Preambulo �nico Asistencia Juridica a la Generalitat

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La administración debe actuar siempre conforme a la ley y al derecho, siendo los tribunales garantes de la legalidad de la actuación de la administración. Así lo proclaman los artículos 1.1, 9.1, 103.1 y 106.1 de nuestra Constitución.

Precisamente por ello, es necesario que la Generalitat cuente con una asistencia jurídica que coadyuve a que su entera actividad se sujete efectivamente al ordenamiento jurídico, y que esté en condiciones de hacer valer ante los diferentes órganos jurisdiccionales la legalidad de su actuación, sus derechos e intereses, que son siempre vicarios, es decir, derechos e inte-reses de todos los valencianos.

Esta ley no tiene más objetivo que conseguir que la Generalitat disponga de los medios institucionales, organizativos y personales idóneos para asegurar el respeto a la ley y al derecho en su entera actividad, sabiendo defender esta actuación ante los tribunales cuando sea cuestionada por los ciudadanos, lo cual es especialmente importante dadas las competencias de la Generalitat, lo extenso de su ámbito de actuación y la conciencia cada vez mayor de los ciudadanos de la realidad del estado de derecho y de los medios con los que éste cuenta para corregir las actuaciones de la administración contrarias al ordenamiento jurídico, lo que ha supuesto un volumen de litigiosidad en las dos últimas décadas sin precedentes en la historia de España.

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El capítulo I de la ley, bajo la rúbrica "Disposiciones generales", contiene la regulación de la estructura orgánica de la asistencia jurídica a la Generalitat.

La ley concibe la asistencia jurídica como la doble función de asesorar en derecho a la administración y representar y defender a ésta ante los órganos jurisdiccionales competentes, conforme a las previsiones del artículo 551 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Además, esta asistencia tiene vocación de ser integral, de referirse a la entera Generalitat, incluyendo también a las entidades de derecho público, sociedades y fundaciones vinculadas o dependientes de ella, a las que se refiere los apartados 2 y 3 del artículo 5 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de La Generalitat, aprobada por Decreto Legislativo de 26 de junio, del Consell de La Generalitat.

Siguiendo la tradición jurídico-administrativa española, que ya es secular y ha sido recientemente renovada en el estado autonómico, y que tan buenos frutos ha dado en este campo, la asistencia jurídica a la Generalitat se encomienda a un cuerpo de funcionarios formados y especializados en asesorar en derecho y representar y defender a la administración. En esto, la ley no se separa ni de la experiencia estatal, ni de la opción organizativa adoptada por la mayoría de las comunidades autónomas (Andalucía, Comunidad de Madrid, Cataluña, Castilla-La Mancha, Castilla y León…).

Tanto para denominar al órgano como al cuerpo de funcionarios, la ley opta por utilizar las expresiones "abogacía" y "abogados", ya que el objeto propio de la abogacía, cuyo ejercicio constituye la profesión de los abogados, es precisamente asistir jurídicamente, dar consejo y asesoramiento jurídico a quien lo requiere y representar y defender a los ciudadanos ante los tribunales.

La abogacía de la Generalitat es, además, general, en el sentido de que engloba la totalidad de la asistencia jurídica a la Generalitat, sea cual sea la materia jurídica sobre la que va a versar la asistencia y el órgano concreto que la requiera. Este carácter general se refuerza, además, mediante la adscripción de la abogacía de la Generalitat a la Presidencia de la Generalitat.

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La ley coloca al frente de la Abogacía General de la Generalitat al abogado general de la Generalitat, debiendo ser nombrado entre juristas de prestigio y reconocida experiencia en el ámbito del derecho público valenciano, con una experiencia de, al menos, 15 años.

Además, y como función esencial, al abogado general de la Generalitat le corresponde garantizar otro de los ejes inspiradores de la ley, el principio de unidad de actuación, criterio y doctrina de los abogados de la Generalitat.

El abogado general de la Generalitat es, además, el primer abogado de la Generalitat, y en cuanto tal puede, no sólo impartir las instrucciones que estime precisas a los demás abogados de la Generalitat, sino asumir personalmente cualquier actuación a ellos encomendada, para lo cual goza, mientras ostenta el cargo, de la condición de abogado de la Generalitat.

Destacar, por último, que el abogado general de la Generalitat puede estar auxiliado por un director general de la Abogacía General de la Generalitat, cuyo nombramiento es potestativo para el Consell de la Generalitat, y que el cargo puede ser atribuido por el Consell de la Generalitat al titular de otro órgano superior de la Presidencia de la Generalitat.

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Elemento esencial de la ley es la creación del Cuerpo de Abogados de la Generalitat, creación que fue vivamente recomendada por el dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana 432/2003, de 31 de julio, cuyas directrices tiene presentes la ley.

El ingreso en el Cuerpo de Abogados de la Generalitat se producirá exclusivamente mediante oposición libre entre licenciados en derecho, oposición que será enjuiciada por un órgano colegiado compuesto por juristas de diferente especialización y que combinará ejercicios teóricos y prácticos, sobre la base de un temario que garantice una profunda formación de abogado generalista, ya que muy variados serán los asuntos jurídicos a los que deberán enfrentarse los futuros abogados de la Generalitat.

Los funcionarios de este cuerpo monopolizan la asistencia jurídica a la Generalitat y a las entidades de derecho público dependientes o vinculadas a la misma, la cual, en cuanto implica el ejercicio de funciones públicas, esto es, de la auctoritas inherente a los poderes públicos, tan sólo con carácter excepcional o auxiliar podrá ser encomendada a particulares ajenos a la administración, no sujetos por tanto al especial estatuto de los funcionarios públicos.

Se trata, por tanto, de un cuerpo de funcionarios que busca una especial excelencia en su preparación, excelencia que debería mantenerse a lo largo de toda la carrera funcionarial, para lo cual es esencial que los funcionarios de este cuerpo cuenten con unas condiciones que logren su fidelización y estímulo en el ejercicio de sus funciones. A esta finalidad tienden algunas de las previsiones de la ley, como el establecimiento de un complemento de destino mínimo para los puestos de trabajo reservados a abogados de la Generalitat.

Sin embargo, la ley trata de aprovechar el caudal de experiencia acumulado en el Gabinete Jurídico de la Generalitat durante los últimos veinte años, para lo que prevé una vía de ingreso específica a través de un curso selectivo para los actuales letrados del mismo que cuenten con un mínimo de experiencia de dos años. De esta vía se podrán beneficiar también aquellos funcionarios que desempeñen con carácter exclusivo funciones idénticas a las de los letrados del Gabinete Jurídico de la Generalitat en entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella. Dentro de estas entidades, naturalmente, no se incluyen las instituciones de la Generalitat, como el Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana o el Síndico de Agravios, debido a la especial naturaleza y estatuto jurídico de estas instituciones, cuyo asesoramiento en derecho no corresponde actualmente al Gabinete Jurídico de la Generalitat ni corresponderá en el futuro a la Abogacía General de la Generalitat.

Asimismo, y con objeto de favorecer la creación efectiva del Cuerpo de Abogados de la Generalitat, se prevé que los funcionarios que estén prestando servicios en el actual Gabinete Jurídico de la Generalitat y que no hayan podido ingresar en el Cuerpo de Abogados de la Generalitat por esta vía, puedan estar exentos de realizar las pruebas de carácter práctico en las dos primeras convocatorias de oposiciones de ingreso a dicho cuerpo.

En paralelo al reforzamiento de la formación práctica propia de estas medidas, la ley prevé también que las personas que hayan demostrado una sólida formación teórica mediante la reciente superación de las pruebas teóricas de ingreso en cuerpos de funcionarios de corte similar al de abogados de la Generalitat, puedan estar exentos de realizar las pruebas de carácter teórico en las dos primeras convocatorias de oposiciones de ingreso a dicho cuerpo.

La combinación de estas medidas, que aseguran una formación específica para el ejercicio de la abogacía, ya en su vertiente práctica, ya en su vertiente teórica, permitirá cubrir una buena parte de los puestos de trabajo reservados a abogados de la Generalitat al poco tiempo de la entrada en vigor de la ley, desempeñando provisionalmente las plazas que deban proveerse en el futuro mediante funcionarios ingresados por oposición los actuales funcionarios del Gabinete Jurídico de la Generalitat, con carácter voluntario y siguiendo un orden preestablecido en la propia ley.

Para la aplicación de estas medidas especiales, la ley toma en cuenta la fecha de entrada en vigor del Decreto 27/2001, de 30 de enero, del Consell de la Generalitat, de organización y régimen de funcionamiento de los servicios jurídicos de la Generalitat (esto es, el 1 de febrero de 2001), por ser ésta la norma que supuso la primera unificación general de la asistencia jurídica a la Generalitat.

Por último, la ley se preocupa de que los funcionarios que estén prestando servicios a la entrada en vigor de la ley en el Gabinete Jurídico de la Generalitat y que no ingresen en el cuerpo, voluntariamente o por no haber superado el curso selectivo, sigan manteniendo en lo esencial sus condiciones profesionales actuales.

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La ley regula también la asistencia jurídica externa, es decir, la que se presta, no por la Abogacía General de la Generalitat, sino por personas o entidades ajenas a la misma, con objeto de garantizar una mejor coordinación por el abogado general de la Generalitat de la asistencia jurídica a la administración de la Generalitat, las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella y las sociedades y fundaciones de la misma, a las que se refiere el apartado 1 del artículo 5 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de La Generalitat, aprobada por Decreto Legislativo de 26 de junio de 1991, del Consell de La Generalitat.

Así, en primer lugar, se incide en que tan sólo con carácter excepcional podrá encomendarse la representación y defensa en juicio de la administración de la Generalitat a personas que no sean funcionarios del cuerpo de abogados de la Generalitat, sean otros empleados públicos, sean profesionales ajenos a la administración.

Además, se regula un mecanismo de habilitación para el ejercicio de funciones propias de los abogados de la Generalitat a funcionarios específicos o, excepcionalmente, otras personas, lo que puede ser útil en supuestos concretos de gran especialización como los procedimientos en materia de menores u otros análogos.

Por otro lado, se prevé la extensión convencional de la asistencia jurídica de los abogados de la Generalitat a las sociedades y fundaciones de la misma, las cuales de esta forma precisarán de una menor externalización de sus servicios.

Por último, se regula la externalización de la asistencia jurídica por la administración de la Generalitat y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella, a las que se refiere el apartado 1 del artículo 5 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de La Generalitat, aprobada por Decreto Legislativo de 26 de junio, del Consell de La Generalitat (ya funcionen con sujeción al derecho público, ya al derecho privado), previéndose que la misma se someta a dos informes del abogado general de la Generalitat, a saber:

1. Uno, de carácter preceptivo y vinculante, con objeto de que por parte del abogado general de la Generalitat se pueda valorar la necesidad o conveniencia de externalizar la prestación de asistencia jurídica así como el objeto y régimen de prestación de la misma.

2. Otro, de carácter preceptivo pero no vinculante, a fin de que el abogado general de la Generalitat pueda emitir su parecer acerca de los posibles prestadores de la asistencia jurídica.

En cuanto a las sociedades y fundaciones de la Generalitat, y dada su personalidad jurídico-privada y su especial régimen de contratación, se prevé un único informe, con objeto de que la sociedad o fundación correspondiente pueda conocer la opinión del abogado general de la Generalitat antes de encomendar o contratar los diferentes tipos de asistencia jurídica que puedan resultar necesarios, incluyendo también la asistencia jurídica prestada por el propio personal laboral de la sociedad o fundación.

Además, la ley extiende la función directora y coordinadora del abogado general de la Generalitat a la asistencia jurídica externa.

Finalmente, y dado el carácter general de la Abogacía General de la Generalitat, que lo es no sólo de los órganos que forman parte de la estructura departamental de la administración de la Generalitat, sino también de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la misma, a las que se refiere el apartado 1 del artículo 5 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de La Generalitat, aprobada por Decreto Legislativo de 26 de junio, del Consell de La Generalitat,se prevé que las personas que estén prestando servicios jurídicos en dichas entidades en régimen de derecho laboral continúen haciéndolo hasta la extinción del vínculo laboral, de forma que una vez extinguido las funciones a ellos encomendadas pasarán a ser prestadas por la Abogacía General de la Generalitat.

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Los capítulos II y III de la ley regulan el ejercicio de las funciones consultiva y contenciosa, respectivamente.

De la primera, cabe destacar que la ley adopta un criterio restrictivo en cuanto a qué se entiende por función consultiva, la cual consiste en asesorar en derecho, pero no en suplir mediante actividades que van más allá del asesoramiento la labor de los demás órganos administrativos, deslindando claramente las funciones propias de un abogado de la Generalitat de las características de los órganos gestores.

Asimismo, en aras del principio de eficacia administrativa y su carácter de órgano supremo consultivo del Consell de la Generalitat y de la administración de la Generalitat, la ley intenta evitar la duplicidad de informes de la Abogacía General de la Generalitat y del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana. Ello no impide, por supuesto, que la Abogacía General de la Generalitat pueda colaborar con los órganos proponentes de los correspondientes textos normativos en la redacción de los mismos.

En cuanto al contenido de la función contenciosa, cabe destacar la extensión de la posición procesal de los abogados del Estado a los de la Generalitat, la regulación específica de la disposición de la acción procesal (que no corresponde a los órganos de la Abogacía General de la Generalitat, salvo los casos de delegación) y la regulación de la defensa de autoridades y empleados públicos por los abogados de la Generalitat, la cual, como novedad, se puede producir tanto cuando el defendido sea parte pasiva en el procedimiento (supuesto más frecuente) como cuando sea parte activa, teniendo en cuenta la ley, además, la posible existencia de seguros que cubran la defensa jurídica (extendidos en sectores como el sanitario o el docente).

Además, es conveniente resaltar la novedad que introduce la ley al permitir que en la defensa de particulares pueda colaborar la Abogacía General de la Generalitat o ser sufragada con cargo a los presupuestos de la Generalitat, si así lo acuerda el Consell de la Generalitat cuando el interés general de los valencianos lo haga aconsejable.

Sin embargo, la ley limita la discrecionalidad del Consell de la Generalitat fijando criterios para determinar cuando es posible prestar esta colaboración y determinando el contenido concreto de la misma, partiendo siempre de un principio de pleno respeto de la libertad de los particulares y de la independencia de los profesionales encargados de su defensa.