Preambulo único Medidas para la reducción de la temporalidad de funcionarios

La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, tiene por objeto situar la tasa de temporalidad estructural por debajo del 8 por ciento en el conjunto de las Administraciones Públicas.

Para ello, y entre otras medidas, la ley prevé que tenga lugar un proceso de estabilización del empleo temporal en todas las Administraciones Públicas, que se estructura en dos cauces principales: por un lado, se autoriza en el artículo 2 un tercer proceso de estabilización de empleo público, adicional a los que regularon en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Por otro lado, con carácter único y excepcional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), se prevé en la disposición adicional sexta la convocatoria, por el sistema de concurso, de aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Adicionalmente, según la disposición adicional octava de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior a 1 de enero de 2016.

En cuanto a los títulos competenciales, la disposición final primera señala que la Ley 20/2021 se dicta al amparo del artículo 149.1.7.ª y 18.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas; y bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios.

Asimismo, se dicta al amparo del artículo 149.1.13.ª, que establece la competencia del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

La disposición adicional décima, por su parte, establece la aplicación de la ley a la Comunidad Foral de Navarra en los términos establecidos en el artículo 149.1.18.ª y disposición adicional primera de la Constitución, y en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (Lorafna).

Esta última norma consagra en su artículo 46 la competencia histórica de Navarra en materia de régimen local como uno de los ejes fundamentales del régimen foral, de modo que corresponden a Navarra, según el citado precepto, "las facultades y competencias que actualmente ostenta, al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de dieciséis de agosto de mil ochocientos cuarenta y uno, en el Real Decreto-ley Paccionado de cuatro de noviembre de mil novecientos veinticinco y disposiciones complementarias", así como las que "siendo compatibles con las anteriores, puedan corresponder a las Comunidades Autónomas o a las Provincias, conforme a la legislación básica del Estado".

Entre las citadas disposiciones complementarias destaca el Reglamento para la Administración Municipal de Navarra de 3 de febrero de 1928, que constituyó en su día un cuerpo normativo de singular importancia en la normativa administrativa local de la Comunidad Foral y que, entre otras cuestiones, contenía un elenco de materias sobre las cuales existía en Navarra una regulación propia, y entre las que se encontraba la referida a los Secretarios municipales.

En la actualidad, es la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, la que establece en su artículo 234 que, con carácter general, el ejercicio de las funciones públicas necesarias de secretaría e intervención queda reservado exclusivamente a personal funcionario con habilitación conferida por la Administración de la Comunidad Foral.

El artículo 236 de la citada norma, así mismo, indica que corresponde al departamento del Gobierno de Navarra competente en materia de Administración local la selección y nombramiento del personal que haya de ejercer funciones públicas necesarias de secretaría y/o intervención reservadas a personal con habilitación foral.

Es precisamente en los puestos de Secretaría e Intervención de las entidades locales de Navarra donde viene existiendo una grave situación de interinidad, prolongada a lo largo de los años por la supeditación de la provisión funcionarial de los mismos a la eventual reestructuración del mapa de las entidades locales de Navarra.

A esto se añade la circunstancia de que el escaso número de funcionarios habilitados forales no ha podido participar en concursos de méritos que permitieran su movilidad o traslado a otros puestos con habilitación foral de las entidades locales de Navarra desde hace casi diez años, ante el bloqueo normativo existente para la provisión de las vacantes.

Tampoco se ha convocado, en la última década, ningún proceso selectivo para la obtención de habilitación foral mediante convocatoria, en turno libre, por el sistema de concurso-oposición.

La Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de Reforma de la Administración Local de Navarra, que definió la comarca como un nuevo tipo de entidad local en Navarra, establece en su disposición transitoria cuarta la necesidad de iniciar las actuaciones tendentes para la provisión funcionarial de los puestos de Secretaría e Intervención en el plazo de tres meses a partir de la aprobación de la quinta ley foral de creación de las correspondientes comarcas, y, en todo caso, en el plazo máximo de tres años desde la entrada en vigor de dicha norma.

No habiéndose creado en la actualidad ninguna comarca, resulta que solo pueden ser objeto de provisión funcionarial en la actualidad, con la normativa actualmente aplicable, unos determinados puestos de Secretaría y de Intervención, quedando el resto supeditados al mapa local y a la creación de una entidad local de carácter supramunicipal.

La disposición transitoria cuarta de la Ley Foral 4/2019, anteriormente citada, ha devenido pues en contradicción con los principios básicos de la citada Ley 20/2021, cuya finalidad última es la reducción de la temporalidad en el empleo público, pues, como bien señala su preámbulo, si bien una tasa de temporalidad es necesaria e inherente a cualquier organización, no lo es cuando deviene en estructural y supone en algunos sectores como el de los puestos de Secretaría de las entidades locales de Navarra, una tasa cercana al 90 por ciento de su personal.

Como bien señala el derecho comunitario (Directiva 1999/70 CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada), la contratación indefinida ha de ser la forma más común de relación laboral para la consecución de dos grandes objetivos: por una parte, mejorar la calidad del trabajo de duración determinada garantizando el respeto al principio de no discriminación y, por otra, establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.

Así, la cláusula 4.ª del Acuerdo Marco establece la equiparación entre personal temporal y fijo con base en el principio de no discriminación, salvo existencia de causas objetivas que justifiquen una diferencia en el régimen jurídico de ambas clases de personal.

Por su parte, la cláusula 5.. ª del Acuerdo Marco prevé la adopción de medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de nombramientos temporales. Si bien esta cláusula no tiene efecto directo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) ha insistido en que la determinación del abuso corresponde a los jueces nacionales y que la aplicación de las soluciones efectivas y disuasorias dependen del Derecho nacional, instando a las autoridades nacionales a adoptar medidas efectivas que disuadan y, en su caso, sancionen de forma clara el abuso de la temporalidad.

Insiste además la jurisprudencia del TJUE en que las diferencias en el régimen jurídico del personal temporal y del fijo deben basarse únicamente en razones objetivas que puedan demostrar la necesidad de estas diferencias para lograr su fin.

Es en este contexto en el que la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, establece una serie de procedimientos para estabilizar el empleo temporal que cumpla unos determinados requisitos y, a su vez, reforma el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, articulando medidas eficaces para prevenir y sancionar el abuso y el fraude en la temporalidad a futuro y, por último, potenciando la adopción de herramientas y una cultura de la planificación para una mejor gestión de los recursos humanos.

En ejercicio de la competencia histórica de Navarra en materia de Administración local y a través de la presente ley foral, es precisa la consecución de tres objetivos: en primer lugar, y dado el carácter básico de la Ley 20/2021, es necesario articular para los puestos de Secretaría e Intervención de las entidades locales de Navarra, afectados por una histórica y grave situación de abuso de temporalidad, los correspondientes procesos que permitan la estabilización de empleo temporal, siguiendo los requisitos de la mencionada norma.

Así mismo, se considera necesario que, con carácter previo a dichos procesos de estabilización, se permita a los funcionarios con habilitación foral ejercer su derecho a la movilidad entre todos los puestos que se encuentren vacantes, tras casi diez años sin convocarse procesos de provisión de puestos por concurso de méritos entre funcionarios habilitados.

En este sentido, la Ley 20/2021 expresamente señala que los mecanismos de movilidad o de promoción interna previos de cobertura de plazas serán compatibles con los procesos de estabilización.

Para ello esta ley foral prevé la movilidad de los funcionarios habilitados entre todas las plazas vacantes y, a su vez, establece que, una vez concluidos los concursos extraordinarios de provisión de puestos entre funcionarios con habilitación foral, se convocará un proceso selectivo para la obtención de habilitación foral mediante convocatoria, en turno libre, por el sistema de concurso-oposición.

En esta convocatoria en turno libre, la primera en celebrarse desde el año 2012, se ofertarán los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación foral objeto del concurso extraordinario de traslados que no fuesen cubiertos en este y que no se encuentren en la relación de vacantes a ofertar en los procesos selectivos de estabilización de empleo temporal.

Por último, es necesario modificar determinados preceptos tanto de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, como de la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de Reforma de la Administración Local de Navarra, de modo que se desligue definitivamente la provisión funcionarial de los puestos de Secretaría y de Intervención de las entidades locales de Navarra de la reestructuración administrativa del mapa local de Navarra, para evitar que de nuevo vuelvan a generarse situaciones de interinidades prolongadas en el tiempo, sancionadas por el derecho europeo y por la propia Ley 20/21, cuyas medidas, de carácter básico, es preciso incorporar a nuestra normativa foral.

La supeditación o suspensión de la provisión definitiva en régimen funcionarial de puestos que ejercen funciones públicas necesarias, como se ha señalado con anterioridad, condicionando dicha provisión a la modificación de la planta local, vulnera los fundamentos del derecho comunitario europeo y de la propia Ley 20/2021, que tiene carácter básico y contiene una serie de principios aplicables a todas las Administraciones Públicas.

Téngase en consideración que la citada norma se dicta al amparo de la competencia estatal referida a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios y que, en este sentido, según el artículo 49 de la Lorafna, en virtud de su régimen foral corresponde a Navarra la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos de la Comunidad Foral, pero siempre con el límite del respeto a los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.

De esta manera, a la par que se articulan los procedimientos de estabilización de empleo temporal para el colectivo de funcionarios habilitados forales, se dota a la Comunidad Foral de una nueva regulación legal que garantiza la normalización del sistema de provisión y acceso a los puestos reservados para el ejercicio de las funciones públicas necesarias en la Administración Local de Navarra, desbloqueando así la situación generada por las propias medidas legislativas actualmente vigentes.

Todo ello se realiza, además, sin interferir en el título X de la Ley Foral 6/1990, pues, con el mantenimiento de dicho título en su totalidad y de la disposición transitoria tercera de la Ley Foral 4/2019 se garantiza la continuidad tanto de las actuales Agrupaciones de Servicios Administrativos hasta que se constituyan, en su caso, las comarcas que las sustituyan, y también de los puestos propios de Secretaría o de Intervención en las entidades locales de menos de 1.500 o 3.000 habitantes, respectivamente, hasta el momento de la entrada en vigor de la ley foral de creación de cada comarca, según lo establecido en la citada disposición transitoria y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 361.1 e) de la Ley Foral 6/1990.

Téngase en consideración que la normativa citada ya prevé que se mantengan, en los términos señalados en la misma, como situación personal a extinguir, los puestos de Secretaría de ayuntamientos de menos de 1.500 habitantes que, en el momento de la entrada en vigor de la ley foral de creación de cada comarca, vinieran siendo desempeñados por funcionarios habilitados por la Comunidad Foral de Navarra.

La presente ley foral se estructura, para conseguir los mencionados objetivos, en diez artículos y una disposición derogatoria.

El artículo 1 regula el concurso extraordinario de provisión de puestos entre funcionarios con habilitación foral, que se realizará con carácter previo a la realización de los procesos selectivos regulados en el siguiente precepto.

Se trata de un procedimiento excepcional y distinto al previsto con carácter general para la provisión por concurso de méritos entre funcionarios habilitados en los artículos 247 y siguientes de la Ley Foral 6/1990, sin perjuicio de que ciertas determinaciones de esta norma se aplican en lo no regulado en la presente ley foral.

Este concurso permitirá la movilidad de los funcionarios habilitados forales entre todas aquellas plazas de Secretaría e Intervención de las entidades locales de Navarra que se encuentren vacantes. La relación inicial de vacantes, figura equivalente en el ámbito de los habilitados forales a la oferta de empleo público, se aprueba inicialmente en el anexo único de la presente ley foral, y en la misma se indica expresamente qué vacantes cumplen con los requisitos para la estabilización de empleo temporal establecidos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

A continuación, el artículo 2 de la norma regula, una vez concluidos los concursos extraordinarios de provisión de puestos entre funcionarios con habilitación foral, la convocatoria de dos tipos de procesos selectivos que se desarrollan en los artículos siguientes. En primer lugar, en el artículo 3, como antes se ha señalado, se contempla un proceso selectivo para la obtención de habilitación foral mediante convocatoria, en turno libre, por el sistema de concurso-oposición.

Serán objeto de esta convocatoria los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación foral objeto del concurso extraordinario de traslados que no fuesen cubiertos en este y que no se encuentren en la relación de vacantes a ofertar en los procesos selectivos de estabilización de empleo temporal.

A continuación, el artículo 4 regula los procesos selectivos de estabilización de empleo temporal siguiendo las directrices de la Ley 20/2021, distinguiendo entre los que se realizarán mediante concurso-oposición y aquellos que cumplen los requisitos para su estabilización mediante concurso de méritos, con una serie de disposiciones comunes para ambos procesos, y que se desarrollan en los artículos 5, 6 y 7.

Así mismo, el artículo 8 contiene reglas aplicables tanto al proceso selectivo para la obtención de habilitación foral mediante convocatoria, en turno libre, por el sistema de concurso-oposición como para los de estabilización temporal: en este sentido, cabe destacar que dichos procesos se realizarán de forma paralela y coordinada, pudiendo articularse a través de una única convocatoria o de varias.

Por razones de eficacia administrativa y de conformidad con lo previsto en el artículo 252 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, quienes resulten adjudicatarios de los concursos extraordinarios de méritos contemplados en el artículo 1 tomarán posesión en los puestos para los que hubiesen sido nombrados en la misma fecha que quienes obtengan habilitación foral como consecuencia de los procesos selectivos contemplados en los artículos 4 a 7.

A continuación el artículo 9 modifica el apartado 2 del artículo 247 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, con el fin de dar cobertura legal a la provisión funcionarial no solo de los puestos de Secretaría e Intervención comprendidos en los artículos 243.2, 244.2 y 361.1 e) de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, sino también de los puestos vacantes de las Agrupaciones de Servicios administrativos, de aquellas entidades locales de menos de 1.500 o 3.000 habitantes que dispongan en su plantilla orgánica de puestos propios y también de los de Intervención de aquellas mancomunidades con puestos específicos, de conformidad con lo establecido en dicho precepto.

En línea con lo anterior, ese mismo artículo modifica la letra a) del apartado 1 del artículo 248 de la mencionada Ley Foral 6/1990, para adecuar su redacción a la modificación del artículo 247.

En el artículo 10 se modifican también los apartados 2 a 5 de la disposición transitoria quinta de la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de Reforma de la Administración Local de Navarra, para aclarar determinados aspectos de su redacción que generaban dudas en cuanto a su interpretación y aplicación.

De igual manera, en consonancia con lo establecido en el resto de la ley foral, la norma contiene además una disposición derogatoria, relacionada con las disposiciones transitorias cuarta y quinta de la citada Ley Foral 4/2019, por la incompatible coexistencia de sus determinaciones con las establecidas en la Ley 20/2021 y con la nueva regulación que la presente ley foral contiene y que permite la normal provisión de los puestos con habilitación foral, evitando que de nuevo se genere una situación de impedimento normativo que produzca situaciones abusivas de interinidad.

Mediante la presente ley foral se da respuesta a una demanda histórica y se soluciona definitivamente el problema de la interinidad permanente que desde hace más de treinta años afecta a muchas de las plazas de Secretaría e Intervención en las entidades locales de Navarra, asegurándose un servicio estrictamente funcionarial para el desempeño de funciones públicas necesarias y esenciales para el correcto funcionamiento y prestación de servicios púbicos desde las administraciones más cercanas a las ciudadanas y ciudadanos de nuestra Comunidad Foral.