Preambulo único Áreas de promoción económica urbana

I

Muchas experiencias en el ámbito del asociacionismo empresarial en Cataluña surgidas en el último tercio del siglo XX se encuentran en período de transición o de graves dificultades para subsistir. Son modelos que responden a una actitud proactiva de las personas titulares de distintos tipos de actividades económicas que han considerado una gestión colectiva, integral y profesionalizada como una oportunidad para ser más competitivos. Sin embargo, estas iniciativas de carácter meramente voluntario están hoy en crisis porque se enfrentan, entre otros, a los siguientes problemas:

- La viabilidad y la permanencia en el tiempo de los proyectos iniciados, dada la ausencia de un marco legal que garantice la cooperación y participación de todos los sectores y los agentes de la zona.

- Un marco de financiación basado en el voluntarismo, insuficiente y excesivamente dependiente de las aportaciones públicas, lo que conlleva graves problemas de sostenibilidad económica debido al descenso de las subvenciones.

- El grado insuficiente de representatividad en la zona de actuación, en buena parte por el bajo índice de asociacionismo y la participación escasa de los grandes operadores industriales, comerciales o de servicios en este tipo de organizaciones. Esto posibilita la aparición de los empresarios que no se adscriben al proyecto pero que se benefician de las acciones y los servicios que se derivan del mismo.

Esta situación forma parte de un problema mayor: no nos podemos permitir los costes sociales, ambientales y económicos de la progresiva deslocalización de los distintos tipos de actividades económicas vinculadas al territorio.

Es por ello que hay que evolucionar hacia nuevos modelos de gestión de colaboración público-privada, con un alto grado de flexibilidad y de capacidad de adaptación a las distintas necesidades y realidades del territorio, para conseguir dinamizar y revitalizar espacios donde se concentran actividades industriales, comerciales o de servicios.

Existe un amplio consenso sobre el hecho de que los modelos de gestión existentes actualmente en zonas de concentración de establecimientos comerciales, polígonos industriales o zonas turísticas, entre otros espacios de concentración empresarial, presentan problemas de tal magnitud que hacen inviable su sostenimiento a largo plazo. Se están agotando las posibilidades de avanzar hacia un modelo integral de gestión de las zonas en las que están situados que vaya más allá del hecho de que las administraciones locales intervengan y ordenen o promuevan sus usos económicos. Hay que avanzar hacia nuevos modelos que permitan una gestión más eficaz, innovadora y democrática desde la dinamización territorial y la competencia empresarial. Se trata de optar por modelos de gestión basados en la colaboración público-privada capaces de generar nuevos recursos económicos, y para ello deben contar con un sistema de financiación suficiente, estable y equitativo.

A pesar de no existir un libro blanco sobre esta cuestión, la necesidad de avanzar hacia nuevos modelos de gestión de colaboración público-privada está argumentada sólidamente en Las Áreas para la Promoción de Iniciativas Empresariales (APIEs). Propuesta de un modelo avanzado para la gestión de las zonas de concentración de actividades empresariales, un estudio de referencia redactado en 2010 por un grupo de expertos representativos de todos los sectores e instituciones implicados, liderado por Helena Villarejo-Galende. Una de las conclusiones de este estudio es que la mayor dificultad para plantear una gestión común público-privada de las áreas comerciales es la ausencia de un marco legal que garantice la cooperación y participación de todos los sectores y agentes, así como la viabilidad y permanencia de los proyectos en el tiempo.

El modelo de referencia internacional para la gestión de las grandes áreas comerciales es el de los Business Improvement Districts (BID). Los BID son organizaciones dirigidas de forma privada, pero creadas con la aprobación de las autoridades locales cuando la mayoría de propietarios o empresarios de una zona perfectamente delimitada acuerdan, mediante un proceso formal de votación con garantías de participación para todos los afectados, pagar una cuota o recargo obligatorio con el fin de ofrecer servicios adicionales dirigidos a la promoción o revitalización de esa área. Los BID se están implantando en centros urbanos, barrios, polígonos industriales, parques de negocios, pequeñas ciudades de zonas rurales, así como en otras áreas de importancia estratégica para el desarrollo territorial.

Los BID surgen originariamente en Canadá. El primer BID se crea en Toronto en 1969 y actualmente existen más de dos mil quinientos, con diferentes denominaciones según los territorios. Actualmente, existe legislación autorizando la creación de los BID en Estados Unidos (hay más de mil doscientos), en el Reino Unido (con legislación desde 2005, hay más de ciento diez), en Alemania (con el primero en la ciudad de Hamburgo, en 2005, y donde actualmente hay cerca de veinte), y el concepto se ha difundido en Australia, Irlanda, Japón, Serbia, Sudáfrica, Suecia y Nueva Zelanda.

La presente ley propone la creación de un modelo de entidad asociativa llamada área de promoción económica urbana, o APEU, que se basa en el esquema de colaboración público-privada, pero con un peso mayoritario del segundo de estos elementos. Se configura como una asociación privada no lucrativa que, bajo la tutela del municipio, persigue la puesta en práctica de iniciativas de mejora del entorno, complementariamente a los servicios que prestan las distintas administraciones públicas. La finalidad de estas áreas es dinamizar o revitalizar espacios en los que se concentran actividades empresariales mediante la realización de inversiones financiadas básicamente con las aportaciones obligatorias de las personas titulares del derecho de posesión de los locales con acceso directo desde la vía pública y de las naves y las parcelas donde se llevan a cabo actividades económicas con ánimo de lucro, que se encuentran dentro de un área previamente delimitada. Es por ello que el procedimiento de constitución de estas entidades asociativas debe garantizar la máxima transparencia y participación de todos los afectados.

En este contexto, y para que las APEU puedan convertirse en un instrumento adecuado, la presente ley debe permitir la consecución de un sistema de financiación suficiente y el diseño de un sistema de gestión, administración y representatividad de las nuevas entidades asociativas de acuerdo con el marco normativo existente.

La ley debe responder a la necesidad de incentivar la dinamización y la revitalización de espacios donde se concentran actividades empresariales de tipo industrial, turístico, comercial o de servicios. Las APEU deben facilitar que cualquier zona de concentración de estas actividades que desee aumentar su competitividad o evitar situaciones de degradación pueda gestionarse de manera conjunta, con el objetivo de ofrecer un mejor nivel de servicios y de calidad del entorno, complementando las actuaciones de los poderes públicos y potenciando la colaboración entre agentes públicos y privados.

Es por ello que las APEU deben configurarse como entidades con capacidad para establecer derechos y obligaciones para todos los agentes económicos de una zona delimitada previamente, para evitar que haya empresas que se aprovechen de la acción y los esfuerzos económicos ajenos sin realizar ninguna aportación. Esta pertenencia obligatoria requiere una regulación detallada y muy garantista del procedimiento de constitución de estas entidades, que, en cualquier caso, necesita la iniciativa de unas mayorías mínimas que tienen en cuenta el número y la superficie construida catastral de los establecimientos en los que se desarrollan actividades económicas con ánimo de lucro, en un proceso de constitución que asegure la información y la acreditación de la voluntad de todos los afectados.

En definitiva, las APEU, consideradas de interés público, son un instrumento basado en la colaboración público-privada que persigue fines públicos mediante iniciativas para mejorar la calidad del entorno urbano y consolidar el modelo de ciudad compacta, compleja, cohesionada y medioambientalmente eficiente. La actividad de estas entidades debe beneficiar a los espacios públicos y los intereses generales de la ciudad; es por ello que son entidades de base privada pero que se constituyen bajo la tutela pública del municipio para cumplir las finalidades públicas. Este interés público justifica el establecimiento de un régimen de adscripción obligatoria para todos los locales que se encuentren en el ámbito delimitado, y el establecimiento de un régimen de financiación basado en contribuciones obligatorias que tienen la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributaria. Sin embargo, esta financiación puede vehicularse por otras figuras, estas de carácter tributario, que en el futuro puedan ser arbitradas por la legislación reguladora de las haciendas locales.

Los objetivos generales y específicos de la presente ley son los siguientes:

- Favorecer la creación de un modelo de ciudad compacta en que la presencia de actividades económicas integradas en los núcleos urbanos facilite la actividad comercial, industrial y de servicios de un modo más sostenible y adecuado a las necesidades de los ciudadanos.

- Frenar el proceso de desertización comercial de los núcleos urbanos en favor de áreas comerciales periurbanas alejadas que requieren importantes desplazamientos, con el consiguiente impacto ambiental.

- Impulsar los polígonos de actividad económica como espacios de cooperación empresarial, de fomento de la competitividad, de contribución a la generación de empleo y de creación de un entorno económico más sostenible.

- Diversificar los procesos de dinamización de la actividad comercial, industrial o de servicios, más allá de las iniciativas públicas.

- Promover la participación activa del tejido empresarial en la configuración y la gestión del modelo industrial, comercial y de servicios.

- Desarrollar las previsiones legales relativas a la creación de la figura de las APEU de la Ley 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias.

- Conseguir que las APEU puedan disponer de un sistema de financiación adecuado a sus finalidades.

- Garantizar que las APEU se constituyan y se gobiernen de forma transparente y representativa.

Los beneficiarios directos de las APEU son las personas titulares de actividades económicas de un área delimitada y por eso es adecuado que se confíe su planificación, ejecución y financiación a una entidad que integre todas las empresas de la zona en un régimen de autogestión. No debe olvidarse que la actividad de estas entidades repercutirá, de forma beneficiosa, en los espacios públicos y los intereses generales de la ciudad o la zona rural, lo que justifica que se atribuyan a los municipios los poderes de dirección y control de la actividad de estas áreas. Las APEU no pretenden sustituir sectorialmente a las entidades municipales, sino movilizar los esfuerzos, económicos y de gestión, de colectivos concretos de empresas que persiguen un objetivo común. Por esta razón, se explicita que las APEU no pueden ejercer, en ningún caso, potestades públicas.

El establecimiento de un sistema de aportaciones obligatorias para una finalidad de interés público que repercute, en última instancia, en el beneficio del conjunto del municipio no es una novedad: este sistema ha sido aplicado, desde hace más de medio siglo, por las juntas de compensación o reparcelación. La gestión de las cuotas o aportaciones se atribuye, de entrada, a la secretaría y a la gerencia, con la posibilidad de poder encargar la gestión de la recaudación, por vía de apremio, si es necesario, a los órganos municipales competentes.

Los costes derivados de la gestión del proceso de constitución de las APEU por parte del organismo público local que corresponda, así como los derivados de los cobros de las cuotas cuando se concierten con la hacienda local, pueden ser imputados al presupuesto de las APEU.

No se prevé que la presente ley tenga que comportar algún incremento de gasto o de recursos humanos o técnicos para los entes locales que no pueda compensarse mediante el propio presupuesto de las APEU.

Los destinatarios principales de la presente norma son las personas titulares de actividades económicas de un área determinada caracterizada por la concentración de establecimientos comerciales, industriales, logísticos y de servicios, que dispondrán de una nueva clase de entidad para ayudarles a mejorar su entorno.

Asimismo, la presente ley va dirigida también a los municipios a los que corresponde autorizar y controlar la creación de las APEU para dinamizar determinadas zonas, con los consiguientes beneficios que deberán revertir en los espacios públicos y los intereses generales de la ciudad o la zona rural correspondiente, de modo que puedan complementarse las actuaciones de carácter dinamizador de las administraciones locales.

De acuerdo con los principios de reducción de cargas administrativas y de simplificación administrativa, la presente ley establece un proceso de tramitación que garantiza la protección de los derechos de los ciudadanos, pero con el mínimo de cargas administrativas y trámites requeridos para que el proceso de aprobación de las APEU sea lo más ágil y sencillo posible.

II

La presente ley se promulga de acuerdo con el Estatuto de autonomía de Cataluña. En concreto, con la competencia exclusiva en materia de comercio y ferias establecida por el artículo 121, con la competencia exclusiva en materia de turismo establecida por el artículo 171, con la competencia en materia de industria establecida por el artículo 139.1 y con la competencia en materia de promoción de la actividad económica establecida por el artículo 152.1.

Los municipios ejercen las funciones establecidas por la presente ley de acuerdo con las competencias que les atribuye el artículo 84.2.i del Estatuto de autonomía.

III

La presente ley se estructura en dos títulos, con cuarenta y un artículos. La parte final contiene tres disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El título I está dedicado a la regulación general de las APEU y se estructura en seis capítulos.

El capítulo primero está dedicado al objeto y la finalidad de la ley, la definición y la naturaleza de las APEU y de sus entidades gestoras; cómo se estructuran y financian, y las posibles funciones, que en ningún caso pueden ejercer potestades públicas que impliquen ejercicio de autoridad.

El capítulo segundo regula cómo se delimitan las APEU, y quién puede plantear la iniciativa de constitución de las mismas (número mínimo de personas titulares del derecho de posesión de los locales, asociaciones empresariales de carácter territorial arraigadas en la zona, o ayuntamiento). También define el contenido que debe tener el proyecto de delimitación de la APEU, cómo se determina el número de votos de que dispone cada local a efectos de las votaciones y de la determinación de la cuota correspondiente, los rasgos básicos de los estatutos de las entidades gestoras, el contenido del plan de actuación (memoria, presupuesto, fuentes de financiación, período de vigencia y mecanismos de evaluación), y establece el procedimiento que debe seguir la iniciativa presentada y los votos favorables necesarios para la aprobación de la APEU. Una vez aprobada la APEU por la mayoría de los integrantes y por el ayuntamiento, se detalla el contenido y la naturaleza jurídica del convenio a suscribir entre la entidad gestora y el ayuntamiento. Se regula también la posibilidad de prórroga del convenio y los procedimientos de modificación y extinción.

El capítulo tercero establece la creación del Registro de las áreas de promoción económica urbana de Cataluña, adscrito a la dirección general competente en materia de comercio de la Generalidad, y se regula el procedimiento de inscripción de las APEU aprobadas y su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.

El capítulo cuarto trata de la organización y el funcionamiento de las entidades gestoras. Concretamente, los órganos principales, la asamblea general, la presidencia, la secretaría y la gerencia, con la posibilidad de que en cada caso puedan ampliarse las funciones y los órganos para el buen funcionamiento del área.

El capítulo quinto regula el sistema de financiación de las APEU, determina cuáles pueden ser los recursos económicos de estas entidades, el sistema de liquidación y exacción de cuotas y detalla el procedimiento de intervención de la Administración local en los supuestos de reclamaciones y cobro de las cuotas impagadas por la vía de apremio y la elaboración y aprobación del presupuesto.

El capítulo sexto está dedicado a la extinción y al procedimiento de liquidación de las APEU.

En el título II se regulan las especificidades de las APEU en los polígonos de actividad económica.

La ley reconoce aquí la singularidad de los polígonos de actividad económica, preferentemente los destinados a uso industrial y logístico que, por la tipología de actividades empresariales, por la dimensión de los espacios en los que estas se desarrollan y por la diferente necesidad de los niveles de servicio y suministro que requieren, hacen imprescindible una ordenación y una clasificación específicas.

Por este motivo, se regulan aspectos específicos de las APEU en los polígonos de actividad económica, concretamente todo lo relacionado con la definición de polígono, nave y parcela sin construcción, con los elementos que integran el plan y su ámbito de actuación, con la determinación de la superficie computable y las cuotas, con el procedimiento de inscripción específico y con la clasificación de los polígonos de actividad económica de acuerdo con sus características y con los atributos que se consideran necesarios para llevar a cabo esta clasificación.

La disposición adicional primera prevé la convocatoria, para cada ejercicio, de una línea de ayudas para mejorar y modernizar los polígonos de actividad económica que se hayan constituido como APEU, de acuerdo con la presente ley.

La disposición adicional segunda establece que el sitio web del Sistema de Información de Polígonos de Actividad Económica (SIPAE) es el repositorio único de información en relación con los polígonos de actividad económica, de acuerdo con lo establecido en el Pacto Nacional para la Industria.

La disposición adicional tercera establece que los polígonos de actividad económica pueden adoptar otras fórmulas de gestión público-privada, que en cualquier caso se regulan por su propia normativa.

La disposición derogatoria deroga el artículo 73.2 de la Ley 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias, que tipificaba como grave la infracción consistente en anunciar una modalidad de venta con finalidad extintiva, cuando la venta realmente efectuada no se ajusta a esta modalidad; también deroga la disposición final tercera de esa misma ley, que establecía la aprobación del proyecto de ley de las APEU por parte el Gobierno.

En cuanto a la disposición final primera, algunas de las modificaciones de la Ley 18/2017 constituyen mejoras técnicas en la aplicabilidad de la ley sin que constituyan una modificación de su contenido regulador. Otras modificaciones de esa misma ley tienen que ver con la definición de la figura de la central de compras y servicios, y con la corrección de disfunciones puntuales detectadas en la aplicación de la regulación establecida en los ámbitos de la venta no sedentaria, las actividades promocionales y la ruptura de stocks.

La disposición final segunda se refiere al régimen especial del municipio de Barcelona.

La disposición final tercera habilita el desarrollo de la ley.