Preambulo �nico Comercio de C. Valenciana

I

La Ley 8/1986, de 29 de diciembre, de la Generalitat, de Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales, fue una ley moderna y de las primeras en España en regular la actividad comercial y la implantación de grandes establecimientos comerciales, anticipándose, incluso, a la intervención normativa estatal, que no se produjo hasta la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista.

La evolución económica y, sobre todo, la normativa que ha tenido lugar durante las más de dos décadas de vigencia de la Ley 8/1986 imponen no sólo su modificación sino su sustitución, debido al importante alcance que implicaría la simple modificación.

Desde el punto de vista económico, es necesario adoptar medidas que mejoren la competitividad de la Comunitat Valenciana. En este orden de cosas, el objetivo de la ley es promover el comercio, eliminando intervenciones normativas que en el momento actual han devenido innecesarias, y que limitan la libertad de empresa y de establecimiento, así como la libre circulación de servicios y productos. Esta apuesta por la libertad debe necesariamente hacerse respetando otros intereses generales que pueden verse afectados por el ejercicio de la libertad de empresa y, en especial, la protección de los consumidores, cuya formación, hábitos y preferencias de compra han ido cambiando, pero cuyo papel de árbitro entre la oferta y la demanda debe seguir garantizándose.

Desde el punto de vista normativo, la Directiva 2005/29/CE, del Parlamento y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior y, posteriormente, la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, cuya promulgación en el ámbito comunitario obedece precisamente a las razones económicas mencionadas, obligan a modificar la legislación autonómica para adecuarla a estas normas.

Ambas directivas conducen a una modernización de la regulación del comercio, liberalizando las condiciones del ejercicio de la actividad comercial, la apertura de establecimientos y la organización de las ventas fuera de establecimiento comercial y promocionales, mediante la eliminación de los obstáculos normativos a la libertad de establecimiento y al ejercicio de la actividad comercial que no se justifiquen en el interés general y que no sean necesarios y proporcionales para alcanzar dicho interés general.

La presente ley también tiene que tomar en consideración la adaptación de las Directivas realizada por el legislador estatal. Esta adaptación se ha plasmado principalmente, por una parte, en la Ley 29/2009, de 30 de diciembre, por la que se modificó el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad para la mejora de la protección de los consumidores y usuarios, y, por otra parte, en las leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y 1/2010, de 1 de marzo, de reforma de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista.

Por último, la necesaria reforma se ha aprovechado para abordar la regulación del comercio de forma amplia y sistemática, incorporando al texto legal la regulación de los horarios comerciales y de la gobernanza del sector. En materia de horarios es imprescindible tener en cuenta la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la de Ordenación del Comercio Minorista, y sus posteriores modificaciones.

Esta aproximación amplia justifica la estructura de la ley en siete títulos: el primero contiene las disposiciones generales, el segundo regula el ejercicio de la actividad comercial, el tercero se dedica a las relaciones e implicaciones entre el comercio y el territorio en el que se ejerce, los dos siguientes a regular las ventas fuera de establecimiento comercial y las ventas promocionales, el título VI trata de la gobernanza y, por último, la ley termina con la fijación del régimen de infracciones y sanciones.

II

El nuevo texto legal de regulación del comercio se basa en las competencias que la Generalitat tiene reconocidas en el Estatut d Autonomia de la Comunitat Valenciana.

El artículo 49.1.35.ª del Estatut d Autonomia de la Comunitat Valenciana atribuye a la Generalitat competencia exclusiva en materia de comercio interior y defensa del consumidor y del usuario, sin perjuicio de la política general de precios, la libre circulación de bienes, la legislación sobre la defensa de la competencia y la legislación del Estado.

Así, la Generalitat, respetando las competencias concurrentes del Estado, es la competente para la trasposición a nuestro ordenamiento de las directivas 2005/29/CE y 2006/123/CE. El propio Estatut d Autonomia, en su artículo 49.4, reconoce expresamente la competencia exclusiva de la Generalitat para el desarrollo y ejecución de la legislación de la Unión Europea, en aquellas materias que sean de su competencia.

Los títulos competenciales en materia de comercio interior y defensa de los consumidores facultan para regular, de manera amplia y global, toda la materia objeto de esta ley. Sin embargo, en esta materia inciden otros títulos competenciales que también atribuyen, igualmente, competencias exclusivas.

Siguiendo el orden de la ley, la Generalitat está facultada para regular los registros comerciales con base en la regla 32.ª del artículo 49.1 del Estatut, que le atribuye competencia exclusiva para regular las estadísticas de interés autonómico.

Respecto a la regulación del comercio y territorio, adquieren especial importancia los títulos competenciales exclusivos en materia de ordenación del territorio, urbanismo y protección del patrimonio histórico-artístico contenidos en las reglas 5.ª y 9.ª del artículo 49.1 del Estatut d Autonomia. Y también las relativas a infraestructuras y medio ambiente contenidas en las reglas 13.ª, 14.ª, 15.ª y 16.ª del mismo precepto estatutario.

En relación con las ventas fuera de establecimiento mercantil y ventas promocionales, además de las ya mencionadas, la Generalitat tiene, en virtud de la regla 29.ª del artículo 49.1, competencias exclusivas para regular la publicidad, sin perjuicio de la normativa sectorial estatal.

III

Con el objetivo de regular de forma amplia y sistemática la actividad comercial, en el título I, dedicado a las disposiciones generales y conceptos básicos, se determina el ámbito de aplicación de la ley. Ésta tiene por objeto la ordenación y el fomento de la actividad comercial en el territorio de la Comunitat Valenciana, entendiéndose por actividad comercial tanto la de carácter mayorista como minorista. Esta última, de forma respetuosa con las competencias del Estado, desarrolladas en la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, se ha definido como la que se desarrolla profesionalmente con ánimo de lucro consistente en la oferta de cualquier clase de artículos y/o servicios a los destinatarios finales, utilizando o no un establecimiento.

La ley parte, en su título II, de la libertad de ejercicio de la actividad comercial, simplificando los requisitos exigidos en relación con la obligación de inscripción registral de los oferentes de los productos y servicios. Por exigencias de la Directiva 2006/123/CE, se ha sustituido, con carácter general, la obligación de inscripción previa en el Registro de Actividades Comerciales por una obligación de comunicación, en un plazo máximo de tres meses desde el inicio de su actividad, principalmente a los efectos estadísticos. Igualmente, es de destacar la creación del Registro de Mercados de Venta No Sedentaria, que viene a complementar la inscripción individualizada de los comerciantes que practiquen esta modalidad de venta.

La ley reconoce la libertad de precios y de configuración de la propia oferta, pero sin dejar desprotegidos los intereses generales, en especial, la protección de los consumidores. Por ello, se mantienen las obligaciones de información y se introducen, salvo en el caso de ofertas promocionales, restricciones, como la prohibición de limitar la cantidad de artículos que pueden ser adquiridos por cada comprador.

En la misma línea de abordar en su conjunto la regulación de la actividad comercial, se introduce en el título II el régimen general de horarios de los establecimientos comerciales, incorporando las disposiciones de la Ley 8/1997, de 9 de diciembre, de la Generalitat, de Horarios Comerciales de la Comunitat Valenciana, y sus modificaciones posteriores, optando por la continuidad, al establecer nueve domingos y/o festivos de apertura al año, e introduciendo la novedad de vincular a las administraciones municipales en el empeño de compaginar los distintos intereses empresariales y fórmulas de negocio, fomentando la competencia, y contribuir a la mejor satisfacción de las necesidades de los consumidores, cuyos hábitos de compra tienden, paulatinamente, a la flexibilización de los horarios de apertura.

IV

Una de las novedades más importantes de la ley es la regulación contenida en el título III, que lleva por rúbrica «Comercio y territorio», y consta de cuatro capítulos sobre generalidades, ordenación territorial del comercio, régimen de implantación de los establecimientos con impacto territorial, y dinamización y mejora de entornos comerciales urbanos.

Por exigencias de la Directiva 2006/123/CE, se han suprimido todos los requisitos que subordinaban la concesión de la autorización comercial a una valoración del impacto de la implantación de los nuevos establecimientos comerciales, sobre la oferta comercial ya existente. Se ha producido, pues, un cambio de orientación en la regulación de la implantación de establecimientos comerciales, que atiende, en línea con la norma comunitaria, a razones de interés general con base en criterios de ordenación del territorio, urbanismo, medioambiente y protección del patrimonio artístico y cultural y la protección de los consumidores, entendida conforme a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

Con carácter general, la instalación de establecimientos comerciales no está sujeta al régimen de autorización comercial. Ello no obstante, el impacto supramunicipal de la implantación de determinados establecimientos obliga a conciliar la planificación urbanística con la territorial y justifica, en dichos casos, la exigencia de una autorización comercial autonómica, previa a la concesión de las licencias municipales correspondientes. Se ha considerado que un establecimiento comercial individual o colectivo genera impacto supramunicipal cuando su superficie es igual o superior a 2.500 m².

En esta nueva orientación, la ordenación territorial del comercio se deriva, también, a la realización del Plan de Acción Territorial Sectorial del Comercio de la Comunitat Valenciana, que ha de ser promovido por la conselleria competente en materia de comercio. Dicho Plan definirá criterios, directrices y orientaciones territoriales para que la política comercial se desarrolle de forma coherente con la planificación territorial, asegurando su coordinación y su contribución más eficaz a los objetivos de desarrollo sostenible de la Comunitat Valenciana.

El Plan se enmarcará en el conjunto de planes sectoriales de carácter territorial promovidos por la Generalitat, y se desarrollará en coherencia con la estrategia territorial de la Comunitat Valenciana y la infraestructura verde de la Comunitat Valenciana. El plan no sólo definirá principios reguladores de carácter supramunicipal, que orientarán la acción pública en la tramitación de autorizaciones en las implantaciones comerciales, sino que también aportará valiosa información al conjunto de operadores del sector sobre las posibilidades de desarrollo comercial del territorio valenciano.

Cobra especial importancia, también, el papel que deben jugar los ayuntamientos en la definición del modelo comercial local, ya que la ley incorpora la obligación de que los instrumentos de planeamiento urbanístico incluyan, en la calificación del suelo, el uso comercial de forma diferenciada dentro de la calificación global de suelo terciario, así como distintos criterios para el desarrollo equilibrado del suelo comercial a escala local.

Todo ello en atención a los principios de planificación urbanística de los usos comerciales contemplados en la disposición adicional décima de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, incorporada por la Ley 1/2010, de 1 de marzo.

La ley hace, también, una apuesta decidida por el comercio urbano, ya que la Generalitat promoverá la dinamización y mejora de los entornos comerciales urbanos, comprometiéndose a impulsar y apoyar los planes de acción comercial de carácter municipal, planes directores de comercio de carácter supramunicipal y la realización de proyectos de urbanismo comercial que propicien la reconversión de espacios públicos y la revitalización de la actividad económica de las ciudades, promoviendo el comercio de proximidad que evite desplazamientos y el uso de los modos de movilidad menos sostenibles. En esta línea, se reconoce la necesidad de actuar en determinados ámbitos urbanos que, por sus especiales condiciones urbanísticas, históricas o sociales, necesitan de intervenciones coordinadas entre las administraciones, los agentes económicos y las empresas. Por primera vez en la legislación valenciana se reconoce la figura de los centros comerciales urbanos, como figuras que deben nacer de la concertación entre el sector público y privado para la puesta en marcha de proyectos de mejora y desarrollo comercial de aquellos ámbitos donde se produce una mayor concentración comercial.

V

En los títulos IV y V de la ley se regulan las ventas fuera de establecimiento comercial y las ventas promocionales. En cuanto a las primeras, además de la regulación de la venta no sedentaria, de la venta a distancia y de la venta domiciliaria, se regulan las ventas automáticas, en subasta y piramidal, respondiendo, de este modo, a las exigencias de los sectores implicados y a la especial tutela que requieren en estos casos los consumidores, al tiempo que se equipara la legislación autonómica a la estatal en cuanto a las modalidades de ventas reguladas.

Las normas de la ley son respetuosas con las competencias municipales en materia de venta no sedentaria, y con las competencias estatales desarrolladas en la Ley 7/1996, introduciendo remisiones a dicha normativa estatal para evitar reiteraciones.

En las ventas no sedentarias se ha mantenido la autorización municipal previa, en la medida en que este tipo de actividad comercial requiere, habitualmente, del uso de suelo público, que debe conciliarse con razones imperiosas de interés general, como el orden público, la seguridad y la salud pública. En esta modalidad de venta no es suficiente un control a posteriori, porque no permitiría resarcir los daños que el ejercicio de la actividad comercial en suelo público o privado pudiera causar al interés general.

La regulación de las ventas promocionales es también, en gran medida, la transposición de la Directiva 2005/29/CE, que contiene un reconocimiento de derechos que no puede ser superado por los estados miembros y, en consecuencia, no permite disposiciones más restrictivas en el ámbito de aplicación de la misma. Por ello, se han eliminado todas aquellas disposiciones que conferían una protección más amplia que la otorgada por la directiva, teniéndose en cuenta, al tiempo, la trasposición realizada por el legislador estatal mediante la mencionada Ley 29/2009, de 30 de diciembre.

Las ventas promocionales se abordan de forma novedosa, tanto desde un punto de vista sistemático, como en su régimen sustantivo. La novedad sistemática inevitable, por lo demás, dada la imposibilidad de prohibir prácticas comerciales no prohibidas por la normativa comunitaria y de introducir normas más limitativas ha consistido en evitar, en la mayor medida posible, las prohibiciones absolutas y las autorizaciones previas, optando, en cambio, por reforzar las obligaciones de información y por introducir el principio de buena fe y veracidad como criterios generales de control de este tipo de ventas. En cuanto a las novedades sustantivas, se regulan las ventas de saldos y de excedentes de producción o de temporada que se hacen de forma permanente en un establecimiento, y las ofertas en las que participan una pluralidad de establecimientos. Igualmente, se han regulado las prácticas comerciales que la normativa comunitaria considera prohibidas en todo caso y también aquellas que han alcanzado mayor relevancia práctica, atendiendo a los pronunciamientos de nuestros tribunales y de las autoridades de autocontrol de la publicidad.

En consecuencia, junto con la regulación de las modalidades típicas de ventas promocionales, como las ventas en rebajas, ventas con descuento, venta con obsequio, venta en liquidación, venta de saldos y oferta de venta directa, adquieren especial relevancia el capítulo I, en el que, después de la definición de venta promocional, se establece el principio de legalidad, veracidad y disponibilidad de existencias, y el capítulo II, dedicado en extenso a regular las obligaciones de información, en particular sobre limitaciones esenciales de la oferta, bases de la promoción, pluralidad de ofertas promocionales en un establecimiento, pluralidad de establecimientos participantes en una oferta y la cuantía de la reducción de precios. Asimismo, con base en la nueva definición básica de la venta de saldos, se ha fijado el concepto de tiendas «outlet» o «factory» como aquellas dedicadas especialmente a la venta promocional de excedentes de producción o de temporada.

VI

El título VI se ocupa de la gobernanza, que pretende erigirse en uno de los instrumentos fundamentales de la Generalitat para el fomento de la actividad comercial, comprometiéndose, a tal fin, a la promoción de las ferias comerciales. La gobernanza ha de favorecer la competitividad del sector, para lo que resulta imprescindible la participación ciudadana, y la simplificación de los trámites administrativos o procedimentales mediante la descentralización administrativa y funcional, a lo que ha de contribuir la creación de ventanillas únicas. Todo ello ha de ayudar a alcanzar un comercio sostenible y de calidad, para una mayor satisfacción de los intereses de los consumidores.

VII

El último título de la ley contiene el régimen de infracciones y sanciones, al que siguen las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales. Entre ellas debe destacarse la disposición transitoria que prevé el régimen aplicable respecto de los establecimientos comerciales en tanto no se apruebe el Plan de Acción Territorial Sectorial del Comercio de la Comunitat Valenciana.