Preambulo único Medidas de contención de rentas en contratos de arrendamiento de vivienda

La salida de la crisis financiera internacional y la progresiva reactivación económica de los últimos años han incidido con fuerza en el mercado de la vivienda, que ha experimentado cierta retracción del acceso en régimen de propiedad, por razones no solo de precio sino también de financiación, y un aumento sustancial de la demanda de vivienda de alquiler. Este aumento, combinado con la poca duración de los contratos de arrendamiento en aplicación de la legislación del Estado, ha propiciado una fuerte escalada de los precios, que en Cataluña han crecido en torno a un treinta por ciento en los últimos cinco años. Esta tendencia ha sido aún más acusada en el caso de Barcelona y su entorno metropolitano, al añadirse a la misma el auge del turismo urbano, que ha desviado viviendas hacia usos no residenciales, así como la entrada de capital internacional en grandes operaciones de inversión inmobiliaria.

La fuerte subida de los precios ha causado dificultades económicas muy graves para el acceso a la vivienda y para permanecer en ella. Una situación agravada aún más por la pandemia de Covid-19, que ha provocado una crisis sanitaria sin precedentes y, en consecuencia, una nueva crisis económica y social. La juventud y las personas y familias con bajo nivel de ingresos son quienes más han sufrido y aún sufren situaciones de exclusión residencial. Estudios recientes publicados por el Observatorio Metropolitano de la Vivienda de Barcelona indican que el esfuerzo necesario para acceder a la vivienda ya está superando el de los años de inicio de la crisis y que la tasa de sobrecarga de los inquilinos que tienen alquileres a precios de mercado supera el cuarenta por ciento en Barcelona y el área metropolitana, muy por encima de la media europea y de lo que se considera razonable para una economía familiar. La vulnerabilidad que de ello se deriva se traduce, en la práctica, en la expulsión de muchos vecinos de su entorno de residencia, ya sea por desahucio, ya sea por la imposibilidad de afrontar los nuevos precios que se establecen al extinguirse los contratos. Esta dinámica de segregación espacial en función de la capacidad económica incide muy negativamente en la estructura urbana y en la cohesión social.

Los retos que plantea el acceso a una vivienda digna y asequible deben abordarse prioritariamente con políticas públicas. La Generalidad y las administraciones locales se han mostrado en la última década particularmente resolutivas adoptando y ejecutando medidas dirigidas a incrementar el parque de vivienda pública y social, si bien el enorme déficit histórico en este terreno hace necesario un esfuerzo largo y sostenido para poder obtener resultados apreciables. Sin embargo, aparte de estas actuaciones, todos los informes de diagnóstico y los planes de vivienda reservan un papel específico a los instrumentos del derecho privado.

En esta línea, el Parlamento de Cataluña, mediante la Moción 84/XII, aprobada el 9 de mayo de 2019, instó al Gobierno a impulsar de forma urgente la aprobación de medidas legislativas, en el marco del derecho civil propio, para permitir que Cataluña cuente con una regulación propia del contrato de arrendamientos urbanos y, en particular, dote a las administraciones públicas de las medidas necesarias para limitar los incrementos de precios del alquiler de viviendas en zonas de fuerte demanda acreditada. En cumplimiento de dicho mandato, el Gobierno aprobó el Decreto ley 9/2019, de 21 de mayo, de medidas urgentes de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda, que, sin embargo, no fue validado por el Parlamento.

La regulación de los contratos de arrendamiento de vivienda puede y debe contribuir a hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna, como pone de manifiesto la legislación de arrendamientos urbanos de los países del entorno de Cataluña, en los que es habitual que las relaciones contractuales tengan una duración larga o indefinida (aunque las leyes establezcan plazos de duración contractual breves, en muchos países los inquilinos pueden prorrogar la vigencia del arrendamiento indefinidamente o por plazos largos, con actualización periódica de las rentas, en tanto no concurra alguna de las causas legalmente tasadas de resolución del contrato); por otra parte, más recientemente (por ejemplo, en Francia y Alemania, a partir de 2014), algunos ordenamientos han introducido sistemas nuevos de contención o delimitación de las rentas de alquiler en las zonas en las que el mercado se ha tensado mucho y se generan dificultades graves de acceso a la vivienda en el conjunto del parque residencial. La legislación española en materia de arrendamientos urbanos, sin embargo, ha ignorado estos dos grupos de medidas, y, a pesar de la tímida reforma en la buena dirección introducida por el Real decreto ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, se encuentra lejos todavía de los estándares europeos de seguridad, estabilidad y asequibilidad de los alquileres.

El Parlamento, que ya reguló los contratos de arrendamiento rústico y otros contratos de cultivo mediante la Ley 1/2008, de 20 de febrero, de contratos de cultivo, incorporada más adelante al Código civil, aborda ahora, en ejercicio de su competencia en derecho civil, de conformidad con el artículo 129 del Estatuto de autonomía, la regulación de los arrendamientos de vivienda. Atendiendo a la complejidad de la materia y a la distinta urgencia con que deben abordarse los contenidos, esta regulación se hará efectiva en dos fases: en primer lugar, la ley regula un régimen excepcional de contención de rentas de alquiler aplicable en zonas de mercado de vivienda tenso; más adelante, en un plazo que la disposición final primera fija en nueve meses, el Gobierno debe presentar al Parlamento un proyecto de ley de regulación integral de los contratos de arrendamiento de bienes, como parte integrante del libro sexto del Código Civil, relativo a las obligaciones y los contratos.

El régimen de contención de rentas que establece la presente ley es una medida congruente con la configuración constitucional del derecho a la propiedad, tal como se define en el artículo 33 de la Constitución, y es asimismo una medida instrumental para hacer efectivo el derecho también constitucional a una vivienda digna y adecuada, amparado por el artículo 47 de la Constitución. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el contenido esencial de la propiedad inmobiliaria exige compaginar el derecho del propietario a percibir una utilidad económica razonable por sus bienes, que está garantizado por la presente ley, con el cumplimiento de la función social de los bienes destinados a vivienda, que puede suponer la imposición de condiciones y restricciones adecuadas a la naturaleza de dicha función social establecida por la Constitución.

La regulación contenida en la presente ley permite a la Administración calificar determinadas zonas del territorio como áreas con mercado de vivienda tenso, y sujetar los contratos de arrendamiento que se concluyan en ellas a un régimen de contención de las rentas. La imposición de tales restricciones se concibe como una medida excepcional. A diferencia de otros ordenamientos, como el francés, en el que la delimitación de rentas tiene duración indefinida, en Cataluña se trata de una medida limitada en el tiempo, que puede declararse con una duración máxima de cinco años, en un procedimiento en el que deben acreditarse las circunstancias que la justifican y precisar las medidas que adoptarán las administraciones para atenuar o revertir la situación de mercado tenso. La competencia para formular esta declaración se atribuye al departamento de la Generalitat competente en materia de vivienda, con la excepción de la ciudad de Barcelona y del ámbito metropolitano de Barcelona, por razón de su problemática singular y su régimen especial.

Con carácter excepcional, atendiendo a la necesidad de dar respuesta urgente a la situación de emergencia en materia de vivienda, más acusada todavía como consecuencia de los efectos económicos derivados de la pandemia del Covid-19, y tomando en consideración la duración de los procedimientos administrativos de declaración de áreas con mercado de vivienda tenso, así como las circunstancias que la justifican, la Ley aplica directamente dicha declaración en el caso de los municipios que disponen de índices de referencia de precios en los que los precios del alquiler han sufrido un incremento superior al veinte por ciento en el período comprendido entre los años 2014 y 2019, incluidos en el Área Metropolitana de Barcelona o con una población superior a veinte mil habitantes. Se trata de una medida estrictamente transitoria, de una duración máxima de un año, que dejará de surtir efecto si los órganos competentes formalizan una nueva declaración de área con mercado de vivienda tenso referida al mismo municipio o, en cualquier caso, cuando haya transcurrido el citado plazo.

El efecto que persigue la Ley, de contención de las rentas, se instrumenta mediante la aplicación del índice de referencia de precios de alquiler de viviendas que determina y hace público el departamento competente en materia de vivienda. Este índice suministra datos fiables acerca del precio de los alquileres de viviendas análogos al que es objeto de arrendamiento, obtenidos a partir de la información contenida en el Registro de fianzas de los contratos de alquiler de fincas urbanas. El índice informa de la media de precio por metro cuadrado del arrendamiento de viviendas en una ubicación y con una superficie determinadas y de los márgenes de precio superior e inferior resultantes de la ponderación de varias características de la vivienda (año de construcción, estado de conservación, eficiencia energética, ascensor, mobiliario o anexos). En virtud de la presente ley, el precio de referencia se establecerá de acuerdo con el índice mencionado, sin tener en cuenta los márgenes de precio superior e inferior, o bien, excepcionalmente, desviándose de los mismos con incrementos o minoraciones de hasta un cinco por ciento, dadas las características específicas de la vivienda objeto de arrendamiento.

El régimen de contención de rentas aplicable a los contratos de arrendamiento de vivienda concluidos en áreas que hayan sido declaradas áreas con mercado de vivienda tenso persigue un equilibrio razonable entre el deber de respetar el interés patrimonial del arrendador y la función social de la propiedad urbana, y gira en torno a dos reglas básicas: la primera de ellas determina el importe máximo de la renta que puede convenirse en el momento de formalizar el contrato de alquiler, el cual no puede sobrepasar el precio de referencia para el alquiler de una vivienda de características análogas, incrementado o minorado, como máximo, en un cinco por ciento; la segunda regla determina que la renta tampoco puede rebasar la consignada en el último contrato de arrendamiento, en el supuesto de que la vivienda haya sido arrendada dentro de los cinco años anteriores, e indica los incrementos que se pueden aplicar y las excepciones aplicables.

Por otra parte, el régimen de contención de rentas se flexibiliza en los contratos de alquiler de viviendas de obra nueva y en los contratos que resulten de un proceso de gran rehabilitación, en cuyo caso el incremento del precio que las partes acuerden en base al índice de referencia de precios de alquiler de viviendas de características análogas puede llegar a fijarse en el margen superior del índice. Esta regla, que pretende contrarrestar el posible desincentivo que el régimen ordinario de contención de rentas puede producir en la promoción de viviendas nuevas o rehabilitadas con destino al mercado libre de alquiler, se aplica los primeros cinco años desde la certificación de final de obra; a los contratos concluidos después de este período, ya les serían de aplicación, si aún perdurase el régimen especial de contención de rentas, las dos reglas precedentes.

Dichas reglas se complementan con normas que habilitan la posibilidad de que el arrendatario asuma gastos generales y servicios individuales, o la posibilidad de repercutirle el coste de la ejecución de obras de mejora realizadas después del plazo legal mínimo de duración del contrato mediante un incremento de la renta anual, incluso superando el límite fijado por las reglas generales, con condiciones específicas en cada caso.

Además de buscar el equilibrio entre derechos e intereses, la Ley reconoce e integra los principios de autonomía local y de subsidiariedad, y se preocupa de establecer soluciones flexibles que permitan atender situaciones diferenciadas y adaptarse a ellas, respetando al mismo tiempo el principio de proporcionalidad.

En cuanto a la parte final, cabe destacar que se modifica la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, para introducir en su régimen de control y sancionador, y en la tipificación de las infracciones, nuevos apartados sobre el régimen de contención de rentas. Asimismo, debe mencionarse una disposición adicional específica de naturaleza procesal, impuesta por las particularidades de la nueva regulación sustantiva en este campo: al amparo de la competencia reconocida a la Generalidad por el artículo 130 del Estatuto, la disposición traslada al ámbito de los juicios verbales las disputas entre arrendador y arrendatario sobre el importe de la renta y sobre una eventual pretensión de reembolso de excesos percibidos por la parte arrendadora en contratos sujetos al régimen especial de contención de rentas, si bien la Ley apuesta claramente por la resolución extrajudicial de los conflictos que puedan generarse en razón de los contratos de alquiler, y determina en este sentido el marco en el que deben inscribirse los procesos de mediación y arbitraje, bajo el principio de colaboración.