Preambulo único Actividad de los grupos de interés

I

Aunque los primeros vestigios de la actividad de los grupos de interés se remontan al último cuarto del siglo XIX, y hubo que esperar hasta muy entrado el siglo XX para encontrar las primeras iniciativas de regulación de este tipo de actividades, no ha sido sino en los inicios de nuestro siglo XXI cuando las administraciones públicas han empezado a regular la actividad de los grupos de interés, impulsadas por la necesidad de conectar diferentes administraciones, por el papel creciente de las entidades de la sociedad civil en ámbito gubernamental, así como por la pulsión de la ciudadanía para obtener mayores niveles de participación y de transparencia de las administraciones públicas. Así, la ciudadanía y la sociedad civil se involucran cada vez más en la formulación de las políticas públicas, contribuyendo a mejorar la calidad de la actuación de las instituciones, reforzando la legitimidad de la toma de decisiones y haciendo más transparentes y participativos los procesos de elaboración de los planes y programas que se tienen que llevar a cabo.

La actuación de grupos de interés ante los poderes públicos es legítima, siempre dentro de un marco que garantice la correcta información de sus prácticas a la ciudadanía, ya que puede aportar a los procesos de elaboración de las políticas públicas y de los proyectos normativos una mejor comprensión de la problemática sobre la que se quiere incidir y de los aspectos que hay que tener en cuenta a la hora de actuar en un ámbito determinado. Se trata, al fin y al cabo, de una forma de ejercicio de los mecanismos de participación en los asuntos públicos que permite un intercambio de informaciones y de puntos de vista que puede ser provechoso para el interés general siempre que se confirme su veracidad y se contraste con los de las otras partes implicadas. No obstante, existe el riesgo de que estos mecanismos de participación puedan dar lugar a situaciones en que determinados grupos de interés puedan llegar a tener un exceso de capacidad para influir en el sentido de las decisiones.

Es precisamente esta evidencia, junto a los valores de integridad y ética pública que deben inspirar la acción de los poderes públicos en un marco democrático, lo que motiva la elaboración de esta ley, cuyo objetivo es que esa capacidad de influencia quede sometida a exigencias de transparencia y a un código de conducta que incluya las prácticas y actitudes que deben seguir los grupos de interés en su actuación. Evitar la opacidad es primordial para poder garantizar el interés general y fiscalizar con buen criterio la actuación de los poderes públicos. La participación de los grupos de interés, si se lleva a término de manera transparente y plural, es una manera de desarrollar una administración colaborativa que forma parte de la noción de buen gobierno sobre la que se enmarca esta ley.

Por tanto, con esta ley también se pretende, mediante mecanismos para garantizar la transparencia, acabar con la connotación negativa que tiene la actividad de influencia para gran parte de la sociedad, asociada a algo oscuro. Se trata de dejar atrás esta imagen y concebir los grupos de interés como actores que buscan influir en la toma de decisiones y que, legítimamente, defienden ante la administración los intereses de diferentes entidades y grupos sociales, como pueden ser, por ejemplo, intereses empresariales, profesionales, laborales, académicos, asociativos o sin ánimo de lucro, entre otros.

Por otra parte, la conveniencia de regular los grupos de interés para garantizar la transparencia en su actividad y, de esta forma, el control de la actividad administrativa, ha sido puesta de manifiesto por instituciones internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) o el Consejo de Europa en sus documentos e informes. A raíz de estas recomendaciones, son muchos los Estados que han regulado en los últimos años la actividad de los grupos de interés, de manera que la regulación del grupo de interés ha dejado de ser un elemento propio de modelos de tradición anglosajona para extenderse como un elemento importante de la transparencia y el buen gobierno en diferentes tipos de sistemas políticos e institucionales.

Con esta ley se incorporan a la normativa de la Generalitat los principios reguladores que los organismos internacionales han plasmado en sus recomendaciones, y que están llevando a regular la transparencia del grupo de interés en las instituciones europeas y en varios estados europeos. No en vano, y a falta de una regulación estatal, los mismos grupos de interés vienen reclamando una normativa en la que ampararse a la hora de mantener contactos e influencias legítimas con la administración, lo cual puede servir, también, para publicitar ante la sociedad las posibles buenas prácticas que se pueden dar en las relaciones de los grupos de interés con las administraciones públicas. Ahora bien, es necesario que la regulación de los criterios de transparencia e integridad en la actividad de influencia, que tiene su origen en los sistemas políticos con una concepción pluralista de los grupos de interés, se adapte a las características propias de nuestro modelo constitucional, que por lo que respecta a estos grupos es de carácter corporativista. Así, la Constitución y las leyes reconocen y garantizan a determinadas organizaciones un papel preeminente en la defensa de los intereses de ciertos colectivos y en la elaboración de las políticas públicas que les afectan, por lo que esta ley hace un tratamiento específico para determinadas entidades y actividades por lo que respecta a las condiciones para la realización de las funciones constitucionalmente atribuidas.

II

El Libro verde sobre la iniciativa europea en favor de la transparencia, elaborado por la Comisión Europea en mayo de 2006, define la actividad de los grupos de presión como una parte legítima del sistema democrático, independientemente de que esta actividad sea realizada por particulares, empresas, organizaciones de la sociedad civil así como por otros grupos de interés o, incluso, firmas que trabajan en nombre de terceras personas, como responsables de relaciones institucionales, laboratorios de ideas (think tanks) o profesionales de la abogacía. Una actividad que debe ser pública para que la ciudadanía tenga pleno acceso a la información sobre todo lo que incide en el comportamiento de las instituciones y de las autoridades. Es este el motivo de la creación, en junio del 2008, del registro de grupos de interés de la comisión y del Acuerdo, de 23 de junio de 2011, entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea relativo al establecimiento de un registro de transparencia para las organizaciones y las personas que trabajan por cuenta propia que participan en la elaboración y aplicación de las políticas de la Unión Europea.

En cualquier caso, los poderes públicos están obligados a facilitar la participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social, bien directamente o mediante representantes, tal como establece la Constitución española en sus artículos 9.2 y 23. Además, la Constitución también garantiza, en su artículo 103, la objetividad de la administración pública en la consecución del interés general y la imparcialidad del personal funcionario en el ejercicio de su cargo.

En el mismo sentido, el Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana reconoce, en el artículo 9, que «todos los valencianos tienen derecho a participar, de forma individual, o colectiva, en la vida política, económica, cultural y social de la Comunitat Valenciana» y que «la Generalitat promoverá la participación de los agentes sociales y del conjunto de la sociedad civil en los asuntos públicos». Igualmente, recoge el derecho a una buena administración y el acceso a los documentos de las instituciones y administraciones públicas valencianas. Se trata de derechos que se han plasmado en la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunitat Valenciana, que garantiza la transparencia en la actividad pública, y que inspiran también esta ley.

Reconocidos estos derechos, la actividad de influencia y la propia existencia de los grupos de interés no puede ser prohibida, sino que debe ser facilitada e insertada pacíficamente en el marco de la convivencia democrática. La regulación de los grupos de interés debe promover vías transparentes y honestas de participación y acceso a los poderes públicos, y al mismo tiempo dificultar la influencia indebida e ilegítima.

Por su parte, el fomento del diálogo transparente con los grupos de interés de la sociedad valenciana y su implicación en el diseño de las políticas públicas está también entre los criterios de actuación que el Decreto 56/2016, de 6 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Código de buen gobierno de la Generalitat, establece para los cargos públicos de la administración de la Generalitat y del sector público instrumental, concretamente en su artículo 38.2.

La Generalitat adopta esta ley en el ejercicio de sus competencias y potestad de autoorganización, según prevé el artículo 49.1.1 del Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana.

Esta ley se sujeta a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia que caracterizan la buena regulación en el ejercicio de la iniciativa legislativa, todo con el objetivo de favorecer la transparencia, la rendición de cuentas, la regeneración democrática y la responsabilidad en la gestión pública.

III

Esta ley se estructura en cinco títulos, treinta y cuatro artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

En el título preliminar se regula el objeto de la ley y su ámbito de aplicación, lo que implica no solo hacer explícita la finalidad que la norma pretende satisfacer e identificar la realidad sobre la que incide, sino también delimitar lo que debe entenderse como actividad de influencia y caracterizar a las personas y organizaciones que debemos considerar grupos de interés.

El registro de grupos de interés está regulado en el título segundo. La creación y regulación de este registro supone la aplicación, necesaria e ineludible, de los principios de transparencia y publicidad a la relación que la administración pública establece con las personas y organizaciones que se consideran grupos de interés. Este título se divide en tres capítulos, el primero de los cuales hace referencia al régimen de funcionamiento del registro. La finalidad del registro, que tiene carácter público y gratuito, es dar conocimiento a la ciudadanía de la identidad de esas personas y organizaciones, así como de las actividades que estas realizan ante la Generalitat. Ello comporta una serie de obligaciones y derechos que configuran el sistema básico de interrelación de la administración pública valenciana con los grupos de interés y que aporta seguridad jurídica en un ámbito que, hasta ahora, dispone de un grado muy alto de discrecionalidad.

En el capítulo segundo se establece un código de conducta para los grupos de interés y las personas que actúan en su nombre, que es una concreción de las exigencias éticas y de transparencia a que debe estar sometida la capacidad de influir en las políticas públicas. Se trata de un código ético mínimo, de obligado cumplimiento, que puede ser completado con códigos de conducta más exigentes aprobados por los mismos grupos de interés, sus organizaciones profesionales y las personas que las representan o actúan en su nombre.

Asimismo, en el capítulo tercero se prevén los mecanismos que se pueden hacer servir para controlar la veracidad de los datos aportados al registro de grupos de interés, que consistirán en actuaciones de verificación, procedimientos de alerta, tramitación de denuncias e investigaciones al efecto. La competencia para poner en marcha estas herramientas de control corresponde al órgano responsable del registro, teniendo en cuenta la colaboración que pueda prestar la ciudadanía en la detección de posibles omisiones y errores.

El título tercero incluye la regulación de lo que la doctrina denomina habitualmente pisada o huella normativa, y que hace referencia a la publicidad de los contactos que la administración pública y los cargos públicos y personal empleado público de la Generalitat mantengan con los grupos de interés durante la elaboración y adopción de los anteproyectos de ley y los proyectos de decreto. En este sentido, estos contactos se plasmarán en un informe que deberá anexarse a los textos normativos y publicarse en el portal de transparencia de la Generalitat. El objetivo es asegurar que la influencia de estos grupos en el desarrollo de políticas públicas mediante normas sea transparente y no desproporcionada. Estos informes actúan también como elemento de prevención de la corrupción y de rendición de cuentas.

La posible participación previa del texto de anteproyectos de ley y de decretos del Consell se regula en el título cuarto. Una participación que se incardina en el procedimiento de elaboración de estas normas por el poder ejecutivo, como una fase compatible y que no sustituye la utilización de las herramientas y trámites de participación ciudadana y el trámite de audiencia previstos en la normativa vigente. El resultado del proceso de participación, que prepara la norma a adoptar por el Consell, en ningún caso pone fin al procedimiento ni vinculará al Consell ni a la administración de la Generalitat, que podrán desligarse del mismo siempre que lo consideren inconveniente para el interés general, sea contrario al ordenamiento jurídico o que trate sobre materias no susceptibles de transacción.

Esta herramienta de participación persigue mejorar la calidad de las normas, abundar en las prácticas que definen el buen gobierno y reducir la litigiosidad, en la medida en que se facilita la resolución de conflictos en los estadios anteriores a la aprobación de los preceptos legales que deben regir situaciones donde convergen intereses diversos.

El título quinto recoge un régimen sancionador específico en materia de grupos de interés, en el que se tipifican los hechos que deben considerarse infracción y las sanciones que pueden comportar. De la misma manera, se clarifican los órganos competentes, en cada caso, para incoar, instruir y resolver los procedimientos sancionadores correspondientes. Respecto a los empleados públicos, el régimen disciplinario será de aplicación al personal funcionario público y al personal eventual de la Generalitat, rigiéndose el personal laboral y estatutario por su normativa disciplinaria específica.

Por otro lado, se diferencia el régimen sancionador de los cargos públicos del aplicable al personal funcionario público y personal eventual, atribuyendo una mayor responsabilidad a los primeros, habida cuenta del poder superior que ostentan para la toma de decisiones.

Las dos disposiciones adicionales incluyen los mecanismos de colaboración que se podrán adoptar con el resto de instituciones y administraciones públicas para promover la transparencia en la actividad de influencia en sus respectivos ámbitos, y el régimen específico de las Corts Valencianes, que deberán adaptar su régimen y funcionamiento a los principios y obligaciones de esta ley.

Finalmente, las disposiciones finales concretan la habilitación para el desarrollo de la ley y su entrada en vigor, que queda diferida a los nueve meses de su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana.

Esta disposición está incluida en el Plan normativo de la administración de la Generalitat para 2017.