Preambulo �nico Montes

El monte, como recoge una antiquísima tradición, ha sido la base que permitió el sustento de las sociedades antiguas y posibilitó el tránsito a la moderna sociedad de nuestros días, en la que los bosques desempeñan un papel fundamental, tanto desde el punto de vista económico –con la madera como principal aprovechamiento en las sociedades postindustriales– como ambiental –depósito de carbono y verdadero pulmón del mundo actual– y también social y cultural –en cuanto espacio de expansión y lugar de encuentro y esparcimiento–.

En el ámbito forestal, Galicia ocupa, en el conjunto del territorio nacional, un lugar esencial. Es, sin lugar a dudas, la mayor potencia forestal de España y una de las más importantes de Europa. Su superficie forestal arbolada representa el 48 % de la totalidad de la Comunidad Autónoma, superando las 1.400.000 hectáreas y con una alta producción de madera, cercana al 45 % de la producción nacional. Esta es la razón por la que el incremento de la masa arbolada en cantidad y calidad constituye un objetivo básico, no solo del sector forestal en particular, sino de la sociedad gallega del siglo XXI en su conjunto, garantizando el aprovechamiento continuado de los recursos forestales, específicamente de la madera, que sigue siendo, en estos momentos, el segundo producto deficitario en la Unión Europea –tras el energético–, lo que puede suponer una vía de ordenación territorial que posibilite un freno al abandono sistemático de las explotaciones del rural de Galicia y permita, a través del desarrollo de explotaciones e industrias forestales, la fijación de la población, evitando el despoblamiento y la crisis demográfica que atenazan el mundo rural gallego.

La configuración del monte gallego ha estado en continuo proceso de cambio desde comienzos del siglo pasado. Con el devenir histórico, la realidad de nuestros montes ha variado mucho; desde una relativamente escasa importancia de la superficie arbolada y una gran porción del monte dedicada a aprovechamientos ganaderos e incluso cultivos agrícolas, a un monte como el actual, donde los terrenos han vuelto a tener un uso forestal prioritario, hasta alcanzar las dos terceras partes de la superficie de la Comunidad Autónoma, con fuertes incrementos de la superficie arbolada, y donde la madera se configura como un recurso endógeno de primera magnitud.

Para aquilatar la importancia actual del sector forestal en la economía gallega, no siempre adecuadamente ponderada, es necesario indicar que la contratación de servicios externos que realizan los propietarios y gestores forestales da empleo estable en Galicia, directo e indirecto, a un colectivo superior a las 15.000 personas, formado por cuadrillas propias en el monte, personal técnico y administrativo de las asociaciones profesionales, viveristas, consultoras de ingeniería, empresas de trabajos silvícolas, empresas de aprovechamientos forestales y transportistas especializados. La facturación de los propietarios forestales gallegos supera los 300 millones de euros anuales entre productos madereros y no madereros.

Por su parte, la facturación conjunta de la industria de transformación de la madera supera en nuestra Comunidad Autónoma los 1.600 millones de euros anuales, proporciona empleo directo a más de 22.700 trabajadores y constituye el sector industrial que mayor empleo genera en la comunidad, con un 12 % de la población laboral activa. La industria de primera transformación produce el 60 % de la producción nacional de tableros, el 40 % de la madera de aserradero y el 20 % de la pasta de papel, totalizando el 3,5 % del PIB de la Comunidad Autónoma.

Pero la importancia del sector forestal no reside solo en las cifras macroeconómicas, claros exponentes de su importancia, sino que, como ya indicamos, desempeña una función básica en la fijación de la población en el rural. En comarcas como las de Lugo, A Fonsagrada, A Terra Chá, Bergantiños, Fisterra, A Limia o Verín, la forestal figura entre las tres primeras actividades industriales por empleo generado, pues el 70 % de estas empresas se asienta en poblaciones de menos de 5.000 habitantes. En consecuencia, uno de los objetivos prioritarios de esta nueva norma es colaborar e impulsar la organización del territorio gallego, equilibrando los usos del suelo, permitiendo un adecuado aprovechamiento de los recursos y, al mismo tiempo, colaborando en el mantenimiento de las explotaciones agrarias existentes, agilizando su posibilidad de crecimiento y consolidación como factor básico que minimice, en la medida de lo posible, el abandono del rural y consiga frenar el envejecimiento demográfico y la despoblación, posibilitando la fijación de la población. La presente ley surge en un momento en que el abandono agrario sigue la tendencia al incremento de la superficie forestal. En este contexto, y con el objetivo de consolidar y mejorar las superficies forestales, es importante conseguir el equilibrio de usos, eliminando en gran parte el riesgo de desaparición y, con ello, la imposibilidad de realizar un adecuado aprovechamiento racional y multifuncional.

El monte, además de la importancia económica y social referenciada en Galicia, tiene una función medioambiental que se reconoce y acrecienta progresivamente. La relación de la sociedad gallega con el monte ha evolucionado considerablemente desde el último tercio del siglo pasado, generando una nueva configuración basada en la exigencia del desarrollo sostenible y el aprovechamiento racional de los recursos forestales. Así, los bosques aparecen como un elemento básico de la estrategia ambiental como reservorios y depósitos de fijación de carbono, llegando a fijar hoy más de 42 millones de toneladas, y convirtiéndose en pilares fundamentales para el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el protocolo de Kioto.

Además, una parte significativa de los montes gallegos, predominantemente vecinales en mano común, están incluidos en la Red Gallega de Espacios Naturales Protegidos, lo que revela la importancia de los bosques gallegos en el mantenimiento de la riqueza y biodiversidad de nuestra flora y fauna, así como el papel tan importante que los montes desempeñan en la protección del suelo, el paisaje, los sistemas hidrológicos y todos los ecosistemas que las formaciones arbóreas albergan. Con este fin, se regula en la Ley de Montes de Galicia una serie de actuaciones tendentes a prevenir y reducir la degradación del monte y fomentar la restauración del mismo, dirigidas a paliar la sobreexplotación de determinados recursos, condicionando y preservando la masa forestal ante las actividades de índole extractiva, las urbanizaciones, las áreas industriales y los trazados de grandes infraestructuras, y ahondando en el concepto de gestión sostenible y, especialmente, en el manejo forestal responsable.

El monte es, además, un espacio que determina el paisaje y la identidad de nuestra comunidad, a la vez que tiene un componente social de recreo, de lugar de encuentro, lúdico y de disfrute de los ciudadanos. La ley trata de compatibilizar la funcionalidad medioambiental, social y estética del monte, cuyos beneficios intangibles son disfrutados por toda la sociedad, y unos legítimos beneficios directos que corresponden a sus titulares. De ahí que la ley persiga, como uno de sus objetivos fundamentales, adaptar la realidad forestal gallega a las exigencias, cada vez mayores, de una sociedad, madura y moderna, como la de Galicia, que debe cohonestarse con los derechos a la percepción de rentas, frutos y utilidades de los propietarios forestales y los silvicultores.

Dado que la gran mayoría de los montes y terrenos forestales gallegos son de propiedad privada, entre los que cabe incluir la figura típicamente gallega de los montes vecinales en mano común, la presente Ley se dirige al conjunto del sector, a la sociedad y, muy especialmente, a todos los propietarios de montes de Galicia. Son ellos quienes detentan, en primera instancia, los derechos y obligaciones que es preciso tener en cuenta como garantía para que los montes se perpetúen en el tiempo, mejorando en lo posible sus condiciones. En este sentido, constituyen ejes fundamentales de la ley la lucha contra el abandono del rural, posibilitando cualquier uso productivo legal del territorio, que pueda mantener o incrementar la actividad en el rural e invertir su tendencia al despoblamiento; la eliminación de los conflictos de usos, uno de los motivos fundamentales de los incendios forestales, que constituyen una lacra para el desarrollo rural; y también la fijación de un reglamento que facilite y apoye la actividad de las empresas y los agentes del sector forestal.

La aplicación y desarrollo de la presente norma persigue facilitar a los propietarios de montes el manejo sostenible de los recursos, aportando soluciones para la consecución de terrenos con posibilidad de una adecuada gestión técnica y tratando de superar las limitaciones del minifundio a través de sociedades de fomento forestal u otros instrumentos que permitan una adecuada gestión en común del monte. A tal fin se estructura un marco jurídico que simplifica los medios necesarios para su cumplimiento, permite una mayor agilidad al conjunto del sector con nuevos instrumentos de ordenación y gestión forestal y simplifica, asimismo, el procedimiento de autorización. Todo ello con la necesaria seguridad jurídica, tanto para los propietarios como para aquellos que operen en el sector, ordenando los aprovechamientos forestales con criterios técnicos, de tal forma que permita optimizar las distintas actividades forestales sin menoscabo de los derechos de los propietarios y los intereses colectivos de la sociedad.

Es necesario significar que la presente Ley, de aplicación a todo el monte o terreno forestal de la Comunidad Autónoma, no desarrolla en detalle el régimen jurídico de los montes vecinales en mano común. Esta figura, trascendental para Galicia, con una competencia autonómica definida estatutariamente, procede que mantenga, como hasta ahora, una singularidad normativa específica acorde con su régimen jurídico.

Por otra parte, y al objeto de que la presente norma legal quede perfectamente integrada con la normativa estatal básica de aplicación, se opta por la reproducción de artículos de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, de suerte que se permita a los destinatarios de la norma una visión de conjunto que no les obligue a emplear textos distintos para conocer la regulación aplicable.

La Ley de Montes de Galicia se estructura en un título preliminar, doce títulos, con un total de ciento cuarenta y siete artículos, cuatro disposiciones adicionales, catorce transitorias, una derogatoria y seis finales, concluyendo con dos anexos, en los cuales, respectivamente, se relacionan las especies forestales de crecimiento lento a determinados efectos de la presente ley y las distancias mínimas que han de cumplir las repoblaciones forestales.

El título preliminar se ocupa de determinar los principios y objetivos de la política forestal, fijar conceptos básicos a efectos de salvaguardar los derechos de los ciudadanos y reforzar la transparencia en la actuación de las administraciones públicas.

En el título I de la Ley regula la ordenación de las competencias de las administraciones públicas. Incluye la institución del Consejo Forestal de Galicia, deslinda sus ámbitos de actuación y fija nítidamente sus atribuciones a efectos de proscribir ulteriores problemas competenciales, estableciendo, de acuerdo con la normativa estatutaria y en el ámbito de sus competencias, con pleno respeto a las estatales, la función protagónica y prevalente que en este ámbito desempeña la Administración autonómica.

Seguidamente, en el título II, se articula, de una forma clarificadora, la clasificación de los montes en función de su titularidad y su régimen jurídico, diferenciando los montes públicos de los privados, y los montes protectores. Es preciso destacar el establecimiento de un régimen jurídico detallado de las distintas tipologías de montes, con especial preocupación por la regulación de los montes públicos, en los cuales se diferencian los demaniales y los patrimoniales. Es de destacar la especial preocupación por el procedimiento del deslinde, sobre la base de una simplificación de su tramitación y ejecución, incorporando los modernos medios disponibles para su realización. También es importante en este título la regulación de la propiedad forestal, haciendo especial salvaguarda de los derechos de los propietarios de montes, en muchas legislaciones preteridos, cuando no sistemáticamente ignorados y, a veces, eliminados. En la presente ley, entroncando con una rica y ya dilatada tradición en la normativa forestal española, el propietario del monte aparece ocupando el lugar que le corresponde, como uno de los ejes fundamentales de la política forestal autonómica. Por otra parte, y a efectos de crear propiedades forestales viables, se reducen las posibilidades segregatorias y de parcelación y se potencian las concentraciones forestales de naturaleza pública, así como las privadas vinculadas a las sociedades de fomento forestal.

El título III de la Ley se centra en la planificación y ordenación forestal, distinguiéndose y diferenciándose de forma nítida ambos aspectos, que ocupan sendos capítulos de este título. En materia de planificación, se articulan, bajo el criterio de la simplificación y la reducción, los instrumentos de planificación que se estiman necesarios a efectos de articular una política forestal que satisfaga las necesidades de nuestra comunidad, y que se cifran en el Plan forestal de Galicia, al que se dota de eficacia vinculante, y los planes de ordenación de recursos forestales, cuya tramitación y contenido se regula de forma exhaustiva. Seguidamente, y en materia de ordenación, se regulan las instrucciones generales para la ordenación de los montes y los instrumentos de ordenación y gestión forestal, cuyo contenido y estructura se ajustan a las necesidades de los propietarios, simplificándose al máximo en caso de titulares de fincas forestales de escasas dimensiones, a efectos de compatibilizar una economía de la gestión con la necesidad de ordenación del monte en Galicia. A tal fin se regulan las figuras de los proyectos de ordenación y los de nueva creación, documentos simples y documentos compartidos de gestión. Se trata de potenciar, como dijimos, la figura del propietario y del empresario forestal, de forma que las exigencias administrativas no constituyan, en caso alguno, un óbice, sino una ayuda a la producción y explotación forestal.

El título IV regula los aprovechamientos forestales, distinguiendo los no madereros, entre los cuales destacan, por su importancia e incidencia social, económica y medioambiental, el pastoreo y el aprovechamiento cinegético, de los madereros, en los que, a su vez, se diferencian los que se efectúan en montes públicos y los de montes privados. Preocupación especial se observa por el tema del pastoreo, con una regulación pormenorizada y detallada que refuerza el papel del propietario de los terrenos, como titular de los derechos de pastoreo, siendo un aprovechamiento que constituye un importante recurso forestal cuando se realiza en terrenos forestales. Es de destacar que en los aprovechamientos madereros se opta, como regla general, por un régimen de comunicaciones, siguiendo la línea establecida por la Directiva de servicios.

En el título V las infraestructuras forestales se regulan tratando de cohonestar la normativa forestal con la urbanística.

En el título VI la Ley se centra en la cadena monte-industria, lo que subraya la importancia que la administración le concede, creándose para ello una Mesa de la Madera así como el Registro de Empresas del Sector Forestal. Se regula el comercio responsable de productos forestales, así como la certificación forestal, que la Comunidad Autónoma de Galicia trata de fomentar, por entender que la sostenibilidad del monte, en todos sus ámbitos –medioambiental, social y económico–, constituye un principio básico de actuación en su política forestal y fundamento para garantizar la trazabilidad de los productos forestales gallegos.

Factor clave en toda política pública, de la cual la forestal, lógicamente, no podía ser ajena, lo constituyen la educación, la divulgación y la investigación, que en el título VII son objeto de preocupación del legislador, particularmente en cuanto a la transferencia de sus resultados a los agentes del sector forestal, procurando la generación de sinergias en este ámbito.

El título VIII trata de los recursos genéticos forestales, que son regulados en la presente ley sobre la base de las directrices y tratados internacionales y bajo el principio de la cooperación interinstitucional.

El título IX trata de las plagas, las enfermedades forestales y la defensa fitosanitaria. Aquí la Administración forestal autonómica asume una función primordial y central, a efectos de realizar todas las actuaciones de prevención y protección contra agentes nocivos, imponiendo obligaciones específicas a los titulares de montes y gestores de los servicios forestales a fin de proscribir y limitar en lo posible la génesis, propagación y extensión de las mismas.

El título X, sobre fomento forestal, incluye en su regulación las sociedades de fomento forestal, que se configuran como entidades mercantiles, con forma de sociedad limitada, que agrupan derechos de uso y aprovechamiento de parcelas forestales y que se consideran como pilares fundamentales para el futuro desarrollo forestal de la Comunidad Autónoma. En este título aparecen regulados los contratos de gestión pública, que sustituyen definitivamente a fórmulas ya obsoletas como los consorcios y convenios, bajo los principios de publicidad, transparencia y concurrencia, así como de estabilidad, fundamental en ámbitos como el forestal, donde las actividades de explotación suelen extenderse durante años en ciclos prolongados.

El título XI, de artículo único, unifica el sistema de registros forestales, procediendo a su determinación y sistematización.

El último título, el XII, se ocupa del régimen sancionador. Pretende conjuntar en su regulación el rigor con el infractor y la proporcionalidad debida entre la infracción cometida y la sanción imputada, articulando para ello los mecanismos que garanticen tanto la eficacia de la actuación administrativa como las preceptivas garantías del administrado de salvaguarda de sus derechos.

Seguidamente, la Ley regula en cuatro disposiciones adicionales el defecto de licencia municipal, el régimen de mecenazgo en esta materia, los bosques como sumideros de carbono y la regeneración de masas arbóreas preexistentes.

El régimen transitorio derivado de la promulgación de la nueva Ley se extiende en catorce disposiciones, que abarcan los terrenos sujetos a algún régimen de servidumbre o afección de derecho público, las servidumbres en montes demaniales, lo relativo a las ordenanzas y disposiciones municipales, la adaptación de los planes generales de ordenación municipal, lo relativo a las cortas en suelos urbanizables, los aprovechamientos forestales en tanto no se apruebe el instrumento de ordenación o gestión obligatorio, el reglamento del fondo de mejoras, el régimen transitorio de las solicitudes de ayudas, subvenciones y beneficios fiscales, el régimen de los montes que en la actualidad disponen de un convenio o consorcio con la administración, los procedimientos en tramitación y adecuación de las distancias previstas para repoblaciones forestales, la inscripción en el Catálogo de montes de utilidad pública, las concentraciones parcelarias en tramitación, la revisión de los croquis de montes vecinales en mano común y, por último, las avenencias entre montes vecinales en mano común.

A continuación, se derogan las disposiciones legales de igual o inferior rango, los usos y costumbres y todas aquellas que contradicen lo dispuesto en la presente norma.

De las seis disposiciones finales cabe destacar la primera, por la que se modifica la Ley 3/2007, de 9 de abril, de Prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia, en la cual se simplifican e incardinan los distintos niveles de planeamiento; se redefinen las redes y fajas de gestión de la biomasa, clarificando las responsabilidades directas y subsidiarias e integrándolas en los correspondientes planes de distrito o municipales; y también se modifican las distancias en torno a las viviendas o instalaciones a los efectos de la obligación de gestión preventiva de la biomasa. La segunda modifica el artículo 25 de la Ley 13/1989, de 10 de octubre, de Montes vecinales en mano común, a fin de adaptar los preceptos dispuestos en la presente norma con la citada Ley. Y la tercera modifica la Ley 6/2003, de 9 de diciembre, de Tasas, precios y exacciones reguladoras de la Comunidad Autónoma de Galicia, en lo relativo a las tarifas correspondientes al grupo de ovino, caprino y otros rumiantes.

Las tres disposiciones siguientes facultan a la consejería competente en materia de montes para la modificación de los anexos, conceden habilitación normativa al Consello de la Xunta de Galicia para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de la presente ley y establecen la entrada en vigor a los veinte días siguientes a su publicación.

Al final de la norma se adjuntan dos anexos, el primero relativo a las especies que se consideran de crecimiento lento a determinados efectos de la presente Ley, y el fundamental, el segundo, que regula las distancias de las repoblaciones forestales a parcelas forestales, terrenos rústicos de especial protección agropecuaria o zonas dedicadas a labrantío, cultivo, prados o pastos sin esta clasificación, los distintos tipos de vías y pistas forestales principales, el ferrocarril, las infraestructuras de tendidos eléctricos, los lechos fluviales, viviendas y construcciones legalizadas, el suelo urbano, núcleos rurales y suelo urbanizable delimitado e instalaciones preexistentes en las que se desarrollen actividades peligrosas, de forma que se proporciona, por vez primera, al administrado un cuadro detallado y simplificado que pretende acabar de una vez con la dispersa normativa en la materia y la ausencia de un marco regulador unitario y regulado en una única disposición.

El anteproyecto de ley fue sometido al preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey la Ley de Montes de Galicia.