Preambulo único Determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada por un nacional de un tercer país o apátrida

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 78, apartado 2, letra e),

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo (1),

Visto el dictamen del Comité de las Regiones (2), De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario (3),

Considerando lo siguiente:

(1) Es preciso introducir una serie de modificaciones sustanciales en el Reglamento (CE) nº 343/2003 del Consejo, de 18 de febrero de 2003, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país (4). En aras de una mayor claridad, conviene proceder a la refundición de dicho Reglamento.

(2) Una política común en materia de asilo, incluido un sistema europeo común de asilo (SECA), es uno de los elementos constitutivos del objetivo de la Unión Europea de establecer progresivamente un espacio de libertad, seguridad y justicia abierto a quienes, impulsados por las circunstancias, busquen legítimamente protección en la Unión.

(3) El Consejo Europeo, en su reunión especial en Tampere los días 15 y 16 de octubre de 1999, acordó trabajar con vistas a la creación del SECA, basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de julio de 1951, completada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967 (« la Convención de Ginebra»), garantizando con ello que ninguna persona sea repatriada a un país en el que sufra persecución, lo que significa que se observe el principio de no devolución. A este respecto, y sin perjuicio de los criterios de responsabilidad establecidos en el presente Reglamento, todos los Estados miembros, dado que respetan el principio de no devolución, se consideran países seguros para los nacionales de terceros países.

(4) Las conclusiones de Tampere precisaron igualmente que el SECA debería incluir, a corto plazo, un procedimiento de determinación claro y viable del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo.

(5) Dicho procedimiento debe estar basado en criterios objetivos y equitativos tanto para los Estados miembros como para las personas afectadas. Debe hacer posible, en particular, una determinación rápida del Estado miembro responsable con el fin de garantizar un acceso efectivo a los procedimientos de concesión de protección internacional y no comprometer el objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de protección internacional.

(6) La primera fase de creación del SECA que debe conducir, a largo plazo, hacia un procedimiento común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se conceda protección internacional, se ha completado. El Consejo Europeo del 4 de noviembre de 2004 adoptó el Programa de La Haya, que establece los objetivos que debían alcanzarse en el espacio de libertad, seguridad y justicia en el período 2005-2010. A este respecto, el Programa de la Haya invitó a la Comisión a que concluyera la evaluación de los instrumentos jurídicos de la primera fase, y a que presentara los instrumentos y medidas de la segunda fase al Parlamento Europeo y al Consejo con vistas a su adopción antes de finales de 2010.

(7) En el Programa de Estocolmo, el Consejo Europeo reiteró su compromiso con el objetivo de establecer, como muy tarde en 2012, un espacio común de protección y solidaridad, con arreglo al artículo 78 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), para las personas a las que se conceda protección internacional. Además, reconoció que el sistema de Dublín sigue siendo una piedra angular en la construcción del SECA, ya que atribuye claramente entre los Estados miembros la responsabilidad del examen de las solicitudes de protección internacional.

(1) DO C 317 de 23.12.2009, p. 115.

(2) DO C 79 de 27.3.2010, p. 58.

(3) Posición del Parlamento Europeo de 7 de mayo de 2009 (DO C 212 E de 5.8.2010, p. 370) y posición del Consejo en primera lectura de 6 de junio de 2013 (no publicada aún en el Diario Oficial). Posición del Parlamento Europeo de 10 de junio de 2013 (no publicada aún en el Diario Oficial).

(4) DO L 50 de 25.2.2003, p. 1.

(8) Los recursos de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA), creada mediante el Reglamento (UE) nº 439/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo (1), deben estar disponibles para prestar el apoyo adecuado a los servicios correspondientes de los Estados miembros responsables de aplicar el presente Reglamento. En particular, la OEAA debe establecer medidas de solidaridad, como la Reserva de Intervención en materia de Asilo con equipos de apoyo al asilo para asistir a aquellos Estados miembros que tienen que hacer frente a una presión especial y en los que los solicitantes de protección internacional (« los solicitantes») no pueden contar con condiciones adecuadas, en particular por lo que respecta a la acogida y a la protección.

(9) A la vista de los resultados de las evaluaciones realizadas sobre la aplicación de los instrumentos de la primera fase, en la fase actual procede confirmar los principios en que se sustenta el Reglamento (CE) nº 343/2003, e introducir, al mismo tiempo, las mejoras necesarias a la luz de la experiencia, en la eficacia del sistema de Dublín y la protección concedida a los solicitantes al amparo de dicho sistema. Dado que el buen funcionamiento del sistema de Dublín es esencial para el SECA, sus principios y funcionamiento deben revisarse a medida que se crean otros componentes del SECA e instrumentos de solidaridad de la Unión. Debe preverse un «control de aptitud» consistente en una revisión completa, basada en datos, que abarque los efectos jurídicos, económicos y sociales del sistema de Dublín, incluidos sus efectos en los derechos fundamentales.

(10) Con el fin de garantizar la igualdad de trato a todos los solicitantes y beneficiarios de protección internacional, así como la coherencia con el actual acervo de la Unión en materia de asilo, en particular, con la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (2), el ámbito del presente Reglamento comprende a los solicitantes de protección subsidiaria y a las personas con derecho a protección subsidiaria.

(11) La Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (3), debe aplicarse al procedimiento de determinación del Estado miembro responsable tal como se establece en el presente Reglamento, a reserva de los límites en la aplicación de dicha Directiva.

(12) La Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto de protección internacional (4), debe aplicarse como complemento y sin perjuicio de las disposiciones relativas a las garantías procesales reguladas por el presente Reglamento, a reserva de los límites en la aplicación de dicha Directiva.

(13) De conformidad con la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989 y con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el interés superior del niño debe constituir una consideración primordial de los Estados miembros en la aplicación del presente Reglamento. A la hora de evaluar el interés superior del niño, los Estados miembros deben, en particular, tener debidamente en cuenta el bienestar y el desarrollo social del menor, los aspectos de seguridad y el punto de vista del menor en función de su edad y madurez, incluidos su procedencia y su entorno. Además, se establecerán garantías de procedimiento específicas para los menores no acompañados habida cuenta de su especial vulnerabilidad.

(14) De conformidad con el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el respeto de la vida familiar debe constituir una consideración primordial de los Estados miembros en la aplicación del presente Reglamento.

(15) La tramitación conjunta de las solicitudes de protección internacional de los miembros de una misma familia por un único Estado miembro permite garantizar un examen meticuloso de las solicitudes, la coherencia de las decisiones adoptadas respecto de dichas personas y que los miembros de una misma familia no se separen.

(16) Para garantizar el pleno respecto del principio de unidad familiar y del interés superior del niño, la existencia de una relación de dependencia entre un solicitante y su hijo, hermano, padre o madre por motivo de embarazo o maternidad, estado de salud o vejez del solicitante, debe ser un criterio de responsabilidad vinculante. Cuando el solicitante sea un menor no acompañado, la presencia en el territorio de otro Estado miembro de un miembro de la familia o pariente que pueda hacerse cargo del menor también debe ser un criterio de responsabilidad vinculante.

(1) DO L 132 de 29.5.2010, p. 11.

(2) DO L 337 de 20.12.2011, p. 9.

(3) Véase la página 96 del presente Diario Oficial.

(4) Véase la página 60 del presente Diario Oficial.

(17) Todo Estado miembro debe poder abstenerse de aplicar los criterios de responsabilidad, en particular por motivos humanitarios y compasivos, con el fin de permitir la reunificación de miembros de la familia, parientes o cualesquiera otros familiares, y examinar una solicitud de protección internacional presentada en cualquier Estado miembro aunque dicho examen no sea su responsabilidad según los criterios vinculantes establecidos en el presente Reglamento.

(18) Debe organizarse una entrevista personal con el solicitante para facilitar la determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional. Tan pronto como se presente la solicitud de protección internacional, debe informarse al solicitante de la aplicación del presente Reglamento y de la posibilidad, durante la entrevista, de proporcionar información sobre la presencia de miembros de la familia, parientes o cualesquiera otros familiares para facilitar el procedimiento de determinación del Estado miembro responsable.

(19) Para garantizar la protección efectiva de los derechos de las personas de que se trate, deben establecerse garantías jurídicas y el derecho a la tutela judicial efectiva con respecto a las decisiones sobre traslados al Estado miembro responsable, de conformidad en particular con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. A fin de garantizar el respeto del Derecho internacional, una tutela judicial efectiva ha de comprender tanto el examen de la solicitud según el presente Reglamento como de la situación de hecho y de derecho en el Estado miembro al que se traslade al solicitante.

(20) El internamiento de solicitantes debe efectuarse con arreglo al principio subyacente de que no se puede internar a una persona por el único motivo de haber solicitado protección internacional. El internamiento debe ser lo más breve posible y estar sujeto a los principios de necesidad y proporcionalidad. En particular, el internamiento de solicitantes debe regularse conforme al artículo 31 de la Convención de Ginebra. Los procedimientos establecidos en el presente Reglamento en relación con una persona internada deben tramitarse con prioridad en el menor plazo de tiempo posible. Por lo que respecta a las garantías generales que rigen el internamiento, así como a las condiciones de internamiento, cuando proceda, los Estados miembros deben aplicar las disposiciones de la Directiva 2013/33/UE también a las personas internadas sobre la base del presente Reglamento.

(21) Las deficiencias o el colapso de los sistemas de asilo, a menudo agravados o favorecidos por las presiones particularmente fuertes de los que son objeto, pueden poner en peligro el funcionamiento adecuado del sistema establecido en virtud del presente Reglamento, lo que acarrearía un riesgo de vulneración de los derechos de los solicitantes tal como se establecen en el acervo de la Unión en materia de asilo y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, otros derechos humanos internacionales y derechos de los refugiados.

(22) Debe establecerse un mecanismo de alerta rápida, capacidad de respuesta y gestión de crisis en materia de asilo que sirva para prevenir cualquier deficiencia o colapso de los sistemas de asilo, y en el que la OEAA desempeñe una función clave ejerciendo sus competencias con arreglo al Reglamento (UE) nº 439/2010, para garantizar una sólida cooperación en el marco del presente Reglamento y para aumentar la confianza mutua entre los Estados miembros en materia de asilo. Dicho mecanismo debe garantizar que la Unión es alertada lo más rápidamente posible cuando exista una sospecha de que el funcionamiento adecuado del sistema establecido en el presente Reglamento está en riesgo debido a que los sistemas de asilo de uno o varios Estados miembros se ven sometidos a una presión especial o sufren alguna deficiencia. Dicho mecanismo debe permitir a la Unión promover medidas preventivas en una etapa temprana y dedicar a dichas situaciones la atención política adecuada. La solidaridad, que es un elemento central del SECA, está íntimamente unida a la confianza mutua. Reforzando dicha confianza, el mecanismo de alerta rápida, capacidad de respuesta y gestión de crisis en materia de asilo podría mejorar la orientación de medidas concretas de una solidaridad auténtica y práctica hacia los Estados miembros a fin de asistir a los Estados miembros afectados en general y a los solicitantes en particular. De conformidad con el artículo 80 del TFUE, cada vez que sea necesario, los actos de la Unión deben contener medidas apropiadas para la aplicación del principio de solidaridad y el mecanismo debe ir acompañado de dichas medidas. Las conclusiones sobre un marco común para la solidaridad auténtica y práctica con los Estados miembros que experimenten una presión especial sobre sus sistemas de asilo, entre otras cosas debido a flujos migratorios mixtos, adoptadas por el Consejo Europeo el 8 de marzo de 2012, constituyen una «caja de herramientas» de las medidas existentes y de las posibles medidas nuevas, que debería tenerse en cuenta en el contexto de un mecanismo de alerta rápida, capacidad de respuesta y gestión de crisis.

(23) Los Estados miembros deben colaborar con la OEAA en la recopilación de información sobre su capacidad de gestionar las presiones especiales a las que se enfrenten sus sistemas de asilo y acogida, en particular en el marco de la aplicación del presente Reglamento. La OEAA debe informar periódicamente sobre la información recopilada de conformidad con el Reglamento (UE) nº 439/2010.

(24) De conformidad con el Reglamento (CE) nº 1560/2003 de la Comisión (1), los traslados al Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional podrán efectuarse por iniciativa propia, en forma de salida controlada o con escolta. Los Estados miembros deben fomentar los traslados voluntarios proporcionando información suficiente a los solicitantes y garantizar que los traslados en forma de salida controlada o con escolta se lleven a cabo de forma humana, con pleno respeto de los derechos fundamentales y de la dignidad de la persona, así como del interés superior del niño y teniendo lo más posible en cuenta la evolución de la jurisprudencia en la materia, especialmente en lo que se refiere a traslados por motivos humanitarios.

(1) DO L 222 de 5.9.2003, p. 3.

(25) La realización progresiva de un espacio sin fronteras interiores en el que se garantiza la libre circulación de personas en virtud de las disposiciones del TFUE y el establecimiento de políticas de la Unión sobre las condiciones de entrada y permanencia de nacionales de terceros países, que impliquen un esfuerzo encaminado a llevar a cabo una gestión de las fronteras exteriores, requiere establecer un equilibrio entre los criterios de responsabilidad con espíritu de solidaridad.

(26) La Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (1), se aplica al tratamiento de datos personales por los Estados miembros con arreglo al presente Reglamento.

(27) El intercambio de datos personales de un solicitante, incluidos los datos sanitarios confidenciales, que se efectúe antes de un traslado, garantizará que las autoridades competentes en materia de asilo estén en condiciones de prestar a los solicitantes una asistencia adecuada, así como de asegurar la continuidad de la protección de los derechos que se les han reconocido. Se deben adoptar disposiciones especiales para garantizar la protección de los datos relativos a los solicitantes que se encuentren en esa situación, de conformidad con la Directiva 95/46/CE.

(28) La aplicación del presente Reglamento se puede facilitar, y reforzar su eficacia, mediante acuerdos bilaterales entre Estados miembros encaminados a mejorar la comunicación entre los servicios competentes, reducir los plazos de los procedimientos o simplificar la tramitación de las peticiones de toma a cargo o de readmisión o establecer las modalidades relativas a la ejecución de los traslados.

(29) Debe garantizarse la continuidad entre el sistema de determinación del Estado miembro responsable establecido por el Reglamento (CE) nº 343/2003 y el sistema establecido por el presente Reglamento. Asimismo, conviene garantizar la coherencia entre el presente Reglamento y el Reglamento (UE) nº 603/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Reglamento (UE) nº 604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, y a las solicitudes de comparación con los datos Eurodac presentadas por los servicios de seguridad de los Estados miembros y Europol a efectos de aplicación de la ley (2).

(30) El funcionamiento del Sistema Eurodac, tal como ha sido establecido en el Reglamento (UE) nº 603/2013, debe facilitar la aplicación del presente Reglamento.

(31) El funcionamiento del Sistema de Información de Visados, tal como ha sido establecido en el Reglamento (CE) nº 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros (3), y, en particular, la aplicación de sus artículos 21 y 22, deben facilitar la aplicación del presente Reglamento.

(32) En relación con el tratamiento de las personas comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Reglamento, los Estados miembros se hallan vinculados por sus obligaciones establecidas en razón de instrumentos de Derecho internacional, incluida la jurisprudencia pertinente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

(33) A fin de garantizar unas condiciones uniformes para la ejecución del presente Reglamento deben otorgarse poderes de ejecución a la Comisión. Estos poderes se ejercerán de conformidad con el Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (4).

(34) Debe utilizarse el procedimiento de examen para la adopción de un prospecto común sobre Dublín/Eurodac, así como de un prospecto específico para los menores no acompañados; de un formulario normalizado para el intercambio de informaciones útiles para los menores no acompañados; de condiciones uniformes para la consulta e intercambio de información sobre menores y personas dependientes; de condiciones uniformes para la preparación y presentación de peticiones de toma a cargo y de readmisión; de dos listas que indiquen los elementos probatorios e indicios pertinentes y su revisión periódica; de un modelo de salvoconducto; de condiciones uniformes para la consulta e intercambio de información relativa a los traslados; de un formulario normalizado para el intercambio de datos antes de un traslado; de un certificado médico común; de condiciones uniformes y acuerdos prácticos para el intercambio de información sobre los datos sanitarios de una persona antes de un traslado y de los canales de transmisión electrónica seguros para la transmisión de peticiones.

(1) DO L 281 de 23.11.1995, p. 31.

(2) Véase la página 1 del presente Diario Oficial.

(3) DO L 218 de 13.8.2008, p. 60.

(4) DO L 55 de 28.2.2011, p. 13.

(35) A fin de establecer normas suplementarias, conviene delegar a la Comisión el poder de adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del TFUE respecto de la identificación de los miembros de la familia, hermanos o parientes de un menor no acompañado; los criterios para establecer la existencia de vínculos familiares probados; los criterios para evaluar la capacidad del pariente de hacerse cargo de un menor no acompañado, incluso cuando los miembros de la familia, hermanos o parientes del menor no acompañado residan en más de un Estado miembro; los elementos que permitan evaluar una relación de dependencia; los criterios para evaluar la capacidad de una persona de hacerse cargo de una persona dependiente y los elementos que deben tenerse en cuenta para evaluar la incapacidad de desplazarse durante un período de tiempo significativo. Al ejercer sus poderes de adoptar actos delegados, la Comisión no irá más allá del interés superior del niño como se dispone en el artículo 6, apartado 3, del presente Reglamento. Es de especial importancia que la Comisión lleve a cabo las consultas apropiadas durante su trabajo preparatorio, también a nivel de expertos. Al preparar y elaborar los actos delegados, la Comisión debe transmitir simultánea, oportuna y adecuadamente los documentos correspondientes al Parlamento Europeo y al Consejo.

(36) Para la aplicación del presente Reglamento, incluida la preparación de los actos delegados, la Comisión consultará a expertos procedentes, entre otros, de todas las autoridades nacionales correspondientes.

(37) Las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 343/2003 fueron adoptadas por el Reglamento (CE) nº 1560/2003. Algunas disposiciones del Reglamento (CE) nº 1560/2003 deben incorporarse al presente Reglamento, en aras de la claridad o para servir a un objetivo general. Es importante, tanto para los Estados miembros como para los solicitantes de asilo interesados, que exista un mecanismo general de solución de desacuerdos entre los Estados miembros sobre la aplicación de las disposiciones del presente Reglamento. Está justificado, por tanto, incorporar al presente Reglamento el mecanismo previsto en el Reglamento (CE) nº 1560/2003 para la solución de desacuerdos sobre la cláusula humanitaria, y ampliar su ámbito de aplicación a la totalidad del presente Reglamento.

(38) El control eficaz de la aplicación del presente Reglamento requiere una evaluación a intervalos regulares.

(39) El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y observa los principios establecidos, en particular, en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En particular, el presente Reglamento tiene por objeto asegurar el pleno respeto del derecho de asilo garantizado en el artículo 18 de la Carta, así como los derechos reconocidos en los artículos 1, 4, 7, 24 y 47 de esta. Por consiguiente, el presente Reglamento debe aplicarse en consecuencia.

(40) Dado que el objetivo del presente Reglamento, a saber, el establecimiento de criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable de examinar una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, debido a la escala y a los efectos del presente Reglamento, puede lograrse mejor a nivel de la Unión, la Unión puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea (TUE). De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

(41) De conformidad con el artículo 3 y con el artículo 4 bis, apartado 1, del Protocolo nº 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anejo al TUE y al TFUE, estos Estados miembros han notificado su deseo de participar en la adopción y aplicación del presente Reglamento.

(42) De conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo nº 22 sobre la posición de Dinamarca, anejo al TUE y al TFUE, Dinamarca no participa en la adopción del presente Reglamento, y no estará obligada ni sujeta a su aplicación.

HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO: