primeros, sobresale una nueva hipótesis relativa a la permuta de fincas rústicas, dado que tiene por objeto el recíproco cambio de titularidades dominicales respecto de fincas o explotaciones agrarias de carácter privativo de la Administración autonómica y, en su caso, de los ayuntamientos y entidades locales interesados. Todo ello, a través de un completo procedimiento que garantiza los derechos de los particulares, junto con la ampliación de las causas justificativas de utilidad pública e interés social respecto de hechos tan relevantes para el desarrollo agrario como la realización de obras públicas de interés general, al establecimiento de industrias o empresas ligadas al proceso productivo o comercial del sector, o la construcción de institutos agronómicos. En las segundas, la Ley ha prestado una especial atención a la figura de la concentración parcelaria. En esta dirección, por una parte, se han mejorado y completado determinados supuestos previstos insuficientemente en la anterior Ley de Cantabria 4/1990, de 23 de marzo, especialmente respecto al régimen de las ocupaciones temporales, del destino de las fincas de desconocidos, o de los compromisos derivados de los fondos de conservación de los caminos y obras realizadas. Por otra, se ha modernizado su regulación a través del establecimiento de unas medidas que se presentan totalmente necesarias en el desenvolvimiento actual de este mecanismo de intervención, y que son:

1. El deber de información del planeamiento urbanístico existente en la zona de actuación.

2. La responsabilidad del alcalde o presidente de la entidad local de que se trate por la autorización injustificada de modificaciones urbanísticas no previstas en los trabajos y acuerdos para la fijación de las oportunas bases de la concentración.

3. La obligatoriedad de proyectar la concentración parcelaria en suelo rústico de protección agrícola. No obstante, la innovación más llamativa en este apartado ha consistido en la formulación de una nueva variante de concentración parcelaria por explotaciones que toma por referencia de la actuación a los titulares de los derechos de explotación de la zona (arrendatarios, aparceros y otros) y sus respectivas explotaciones agrarias, sin perjuicio de los derechos que asisten a los propietarios de las fincas.

C) Integración. Como se ha expuesto con anterioridad la presente tarea legislativa se ha realizado desde su inicio con una concepción global de la política agraria y sus fundamentos de modo que resultasen imbricadas todas las perspectivas que inciden en la ordenación del sector agrario y en su posible modernización. Pues bien, en aplicación de este presupuesto la Ley de Cantabria de Modernización y Desarrollo Agrario dedica íntegramente su Título II a uno de los aspectos de mayor calado al respecto, ejemplificando bajo la rúbrica «De la actividad agraria y la conservación y defensa del medio ambiente y del entorno rural».

Su regulación, de acuerdo con la legislación básica del Estado, artículo 149.1, regla 23ª de la Constitución Española, y conforme a la competencia recogida en el artículo 148.1, regla 9ª, de la misma, y 25, apartado 7º, del Estatuto de Autonomía para Cantabria, aparte de establecer normas adicionales de protección, pretende el fomento de la actividad agraria a través de su integración en la defensa del medio ambiente. De esta forma, en la Disposición General se puntualiza un reconocimiento de capital trascendencia: La preservación de un medio ambiente adecuado no sólo constituye un derecho indispensable para el desarrollo integral de la persona sino que, estrechamente relacionado con el principio de solidaridad, queda configurado como un principio rector de la política agraria de la Comunidad. Este principio rector se concreta en la asunción de los principios de integración de los factores ambientales en dicha política agraria según se recoge en el V Programa de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente, con especial énfasis en la conservación y en la biodiversidad y desarrollo sostenible. A partir de esta manifestación, la Ley prevé todo un amplio abanico de ayudas económicas y técnicas que tienen como objetivos predominantes la adecuación de la actividad agraria al medio ambiente y el correspondiente aprovechamiento racional de los recursos naturales.

Por su parte, las medidas de conservación y defensa del entorno rural también merecen un juicio plenamente favorable, sobre todo en atención a las innovaciones que incorpora, entre otras:

1. La obligatoriedad de incluir la información relativa a los valores ecológicos, paisajísticos y medioambientales de las zonas afectadas por la realización de obras públicas y procedimientos de concentración parcelaria.

2. La creación de los denominados «enclaves naturales», demanda vivamente sustentada por las asociaciones ecologistas cuya realización sitúa, a la Comunidad de Cantabria entre las más avanzadas en la materia dado que se protegen los enclaves naturales, situados en suelo rústico productivo a través de su previa catalogación y con las correspondientes ayudas económicas para los agricultores afectados.

Todo ello, con la información precisa aportada por el Mapa Regional Agrario.

III

Por último, dentro de esta faceta de integración, la Ley de Cantabria de Modernización y Desarrollo Agrario también se ha hecho eco de una importante demanda social del sector consistente en la regulación de los aprovechamientos de montes y pastos públicos o comunales. Al respecto, y conforme a la legislación básica del Estado en dicha materia, artículo 149.1, regla 23ª, así como a la aplicación del mandato constitucional del artículo 45.2, todo ello en el marco de la competencia de la Comunidad dispuesta en el artículo 25.1 del Estatuto de Autonomía, la presente Ley pretende dar una respuesta adecuada a los problemas derivados de la intensificación de dichos aprovechamientos debidos, entre otras razones, al fomento y ayudas comunitarias tendentes a ligar el ganado a la tierra. Con la experiencia adquirida tras la vigencia de la Ley de Cantabria 5/1990, de 26 de marzo, sobre pastos en los montes de Cantabria, se ha operado una mejora apreciable en la descripción de los mecanismos técnicos tales como los Planes de Aprovechamiento y Explotación de Recursos, Planes Locales y Fondos de Mejora.

IV

Especial mención merece la cuidada tipificación tanto de los supuestos, como sus respectivos parámetros, que adoptan tanto la ordenación del derecho de la Unión Europea como los compromisos alcanzados por el Estado o la Comunidad en su respectiva transposición, caso de la Resolución de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca, de 2 de abril de 1997, relativa al Código de «Buenas Prácticas Agrarias», sin olvidar una adecuada definición de los supuestos que dan lugar a las correspondientes infracciones administrativas en materia de aprovechamientos de montes y pastos.

Las sanciones, de acuerdo con las garantías dispuestas en el ámbito de las normas de esta índole, se gradúan conforme a la gravedad de las infracciones siguiendo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad en la tutela de los fines perseguidos. Sin olvidar, empero, que la Ley favorece la resolución de las controversias por medio del procedimiento arbitral.

La regulación de las unidades mínimas de cultivo completa el alcance sistematizador que la presente Ley ofrece como germen seguro del progreso del sector agrario en la Comunidad de Cantabria.