Preambulo �nico Patrimonio de Galicia -Parcialmente derogada-

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La Ley 3/1985, de 12 de abril, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia, es un texto diseñado a la manera clásica, con un carácter sintético y basado en los criterios que se contemplaban en la Ley de patrimonio del Estado, de 15 de abril de 1964, que deja un espacio al desarrollo reglamentario para los aspectos competenciales y procedimentales. Este desarrollo se llevó a cabo, en el caso de nuestra ley, mediante la aprobación de su reglamento de ejecución, por el Decreto 50/1989, de 9 de marzo, con el cual las previsiones de la misma adquirieron plena efectividad.

En la actualidad concurren factores que aconsejan la adopción de una nueva regulación del patrimonio de la Comunidad Autónoma. El primero de ellos se refiere a los cambios producidos en la realidad institucional y organizativa. La Administración autonómica gallega del año 1985 era más reducida que la actual, tanto respecto a las competencias que tenía que ejercer como a los medios humanos, materiales y financieros de que disponía. La gestión patrimonial se hizo más compleja en los más de veinte años de vigencia de la Ley 3/1985, y previsiones que entonces podían resultar razonables hoy se tornan poco operativas. En la misma línea, el incremento del patrimonio inmobiliario de la Comunidad Autónoma genera unas exigencias de coordinación en su gestión que no pudieron tenerse en cuenta por el legislador de 1985.

El segundo factor que hace necesario el cambio normativo es la aprobación por el legislador estatal de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, que no se limita a regular el patrimonio del Estado, sino que también contempla normas de aplicación general y de carácter básico. Por razones de seguridad jurídica y buena técnica legislativa, conviene integrar expresamente y, en su caso, desarrollar esas nuevas disposiciones en la legislación del patrimonio de la Comunidad Autónoma, aprovechando al mismo tiempo el ejemplo de modernización del régimen de los bienes públicos que ofrece la ley estatal para abordar igual tarea en el ámbito autonómico gallego. Sin embargo, no todos los preceptos básicos y de general aplicación de la norma estatal se contemplan y transcriben literalmente, si bien se considerarán de aplicación tal como dispone el artículo 3 de la presente ley, sin que la no transcripción de la totalidad suponga contravenir los preceptos estatales, siguiendo el criterio de no crear una norma ni excesivamente extensa ni excesivamente reglamentaria.

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La primera diferencia entre la nueva regulación del patrimonio de la Comunidad Autónoma y la que va a derogarse es la sistemática adoptada. Esta sistemática responde a una concepción unitaria del patrimonio de la Comunidad Autónoma, ya presente en la Ley 3/1985, que parte de la idea de que todos los bienes públicos, sean demaniales o patrimoniales, están igualmente al servicio de los fines de interés público que justifican la actuación administrativa. Por tanto, deben disfrutar de un sistema esencialmente común de protección, y los regímenes de gestión de los bienes y derechos demaniales y patrimoniales, pese a que por fuerza tengan que ser distintos, no pueden estar radicalmente incomunicados, porque es preciso garantizar la coordinación de la política patrimonial de la Comunidad Autónoma.

Así, tras un título preliminar en el que se contemplan las definiciones relativas al concepto de patrimonio y ámbito de aplicación de la ley, régimen jurídico, clasificaciones de los bienes y normas competenciales fundamentales, se comienza regulando los bienes y derechos de dominio público en dos títulos dedicados, respectivamente, al tráfico jurídico de los mismos (título I) y a su utilización (título II), para después desarrollar la normativa de gestión de los bienes y derechos patrimoniales en un único título que abarca desde la adquisición de bienes y derechos hasta las diversas modalidades de enajenación, pasando por la administración y explotación de los bienes patrimoniales de la Comunidad Autónoma (título III).

Los tres títulos siguientes de la ley se ocupan de cuestiones que procuran una modernización de la gestión del patrimonio de la Comunidad Autónoma: el patrimonio empresarial (título IV), la gestión y optimización en la utilización de los edificios administrativos (título V) y las relaciones interadministrativas (título VI). Por último, la ley se cierra con la regulación de la protección y defensa del patrimonio autonómico (título VII) y del régimen sancionador (título VIII), más desarrollada que la existente en la regulación actual.

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Como ya ocurría en la Ley 3/1985, la presente ley se aplica al patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia, que se concibe como el conjunto formado por el patrimonio de la Administración general de la Comunidad Autónoma y el patrimonio de las entidades públicas instrumentales, salvo el patrimonio de los consorcios autonómicos por la especial naturaleza de este tipo de entidades.

Una de las carencias que presentaba la Ley 3/1985 era la falta de una regulación expresa sobre el ámbito de aplicación de la norma, que concretara también el grado de aplicación a las distintas entidades dependientes de la Administración general.

Con la nueva ley, se da un tratamiento jurídico sustancialmente común a todos los bienes y derechos de titularidad de los distintos integrantes del entramado institucional de la Comunidad Autónoma, pero sin forzar una unidad patrimonial que iría en detrimento de la autonomía que tienen reconocida, si bien en distinta medida, las mencionadas entidades públicas instrumentales.

Quedan excluidos con carácter general del ámbito de aplicación de la ley, por el contrario, los patrimonios de las sociedades mercantiles públicas autonómicas y de las sociedades reguladas en el artículo 102.2 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico, así como el de las fundaciones del sector público autonómico.

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En lo que respecta al tráfico jurídico demanial, regulado en el título I, se introduce una profunda reestructuración de las competencias administrativas. El objetivo es que, en el ámbito de la Administración general de la Comunidad Autónoma, dichas atribuciones se concentren en la consejería competente en materia de patrimonio, reduciéndose al mínimo los supuestos de intervención del Consello de la Xunta, en orden a agilizar la gestión y a que no se eleven a este órgano asuntos de menor importancia.

Se hace también un esfuerzo de precisión en la definición de los conceptos de las distintas operaciones reguladas, manteniéndose en este caso, sustancialmente, el criterio que seguía la Ley 3/1985. La afectación se refiere al destino de unos bienes o derechos determinados a fines también concretos de uso general o servicio público, y conlleva la adscripción de los bienes o derechos afectados a un órgano o entidad pública instrumental que ejercerá sobre los mismos las competencias demaniales. De esta manera, se reserva la expresión «mutación demanial» para los cambios de destino de los bienes y derechos demaniales, sin alteración de la titularidad ni del carácter demanial de los mismos; se contempla, expresamente, la adscripción de bienes demaniales como figura jurídica distinta de la afectación y los cambios de adscripción orgánica sin mutación de destino, que se producen en casos como los de reestructuración orgánica y los de transferencias o delegación de competencias; se regulan, en la línea de la Ley de patrimonio de las administraciones públicas, las adscripciones de bienes y derechos patrimoniales a las entidades públicas instrumentales, como una puesta a disposición de unos bienes y derechos a favor de esas entidades para el cumplimiento de los fines que estas tienen encomendados, con la consiguiente afectación implícita de los mismos, y las eventuales desadscripciones e incorporaciones al patrimonio de la Administración general de los bienes inmuebles y derechos reales de las mencionadas entidades.

Por otra parte, la incorporación de un bien al dominio público supone una técnica dirigida a excluir el bien afectado del tráfico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato, que tiene como consecuencia su inalienabilidad y por tanto su carácter de cosa fuera del comercio, que no puede ser objeto de contrato con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1271 del Código civil. El tráfico jurídico público del demanio siempre ha sido comúnmente aceptado, existiendo en todas las legislaciones patrimoniales, con sus peculiaridades específicas, las figuras reguladas en el título II de la presente ley, como las concesiones y autorizaciones administrativas.

Este tráfico jurídico público del demanio regulaba, básicamente, las relaciones con los particulares. Sin embargo, con la configuración actual del Estado autonómico, las relaciones entre las diversas administraciones públicas en materia patrimonial han experimentado un notable incremento, lo que hace necesario desarrollar los medios que favorezcan el tráfico jurídico público de los bienes demaniales, introduciendo requisitos como la inscripción registral y otros trámites y procedimientos, para garantizar que dicho tráfico no implique la pérdida de garantías. Con esta finalidad se acude a figuras que, en muchos casos, ya estaban contempladas en la legislación sectorial para supuestos concretos y determinadas clases de bienes, tal y como ha acontecido con el cambio de titular en la legislación de carreteras y en la de universidades, como las adscripciones o las mutaciones subjetivas, dando a todas ellas un carácter más general.

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La ley introduce modificaciones en el régimen de utilización de los bienes y derechos demaniales, abordado en el título II. En relación con la utilización de los bienes y derechos destinados al uso general, se pasa a exigir concesión demanial cuando la duración del uso común especial o de la ocupación privativa con muebles o instalaciones desmontables supere los cuatro años, y se elimina la distinción entre uso normal y uso anormal, siguiendo criterios de la legislación estatal básica. Se simplifica también el régimen de las reservas demaniales, que tenían una regulación compleja en la Ley 3/1985, tomándose como modelo el previsto en la Ley de patrimonio de las administraciones públicas para las reservas estatales.

Por lo que se refiere a los bienes y derechos destinados a la prestación de un servicio público, se introducen reglas sobre la ocupación por terceros de espacios no necesarios para el servicio público en los edificios administrativos y sobre las autorizaciones especiales para el uso temporal de bienes afectados o adscritos.

En lo relativo a las autorizaciones y concesiones demaniales, se incorpora y desarrolla la normativa básica que la Ley de patrimonio de las administraciones públicas establece sobre las mismas. Así, el plazo máximo de duración de las concesiones se prolonga a setenta y cinco años, si bien incluyendo las posibles prórrogas, a diferencia de lo que ocurría en la Ley 3/1985. Cabe destacar, igualmente, la nueva regulación del procedimiento de otorgamiento de estos títulos, en el que, frente a la remisión en bloque a la legislación de contratos de las administraciones públicas que hacía la Ley 3/1985, se introducen reglas específicas sobre la iniciación, tramitación y resolución.

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En materia de gestión patrimonial, de la que se ocupa el título III, se adoptan ciertas cautelas en relación con las adquisiciones a título gratuito. La principal novedad en este punto es la introducción de una cláusula de interpretación de la voluntad del disponente para aquellos casos en que se hacen disposiciones a título gratuito a favor de Galicia, o de alguno de los órganos de la Administración general de la Comunidad Autónoma, de modo que se entenderá que el beneficiario es, en todo caso, esta última como centro de imputación de relaciones jurídicas. También se codifican en un solo artículo todas las normas sobre las adquisiciones a título oneroso mediante el ejercicio de la potestad expropiatoria.

Cabe destacar, igualmente, las disposiciones generales sobre los negocios patrimoniales y, sobre todo, el artículo que se dedica a las tasaciones periciales e informes técnicos. En el mismo se establecen reglas sobre la manera en que deben hacerse las valoraciones de los bienes y derechos, las cuales son de aplicación general en todos aquellos supuestos en que la presente ley exige una determinación objetiva del valor de elementos patrimoniales.

En cuanto a las adquisiciones a título oneroso sin ejercicio de la potestad expropiatoria y las enajenaciones, se sigue el mismo principio de asignación competencial que se aplica al tráfico jurídico demanial, para que sea la consejería competente en materia de patrimonio la que asuma con carácter ordinario el control y, en su caso, ejecución de estas operaciones, sin perjuicio de las autorizaciones que excepcionalmente haya de otorgar el Consello de la Xunta y las facultades de otros órganos. Hay, por lo demás, una regulación de los procedimientos y formas de la adquisición y enajenación que no existía en la Ley 3/1985 con ese grado de detalle. En este ámbito se introducen en el régimen del patrimonio de la Comunidad Autónoma novedades aportadas por la Ley de patrimonio de las administraciones públicas para el ámbito estatal, como las reglas para la adquisición de inmuebles en construcción o para la enajenación de bienes litigiosos.

Para la explotación de los bienes y derechos patrimoniales, la nueva ley mantiene la previsión de que pueda llevarse a cabo directamente por la administración, con la utilización, si lo estimase conveniente para el interés público, de entidades públicas instrumentales creadas específicamente para este fin.

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La regulación del patrimonio empresarial de la Comunidad Autónoma ya estaba presente en la Ley 3/1985. Sin embargo, desde 1985 el sector público empresarial autonómico ha evolucionado considerablemente, por lo que se hacía necesaria una nueva regulación más completa, que se aborda en el título IV de la ley. El mismo se inicia con una definición de lo que se entiende por patrimonio empresarial, estableciendo el régimen jurídico patrimonial y otorgándose una habilitación general al Consello de la Xunta para la ejecución de eventuales operaciones de reestructuración del patrimonio empresarial de la Comunidad Autónoma.

De entre los diversos aspectos del régimen jurídico, además de la habitual adquisición y enajenación de títulos, es destacable la regulación, totalmente novedosa, de la utilización por las sociedades que nos ocupan de bienes o derechos del patrimonio de la Comunidad Autónoma. Este régimen se extiende, además, en una disposición adicional, a las fundaciones del sector público autonómico.

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Se introduce como novedad el título V, sobre gestión y optimización en la utilización de los edificios administrativos, estableciéndose una definición de lo que se entiende por edificio administrativo y regulándose los principios de gestión de los mismos. Por último, se hace una distribución de competencias respecto a distintas actuaciones que pueden afectar a estos inmuebles.

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El título VI está dedicado a las relaciones interadministrativas y en el mismo se presta especial atención a los convenios interadministrativos como cauces de cooperación entre las diversas administraciones públicas y a las normas sobre el régimen de gestión urbanística de los bienes públicos.

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Constituye objetivo principal del título VII de la ley dotar al patrimonio de la Comunidad Autónoma de la más amplia cobertura legal para su defensa y protección, respetando la normativa básica estatal de aplicación y la doctrina y jurisprudencia emanada en la materia, intentado buscar –dentro de este limitado margen de actuación– soluciones protectoras eficaces y sencillas, contrastadas con la experiencia práctica alcanzada en la aplicación y desarrollo de la Ley 3/1985.

En este sentido, hay que destacar, como primera nota relevante, la intención de implicar en la protección y defensa del patrimonio autonómico al mayor número de personas, agentes, entidades o instituciones. La formación de un inventario de bienes y derechos integrado, en permanente actualización, ha sido otro de los objetivos de la nueva redacción, para alcanzar un esencial instrumento interno de apoyo a la gestión patrimonial conectado con la contabilidad pública. La inscripción en los registros de la propiedad –extendida ahora tanto a los bienes y derechos de naturaleza demanial como patrimonial– y en otros registros públicos se regula en el actual texto con la debida amplitud, configurando un reparto competencial adecuado al criterio de eficacia que se persigue. La ordenación por primera vez de la custodia de los documentos acreditativos y el aseguramiento del patrimonio completan los medios de protección definidos en la nueva norma.

A las prerrogativas clásicas para la defensa de los patrimonios públicos de investigación, deslinde o recuperación de oficio de la posesión se añadió separadamente, por la Ley estatal 33/2003, el desahucio administrativo, contemplado y adaptado en la presente ley junto con una expresa regulación del procedimiento de inspección de bienes y derechos de la Comunidad Autónoma y un novedoso y uniforme sistema progresivo para el caso de ejecución forzosa de las resoluciones derivadas de estos procedimientos defensivos.

Finalmente, el título VIII, último de la ley, establece una auténtica regulación de un régimen sancionador. La mínima atención que dedicaba la Ley 3/1985 se cambia por una completa regulación de las infracciones y sanciones administrativas que da cumplida satisfacción a los principios constitucionales de legalidad y tipicidad en materia sancionadora.

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La ley contempla la expresa derogación de la Ley 3/1985, pero mantiene la vigencia de su reglamento de ejecución en lo que no sea incompatible con la misma hasta tanto no sean dictadas las disposiciones llamadas a sustituirlo, para evitar indeseables vacíos procedimentales. Se establece, asimismo, un plazo de vacatio legis de un mes, suficientemente amplio para permitir la adecuación de la práctica administrativa al nuevo texto legal.

En definitiva, la nueva ley pretende dotar a la Administración general de la Comunidad Autónoma y las entidades públicas instrumentales de una herramienta jurídica ágil para una gestión patrimonial moderna y eficaz, al servicio de los intereses públicos.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia.