Preambulo único Gestión, modernización y promoción de áreas industriales

I

El artículo 130.1 de la Constitución española establece que los poderes públicos atenderán la modernización y desarrollo de todos los sectores productivos.

Según el artículo 52 de la Ley orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana, en la redacción dada por la Ley orgánica 1/2006, de 10 de abril, corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de industria, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general, y sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés general, y las normas relacionadas con las industrias sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear.

En los mismos términos, el citado artículo establece que es competencia exclusiva de la Generalitat la planificación de la actividad económica de la Comunitat Valenciana.

Por otra parte, el artículo 49 del Estatuto de autonomía prevé que también es competencia exclusiva de la Generalitat la ordenación del territorio y del litoral, el urbanismo y la vivienda, además del régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el número 18 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución española. Según el mismo precepto, también son competencia exclusiva de la Generalitat las normas procesales y de procedimiento administrativo derivadas de las particularidades del derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalitat.

Este es el marco constitucional y estatutario al amparo del cual se dictan las disposiciones de esta ley, en el marco del imprescindible respeto a las normas básicas, en materia de régimen local, así como en la aplicación del principio de autonomía municipal.

Junto a este marco regulatorio, la presente norma legal se articula igualmente en coherencia con los principales instrumentos de planificación económica, territorial e industrial vigentes en la Comunitat Valenciana, pero a la vez teniendo en cuenta y sin invadir las competencias y responsabilidades de las entidades locales en la financiación de la conservación y el mantenimiento de los bienes de propiedad municipal en las áreas industriales de los respectivos municipios.

Por un lado, desarrolla la Estrategia de Política Industrial de la Comunitat Valenciana, actualizada a una Visión 2020, en sus ejes relativos al fomento del crecimiento industrial, la diversificación y la modernización de la estructura productiva.

Por otra parte, se coordina con la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, que establece un modelo de desarrollo bajo el prisma de la sostenibilidad, y recomienda la existencia del suelo industrial donde se pueda aprovechar la posición geográfica estratégica y las infraestructuras presentes y futuras de nuestro territorio, para incrementar la productividad y competitividad de los sectores económicos y para atraer nuevas empresas.

Finalmente, esta ley, que está incluida en el plan normativo de la Generalitat para 2017, es un paso decisivo en el proceso de modernización impulsado por el documento de bases y elementos orientadores para la transformación del modelo económico de la Comunitat Valenciana, aprobado por acuerdo del Consell de 15 de abril de 2016, en el cual se recogieron las líneas estratégicas para mejorar la productividad de las empresas valencianas, contribuyendo al mismo tiempo a la sostenibilidad medio ambiental, la integración y la equidad social en nuestro territorio.

II

La Comunitat Valenciana está situada en un área privilegiada desde un punto de vista económico, estratégico y ambiental, y cuenta con una arraigada tradición industrial, que siempre ha demostrado un gran dinamismo. La calidad de su estructura de movilidad, con importantes infraestructuras portuarias, buenas comunicaciones viarias y ferroviarias junto a las áreas urbanas de gran población, hace que determinadas zonas de la Comunitat estén predeterminadas para el desarrollo de actividades industriales y logísticas. Todo ello sin desdeñar el necesario impulso y desarrollo de áreas industriales existentes o futuras en las comarcas de interior, como forma de incentivar la actividad económica en dichas zonas y evitar su despoblación.

Teniendo en cuenta que la inversión en infraestructuras productivas mejora significativamente la competitividad de las empresas, no podemos descartar el recurso a la colaboración público-privada, facilitando la inversión de las empresas para aprovechar todo el potencial de lo realizado por las administraciones públicas, incluidas las entidades locales, que deberán seguir asumiendo sus responsabilidades en la financiación del mantenimiento y la conservación de los polígonos industriales.

A lo largo de las últimas décadas, se ha consolidado en nuestro territorio un conjunto de espacios, tanto públicos como privados, que bajo distintas denominaciones como las de polígonos industriales, áreas de actividad económica o parques empresariales, han servido de base al desarrollo de servicios vinculados a la industria, siempre bajo el marco de las distintas normativas urbanísticas, y predominantemente bajo la gestión de las entidades locales.

La existencia de un suelo especializado para el desarrollo empresarial se ha mostrado como una herramienta imprescindible para la economía, tanto de España como de la Comunitat Valenciana. De hecho, se estima que más del 50 % del producto interior bruto nacional se genera en los polígonos industriales.

Los polígonos o áreas industriales son, por tanto, infraestructuras económicas básicas, de interés general no sólo por la aportación en términos de la riqueza y del empleo que generan, sino también por los recursos económicos que aportan a los municipios.

Sin embargo, para que estas áreas puedan retener e incrementar las empresas que en ellas se ubican, necesitan ofrecer las mejores condiciones y servicios, convirtiéndose en espacios productivos de calidad, modernos y competitivos, que favorezcan la productividad y la competitividad de sus ocupantes.

Es un hecho constatable que las áreas industriales que funcionan de una forma óptima disponen de un órgano de gestión de pertenencia obligatoria, a diferencia de aquellas donde la pertenencia no es obligatoria, como las asociativas, o aquellas que no disponen de ninguna entidad de gestión del área industrial.

Hoy en la Comunitat Valenciana tenemos áreas industriales que necesitan con urgencia actuaciones básicas para mejorar la señalización, la red de saneamiento o el pavimento, así como para renovar el mobiliario urbano y el alumbrado, redistribuir la sección viaria, disponer de accesos más amplios y directos, facilitar la movilidad o eliminar barreras arquitectónicas. Por otra parte, las asociaciones empresariales más representativas han manifestado las carencias en los servicios de mantenimiento, limpieza y seguridad de numerosas áreas industriales. Además, la inexistencia de una regulación específica de las mismas, así como la falta de una adecuada gestión, son dos problemas añadidos que impiden a las áreas industriales alcanzar la calidad necesaria, lo que repercute negativamente en la competitividad del tejido empresarial.

En el marco normativo vigente, se ha demostrado la necesidad de crear nuevos instrumentos que faciliten la regeneración de las áreas industriales, su promoción económica y el incremento de la oferta de servicios adicionales en las mismas, ya que es la mejor manera de reforzar la capacidad de las áreas industriales existentes en la Comunitat Valenciana para competir en un mercado cada vez más global.

Esta ley viene a responder a estas necesidades estableciendo medidas para impulsar la mejora de la calidad del suelo industrial, así como para facilitar que los dos agentes principales que actúan sobre el mismo, las administraciones públicas y las personas titulares, colaboren de forma coordinada en la creación, conservación, mantenimiento y modernización de los servicios públicos, así como en el desarrollo de servicios adicionales de valor añadido, si bien respetando y manteniendo las competencias y responsabilidades de las entidades locales en materia de mantenimiento y conservación de dichas áreas industriales.

III

No cabe duda de que, al igual que las comunidades de vecinos necesitan de una administración, un área industrial, con problemas comunitarios mucho más complejos, precisa de una gestión continua y organizada, que, disponiendo de unos medios personales y materiales concretos, se dirija a velar por el correcto funcionamiento del área y resolver los problemas que se planteen.

Las fórmulas de organización empresarial hasta ahora existentes no han sido adecuadas para afrontar el déficit de gestión manifestado en las áreas industriales. Las empresas ubicadas en las mismas demandan una fórmula de agrupación de propietarios que fuera más allá del ente urbanístico o conservador de infraestructuras, ya que las áreas industriales precisan para ser más competitivas de un nuevo sistema de gestión, profesional y activo, que cuente con medios suficientes para ofrecer servicios de calidad y valor añadido, sin menoscabo del respeto a las competencias y responsabilidades que tienen las administraciones locales en materia de mantenimiento y conservación.

Los principios constitucionales, en los que se basa la obligatoriedad de la adscripción, vienen dados porque el derecho de propiedad no es un derecho absoluto, sino que cumple una función social. La función social de la propiedad, reconocida en el artículo 33.2 de la Constitución, permite que las leyes modulen el derecho de propiedad privada en función de intereses sociales superiores, sean públicos o privados, de manera que pueden limitarse, mediante los instrumentos jurídicos oportunos, las facultades inherentes a tal derecho, sin perder su esencia.

La adscripción obligatoria es necesaria para poder cumplir el interés público, un principio democrático por el que la minoría tiene el deber de someterse a la voluntad de la mayoría, porque el interés general prevalece sobre el interés individual.

Las entidades de gestión y modernización (EGM) cumplen una función pública, ya que su objetivo es el interés público. La adscripción obligatoria vuelve a manifestarse necesaria, en este punto, ya que sin ella sería imposible cumplir el interés público que se persigue, y es equilibrada, porque se derivan más beneficios o ventajas para el interés general.

Con el fin de cubrir esta laguna jurídica, en el título primero de la ley se incluye la gran novedad de esta iniciativa legislativa, como es la regulación detallada de unas entidades especializadas en la gestión, promoción y modernización de las áreas industriales.

En cuanto a su naturaleza, si bien tienen una base constitutiva privada pues se componen principalmente de personas titulares en el área industrial, se configuran como unas entidades de carácter no lucrativo, que actúan como colaboradoras de la administración, y por tanto su naturaleza será de carácter administrativo, ya que dependen funcionalmente del ayuntamiento y las funciones que se le atribuyen son inicialmente administrativas. La administración local es la que aprueba su constitución, sus estatutos, su plan de actuación y sus recursos, además de reservarse la capacidad de fiscalización, control y disolución.

Estas comunidades en suelo industrial deben tener personalidad y capacidad jurídicas propias, pero su creación se producirá sólo mediante autorización municipal, previa petición y respaldo democrático mayoritario de los miembros de la comunidad industrial proponente. Una vez creada, la adscripción a la entidad de todas las personas titulares de la zona delimitada debe ser necesariamente obligatoria, así como el pago de las cuotas o contribuciones que se aprueben mayoritariamente por la asamblea general. Las administraciones públicas participarán como cualquier otro propietario en caso de ser titulares de bienes inmuebles patrimoniales y, por tanto, susceptibles de aprovechamiento lucrativo.

Es cierto que la adscripción forzosa a estas corporaciones empresariales, de base privada pero de creación y finalidad públicas, podría confundirse con una limitación a la libertad de no asociarse que se deriva del derecho constitucional de asociación. Pero lo cierto es que, conforme establecía la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985, de 24 de mayo, en relación a los clubs y federaciones deportivas, o la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1984, de 7 de febrero, sobre las organizaciones profesionales, este tipo de corporaciones privadas de configuración legal, a las que se confiere el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo relativas a un ámbito de la vida social, serían asociaciones distintas de las previstas en el artículo 22 de la Constitución.

Conforme la doctrina constitucional en este aspecto, la justificación de la citada obligatoriedad se debe encontrar en disposiciones de la propia Constitución, como es el artículo 52, que prevé la regulación legal de las organizaciones profesionales, o en las características de los fines de interés público que se les encomienda por la administración autorizante, el ayuntamiento, los cuales no podrían alcanzarse, o se lograrían con más dificultad, sin recurrir a la adscripción forzosa al ente corporativo.

La creciente desatención en relación con las áreas industriales, tanto en infraestructuras como en servicios, ha ido produciendo en términos generales una continuada pérdida de competitividad de las empresas ubicadas en aquellas. Ello determina la imperiosa necesidad de establecer recursos específicos para el mantenimiento, conservación, prestación de servicios y modernización de las áreas industriales, y por otra parte, la necesidad de buscar nuevos modelos de gestión más adecuados que garanticen el desarrollo y la evolución del suelo industrial.

Distintos colectivos y sectores afectados por la situación han impulsado desde hace años la conveniencia de establecer fórmulas nuevas para que los servicios prestados por la administración sean efectivos, e incluso para que pueda mejorarse la competitividad de las áreas industriales, reclamando que el ordenamiento jurídico entrara por primera vez a regular las mismas, desde su planificación hasta su posterior funcionamiento.

Entre los mecanismos propuestos para favorecer la gestión y la modernización de las áreas industriales, está la creación de entidades formadas por las titulares de los inmuebles existentes en la correspondiente área industrial, y que puedan actuar como entidad colaboradora de la administración en la consecución de los fines antes descritos. Unos fines que, dada la notoria dificultad que tienen las administraciones locales para hacer frente a las concretas necesidades de las áreas industriales, sólo pueden alcanzarse recurriendo excepcionalmente a la adscripción forzosa a la entidad colaboradora de todos los posibles beneficiarios de su actuación.

Al igual que ocurre con las comunidades de propietarios o en las entidades colaboradoras en la gestión urbanística, si se estableciera la pertenencia voluntaria, siempre habría alguien que no contribuyese económicamente, a pesar de sacar un claro provecho de las acciones colectivas de mejora.

Esta justificación constitucional de la adscripción obligatoria debe además interpretarse teniendo en cuenta que estas entidades no son creadas automáticamente por la ley, sino que sólo pueden ser creadas a iniciativa y por aprobación mayoritaria de las personas titulares directamente afectadas, con unos objetivos colectivos muy concretos, y con una duración temporal. Además, la pertenencia obligatoria a estas corporaciones formadas por las personas titulares que comparten un mismo ámbito territorial no imposibilita de manera alguna el paralelo y libre ejercicio del derecho de asociación por parte de sus miembros, creando asociaciones o perteneciendo a las ya existentes.

Como establece la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, de la Comunitat Valenciana, la conservación de las obras de urbanización es por lo general responsabilidad de los ayuntamientos desde su recepción, careciendo de validez todo pacto o disposición que pretenda trasladar esa competencia a personas privadas, propietarios o asociaciones de propietarios, sin colaboración y control público o sin condiciones o por tiempo indeterminado. No obstante lo anterior, no puede olvidarse que la Constitución española proclama la obligación de los poderes públicos de promover la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, y en aplicación de dicha previsión constitucional, las entidades para la gestión y modernización de áreas industriales que se regulan en esta ley se conciben, por una parte, como un nuevo instrumento para la participación ciudadana en la toma de las decisiones sobre la conservación de las áreas industriales, y por otra, como el soporte jurídico a las iniciativas que, voluntariamente, pueda tomar la iniciativa privada con el objetivo de complementar la acción y el esfuerzo presupuestario de las administraciones públicas, para promocionar y modernizar las áreas industriales.

En este mismo sentido, debe tenerse en cuenta que la implantación de un área industrial brinda a las empresas que puedan ubicarse en ella la oportunidad individual de crecer, desarrollarse y obtener riqueza, y es obligación de los representantes públicos involucrar a esas empresas de forma directa en el desarrollo y promoción del entorno favorable del que forman parte.

Tampoco estaría justificado hacer recaer sobre los impuestos generales del municipio las posibles mejoras o servicios adicionales que benefician específicamente a las personas titulares en un área industrial mejorada, con lo que, mediante esta nueva fórmula de participación, se deja en manos de aquellas que mayoritariamente quieren contribuir a esas mejoras la determinación del importe y del concreto destino de esa nueva aportación económica.

En definitiva, esta ley busca atribuir a las nuevas entidades un papel decisivo en la consecución de un objetivo público de gran importancia, como es la gestión y la modernización de unas áreas estratégicas para el desarrollo industrial sostenible y competitivo.

IV

En el título preliminar se regulan el objeto, el ámbito de aplicación, las definiciones y los principales objetivos de esta ley.

En el título primero se regulan las nuevas entidades de gestión y modernización de las áreas industriales, detallando su naturaleza pública, los sujetos integrantes, las funciones atribuibles, el proceso de constitución y autorización, sus órganos de gobierno y gestión, así como su régimen de funcionamiento y disolución.

En el título segundo se regulan las distintas categorías de áreas industriales, así como el procedimiento para su categorización. Con esta categorización de las diferentes áreas industriales de nuestro territorio, según unos criterios relacionados con los servicios ofrecidos a las empresas y actualizables reglamentariamente, esta ley pretende establecer distintos niveles de impulso a la inversión pública y privada, y promover las actuaciones de gestión y modernización de cada espacio colectivo.

Igualmente, en el título segundo se prevé la elaboración del mapa de áreas industriales de la Comunitat Valenciana, que servirá de auténtico censo de todo el suelo industrial, con información sistematizada, concreta y de calidad, y que será el paso previo y necesario para el diseño de un plan de promoción y comercialización del suelo industrial existente, además de ser el punto de partida para ordenar, promover y racionalizar las futuras implantaciones de actividades industriales en la Comunitat.

También se regulan los enclaves tecnológicos, entendidos como el entorno natural para la ubicación de emprendedores y empresas de base tecnológica.

En el título tercero se recoge una serie de incentivos y prescripciones para fomentar la modernización y facilitar la promoción de las áreas industriales, estimulando con ello la progresión de las áreas industriales en la escala de categorías.

En el título cuarto se prevé la creación de la figura del municipio industrial estratégico, una nueva marca de calidad en materia industrial que pretende poner en valor las políticas municipales que facilitan la actividad industrial, destacando las administraciones locales y territorios más proactivos al crecimiento sostenible desde la excelencia.

Por último, se incorporan al texto siete disposiciones adicionales, una disposición transitoria y cuatro disposiciones finales.

La disposición adicional primera establece la asimilación directa de las actuales entidades que ya gestionan polígonos, parques empresariales o cualquier otro tipo de área industrial, como comisión promotora para la constitución de las entidades de gestión y modernización de áreas industriales que se regulan en esta ley.

La disposición adicional segunda prioriza las solicitudes de estas entidades ya existentes en la tramitación ante el ayuntamiento para la constitución de una entidad de gestión y modernización, para los casos en que concurran más de una solicitud sobre la misma área geográfica.

La disposición adicional tercera prevé la posibilidad de que, en esos casos de entidades de gestión preexistentes, se pueda acordar la subrogación en sus derechos y obligaciones por parte de las nuevas entidades de gestión y modernización que se constituyan al amparo de esta ley.

La disposición adicional cuarta introduce las modificaciones necesarias en la Ley 13/1997 de 23 de diciembre, para aprobar los beneficios fiscales previstos en la presente ley.

La disposición adicional quinta atribuye al Observatorio de la Industria y de los Sectores Económicos Valencianos el seguimiento de la evolución de las áreas industriales de la Comunitat.

La disposición adicional sexta prevé la posibilidad excepcional de que el área industrial a gestionar abarque más de un municipio, estableciendo la necesaria tramitación de las autorizaciones y convenios con los respectivos ayuntamientos competentes.

La disposición adicional séptima establece el procedimiento para la ampliación del área industrial clasificada y la incorporación a la entidad de gestión y modernización existente.

La disposición transitoria única prevé la posibilidad excepcional durante los cuatro años siguientes a la entrada en vigor de esta ley de que el área se pueda clasificar como avanzada o consolidada si dispone de una entidad pública de gestión del área y establece las condiciones adicionales que debe cumplir.

La disposición final primera habilita al Consell para desarrollar reglamentariamente esta ley.

La disposición final segunda establece el apoyo y asistencia de la conselleria competente en materia de industria para la constitución de las entidades de gestión y modernización, además de la aprobación de unos estatutos tipo.

La disposición final tercera establece un plazo para la elaboración de los mapas de áreas industriales y la aprobación del resto de reglamentos de desarrollo.

La disposición final cuarta establece la entrada en vigor de la presente norma.

Las razones de interés general expuestas y los fines perseguidos que se han descrito anteriormente justifican la necesidad de esta ley, que se considera el instrumento más eficaz para su consecución, regulando solo aquellos aspectos que se han considerado imprescindibles para alcanzar las mejoras buscadas en las áreas industriales, una vez demostrado que los instrumentos jurídicos existentes en la actualidad no dan respuesta adecuada a la problemática puesta de manifiesto en esos importantes polos de generación de riqueza y empleo.

Esta ley introduce determinados trámites administrativos novedosos que se han considerado imprescindibles para garantizar los derechos e intereses legítimos de todos los posibles interesados, al tiempo que facilitan el acuerdo entre estos y las administraciones locales que pueden autorizar libremente la constitución de las entidades de gestión, si confluye la voluntad municipal con la voluntad mayoritaria de los futuros integrantes.

Esta disposición está incluida en el Plan normativo de la administración de la Generalitat para 2017.

En aplicación del principio de transparencia y buen gobierno, todos los trámites y la documentación utilizada para la elaboración del presente texto legal están a la plena disposición de los ciudadanos, en el apartado correspondiente de la página web de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo.

En virtud de ello, a propuesta del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, oído el Consell Jurídic Consultiu, y previa deliberación del Consell, en la reunión del día 20 de octubre de 2017.