Preambulo �nico Protección general de las personas consumidoras y usuarias

En virtud del artículo 30.I.4 del Estatuto de autonomía de Galicia, y de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado, corresponde a la Comunidad Autónoma gallega, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución, la competencia exclusiva en materia de defensa del consumidor y usuario, todo ello sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre la defensa de la competencia.

A consecuencia de esa asunción de competencias, mediante la Ley 12/1984, de 28 de diciembre, se aprobó el Estatuto gallego del consumidor y usuario, que en su momento constituyó una de las primeras regulaciones autonómicas de defensa del consumidor y usuario, y se puso de manifiesto la preocupación del legislador gallego por dar una respuesta adecuada a las situaciones de inferioridad en que podían hallarse los consumidores gallegos.

Con esta regulación, además de establecer el desarrollo competencial previsto en el Estatuto de autonomía, se daba cumplimiento al mandato constitucional del artículo 51 de que los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.

Esta preocupación del legislador autonómico por la defensa del consumidor no solo se manifestó desde un punto de vista de regulación sustantiva con la aprobación del Estatuto gallego del consumidor y usuario, sino también, dando un paso más, y ya desde el punto de vista organizativo, por medio de la promulgación de la Ley 8/1994, de 30 de diciembre, que crea el Instituto Gallego de Consumo, y a través de la cual vuelve a destacar la Comunidad Autónoma gallega como una de las primeras comunidades autónomas en la creación de un organismo con personalidad jurídica propia para la defensa de los consumidores.

Pasados más de veinticinco años desde la aprobación del Estatuto gallego del consumidor y usuario, los cambios producidos en la oferta, venta y prestación de bienes y servicios en el mercado y su contratación, así como el desarrollo normativo a nivel estatal y de la Unión Europea, hacen necesaria una revisión de dicha norma a fin de actualizarla e integrarla de forma armónica con el citado desarrollo normativo.

Resulta, pues, imprescindible que la Comunidad Autónoma siente las bases y adapte a los nuevos tiempos, en el marco de la competencia exclusiva que la Comunidad Autónoma tiene en esta materia, lo que debe ser uno de los principales cometidos de un Estado social y democrático de derecho como es la defensa de los consumidores. Esta labor juega un papel de indudable y creciente importancia en el actual escenario del mercado, en el cual, con demasiada frecuencia, las personas que adquieren un producto o contratan un servicio se encuentran en una situación de clara desventaja e incluso indefensión para enfrentarse a las empresas con las que contratan o para hacer valer sus derechos de modo individual.

La presente ley ha sido concebida sobre el principio pro consumatore, instaurado en los artículos 51 y 53 de la Constitución española, según el cual las normas del ordenamiento jurídico que afecten a los intereses de los consumidores han de interpretarse de la forma más favorable para estos, si bien al mismo tiempo fue necesario tener en cuenta otros principios básicos, como el de la autonomía privada, el de libertad de empresa o de unidad del mercado, con sus componentes de libre circulación de bienes, personas y capitales, arraigados en los acervos legislativos estatal y comunitario, y que tienen una influencia directa en las relaciones de consumo.

En la redacción de la presente ley se han tenido en cuenta también, no solo los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en lo relativo al reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de defensa de los consumidores, sino también la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y los pronunciamientos de la jurisdicción española relativos a la aplicación de la normativa de defensa del consumidor, recogiendo en muchos preceptos estas interpretaciones jurisdiccionales. En este sentido, ha de señalarse que la regulación pormenorizada de determinados aspectos tiene como finalidad buscar una mayor seguridad jurídica para las partes dentro de la relación de consumo, intentando, en la medida de lo posible, huir de diversas interpretaciones de un mismo precepto, máxime cuando, como se ha indicado, lo que se recoge en muchos preceptos son interpretaciones hechas por los órganos jurisdiccionales, especialmente los de la Comunidad Autónoma gallega.

Desde un punto de vista de la regulación de la Unión Europea debe indicarse que el derecho originario tiene en cuenta de modo específico la protección de los consumidores; así, el Tratado constitutivo de la Unión Europea dedica uno de sus títulos, el XV, a la protección de los consumidores. Por otra parte, la normativa de protección de los consumidores del derecho derivado se plasma, de modo mayoritario, en directivas y, en menor medida, en reglamentos comunitarios, recogiendo este derecho derivado, respecto a la regulación de las normas de protección de los consumidores, el principio de armonización mínima, siendo escasas las normas que dirijan su regulación hacia una armonización máxima.

Por su parte, a nivel estatal, a través del Real decreto legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, se aprobó el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias, siendo una gran parte de sus preceptos de carácter básico y teniendo como antecedente inmediato la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios, con la que, siguiendo con la senda marcada por los artículos 51 y 53 de la Constitución, se busca incrementar los derechos de los consumidores.

El texto de la presente Ley gallega de protección general de las personas consumidoras y usuarias se incardina de forma armónica dentro del ordenamiento jurídico español y de la Unión Europea, donde, con un respeto pleno a los derechos que en esas regulaciones se reconocen a los consumidores, se profundiza en la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Galicia de defensa de los consumidores, regulando, de un modo especial, aquellos aspectos que coadyuvan a que los derechos que los consumidores ya tienen reconocidos puedan ser ejercidos de una manera real y efectiva. En este sentido, ha de recordarse que el artículo 51 de la Constitución proclama como principio que los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios y el artículo 53 del mismo texto constitucional establece que el reconocimiento, el respeto y la protección de determinados principios, entre los que se encuentra la defensa de los consumidores y usuarios, han de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos.

La ley estructura sus 115 artículos en tres títulos, además del preliminar, cinco disposiciones adicionales y seis transitorias, una derogatoria y cuatro finales. Con esta nueva norma se intenta dar respuesta a las nuevas necesidades del consumidor, si bien en todo lo que se refiere a las asociaciones de consumidores y a la mediación en el ámbito del consumo la ley solo hace referencias parciales y remite a las correspondientes normas específicas que para cada una de estas materias está previsto que se aprueben.

En el título preliminar, de disposiciones generales, se parte del concepto de consumidor en su interpretación tradicional del ordenamiento jurídico español, en el sentido de considerarlo como tal cuando la adquisición o utilización de los bienes o servicios lo es para un uso personal, familiar o colectivo.

Por otra parte, en este título se pone de manifiesto, para poder considerar que existe una protección del derecho de consumo, que la relación entre una empresa y un consumidor se desarrolle en el ámbito del mercado, siendo el concepto de mercado lo determinante de la relación de consumo y no el carácter subjetivo de quien introduce los bienes y servicios en el mismo, salvo que, por su propia configuración, tenga un carácter netamente mercantil o así venga establecido por normas sectoriales.

Es de destacar, dentro de este título, la preocupación en la presente ley por los colectivos en situación de especial protección, entendiendo que las nuevas formas de comunicación comercial y de contratación pueden situar a determinados colectivos en una situación de especial inferioridad y subordinación que es necesario equilibrar a fin de evitar abusos que hagan más patente esta situación de inferioridad.

Dentro de este capítulo se introduce como novedad el fomento que desde la Administración de la Xunta de Galicia se pretende ofrecer al desarrollo de códigos de buenas prácticas empresariales, como instrumento de autorregulación del sector productivo, comercializador o prestador de servicios e incluso como guía para los autocontroles y los sistemas de control de la calidad que las propias empresas puedan implantar en orden a aumentar los niveles de protección de los intereses de los consumidores y mejorar la disciplina del mercado.

El título I está dedicado a los derechos de los consumidores y se estructura en ocho capítulos, siguiendo la relación establecida de estos derechos tal como aparece enumerada en el artículo 11 de la ley. En el primer capítulo se establece una regulación general de los derechos básicos de los consumidores, introduciendo un precepto dirigido a plasmar de forma positiva la aplicación de normas de concurrencia en materia de protección de los consumidores, lo cual no viene más que a regular de forma particular el mandato dirigido a los poderes públicos previsto en el artículo 53 de la Constitución española de que la protección de los consumidores ha de informar la legislación positiva.

Es de destacar en este título el capítulo II, en el cual se recoge el desarrollo del primero de los derechos básicos de los consumidores, aquel que se refiere a la protección de su salud y seguridad, haciendo especial hincapié en este último, toda vez que en el primero convergen factores que ya están plasmados en la normativa sanitaria.

Con las medidas recogidas en este capítulo se pretende impulsar las acciones preventivas e incrementar la transparencia del mercado y la competitividad de los agentes económicos que ofrecen sus productos y prestan sus servicios en nuestra comunidad autónoma para, de este modo, aumentar la confianza del consumidor en el funcionamiento de dicho mercado y, por ende, en los productos y servicios que en su marco le son ofrecidos. El hecho de que los productos que se ofrezcan en el mercado no supongan riesgos para los consumidores ha merecido una especial importancia en la búsqueda del elevado nivel de protección que se pretende alcanzar en el ámbito de la Unión Europea, y un nivel similar es el que se intenta asegurar con la presente norma en la Comunidad Autónoma gallega.

El deber general de seguridad, establecido en las legislaciones estatal y comunitaria, exige tanto a las empresas productoras como a las distribuidoras que, dentro de los límites de sus actividades, sean responsables de las consecuencias negativas que en el consumidor pueda producir un producto inseguro que hubiesen comercializado. Con el objetivo de garantizar una mayor seguridad jurídica a cada uno de los operadores, en el presente título de la ley se concretan las obligaciones que en materia de seguridad tienen cada uno de los agentes que participen en la comercialización de los productos.

En la redacción de este título se ha optado por no reproducir los preceptos contemplados en el Real decreto legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, especialmente en lo relativo a las obligaciones específicas para la protección de la salud y seguridad de los consumidores y usuarios, al tener este apartado carácter básico y resultar de directa aplicación, evitando reiteraciones innecesarias. Sin embargo, se introducen como novedades, y como reflejo de la importancia que a la seguridad se le concede, la exigencia de que, igualmente, sean seguros los servicios ofrecidos al consumidor, por un lado, y la obligación de comunicación de los accidentes que hubiesen sido provocados por productos inseguros, por otro. Para vehicular adecuadamente toda la información que con relación a esta materia se genere, se sientan las bases para el establecimiento de un sistema de intercambio de información y coordinación de actuaciones en situaciones de urgencia a nivel autonómico, con lo cual se pretende agilizar la respuesta coordinada de todos los poderes públicos implicados ante una situación de riesgo para la seguridad del consumidor.

Como quiera que en todo este ámbito la administración tiene un doble papel, de prevención e intervención ante situaciones declaradas de riesgo, se desarrollan asimismo sus actuaciones. En el primer caso, mediante el establecimiento de sistemas de vigilancia, inspección y control a través de los cuales se pueda contribuir a disminuir los posibles riesgos a los que tenga que enfrentarse el consumidor, habida cuenta de que cualquier actividad humana conlleva siempre cierto grado de riesgo y que el llamado «riesgo cero» no existe. Y en el segundo, mediante la adopción de medidas que resulten necesarias para disminuir o hacer desaparecer el riesgo que se constate. La limitación de los medios con que cuenta la administración y la lógica imposibilidad de que la totalidad de productos y servicios que se ofrecen en el mercado puedan ser controlados determinarán que las actuaciones administrativas hayan de orientarse sobre principios de la toma de decisiones basada en la evaluación de riesgos y en la evidencia de los hechos constatados.

Dentro del presente título también se incorpora un capítulo dedicado a la protección de los legítimos intereses económicos de los consumidores y la información sobre los diferentes bienes, productos y servicios que se ofrecen en el mercado. Este capítulo trata de establecer los mecanismos para que las decisiones que adopten los consumidores, a la hora de adquirir o ser destinatarios de bienes y servicios, lo sean con plena libertad y garantizando un conocimiento sobre sus características y sobre el precio o contraprestación que deba ser satisfecho por los mismos. Es de destacar la incorporación en esta norma del contenido de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, en cuanto a la obligatoriedad de facilitar determinada información por parte de las empresas prestadoras de servicios, así como a las vías de reclamación de los consumidores y a las obligaciones de las empresas en este ámbito, especialmente respecto a la obligación de contestar a las mismas.

El título dedicado a los derechos de los consumidores se completa con otros cinco capítulos referidos, respectivamente, a la reparación e indemnización de los daños y perjuicios sufridos por los consumidores, la protección jurídica, administrativa y técnica, el idioma, la formación, educación y divulgación en materia de derechos de los consumidores, y la audiencia, consulta y representación de los consumidores.

Respecto a las vías extrajudiciales de resolución de conflictos, la presente ley opta de forma decidida por el arbitraje, cuya regulación pretende, por una parte, su fomento entre las empresas como sistema extrajudicial de resolución de conflictos y, por otra, la limitación de determinados abusos del sistema que, en la práctica, venían produciéndose en algún supuesto. Todo ello sin olvidar la mediación como sistema de resolución de las reclamaciones de los consumidores, considerando la formación en materia de mediación como el canal más apropiado para conseguir que en toda la comunidad autónoma se extienda una red de mediadores en materia de consumo.

Como capítulo destacado de este título se desarrolla el derecho básico de los consumidores a la formación y educación en materia de derechos de los consumidores. La actuación administrativa prevista en el presente capítulo supera el concepto tradicional de formación y educación, ceñida exclusivamente al conocimiento por los consumidores de sus derechos como tales, para entender esta formación y educación concebidas en un contexto más global donde este conocimiento sobre los derechos como consumidores tiene que complementarse simbióticamente con otros conocimientos de los cuales no se puede prescindir a la hora de adquirir bienes o servicios, o, al menos, considerarlos aisladamente, como la sostenibilidad ambiental, económica, social y cultural.

Como último capítulo de este título se regula la audiencia, consulta y representación de los consumidores, estableciendo una regulación básica de las organizaciones y remitiendo a una ley del Parlamento de Galicia su regulación pormenorizada.

Ya en el título II, dedicado a las actuaciones administrativas en materia de consumo y a la coordinación de competencias de las administraciones públicas, se regulan, en el capítulo I del mismo, las actividades de control y vigilancia de los productos, bienes y servicios. Se pretende, con las disposiciones recogidas en el presente título, sentar las bases legales del control y vigilancia del mercado, una función en la que las administraciones públicas deben afrontar, con unos recursos limitados, la supervisión de sectores que han experimentado profundos e importantes cambios en las últimas décadas, que a buen seguro continuarán en los próximos años. El mercado actual se caracteriza por la situación dominante que ocupan las grandes empresas, la enorme diversificación de productos y servicios, y la continua aparición de nuevos productos, nuevos servicios y nuevas formas de comercialización y contratación. Por otro lado, en el actual mercado, absolutamente globalizado e internacionalizado, el consumidor se encuentra la mayor parte de las veces muy lejos del responsable del producto o servicio que adquiere. En este escenario, las posibilidades de que el consumidor se vea inmerso en situaciones de indefensión se multiplican. Por ello, más que nunca hasta ahora, se hace necesaria la labor de articular instrumentos apropiados para que el control público pueda ser eficaz. Por esta razón, se dedica este capítulo, en su totalidad, a las medidas administrativas de protección de los consumidores, dentro de las cuales las funciones de inspección y control representan un papel de indudable importancia, tanto por su rol previo al procedimiento sancionador como por sus funciones preventivas ante situaciones de riesgo. Con esta actitud proactiva de los poderes públicos se pretende disminuir las situaciones de vulnerabilidad de los consumidores y reforzar su confianza en el mercado.

Al mismo tiempo, se incluyen algunos aspectos relativos a las competencias y al régimen jurídico de la Inspección de Consumo que este nuevo marco de un elevado nivel de protección de los consumidores exige incorporar. En los siguientes capítulos se recogen las disposiciones relativas a las tomas de muestras y su analítica, y se regulan las medidas administrativas de corrección del mercado en el ámbito de la seguridad, tanto las de carácter provisional como las definitivas, de tal forma que se aumenta la eficacia de la respuesta administrativa en situaciones de urgencia y aumenta la seguridad jurídica de los diferentes agentes del mercado.

En el último capítulo de este segundo título se regulan las competencias de las corporaciones locales en materia de consumo y la coordinación entre las administraciones públicas. En el mismo se describen de forma pormenorizada las competencias de las entidades locales. Es conveniente destacar su amplitud respecto a la protección de los consumidores en el ámbito de la venta ambulante o no sedentaria, las ferias y mercados, sin olvidar las de información, educación y mediación, y que se contemplan órganos de coordinación y cooperación entre las distintas administraciones públicas.

El texto de la ley finaliza con el título III, dedicado a la regulación del régimen sancionador, que pretende, además de actualizar las normas generales de aplicación en Galicia, adaptarse a las nuevas formas de contratación, todo ello con un desarrollo de mecanismos que tienda a hacer efectivos los principios de prevención general y especial y la determinación de los responsables de las infracciones, a la vez que se da cumplimiento a los mandatos de las normas de la Unión Europea de establecer un régimen de sanciones que sean eficaces, proporcionadas y disuasorias.

En cuanto a las disposiciones adicionales, en la primera se recoge la doctrina del Tribunal Constitucional de que la incorporación de España a la Unión Europea no modificó el reparto competencial establecido en la Constitución española de 1978.

Las disposiciones adicionales segunda y tercera establecen una norma organizativa en orden a armonizar el contenido sustantivo de la ley con la ejecución de las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de defensa del consumidor y usuario por parte del Instituto Gallego de Consumo.

El contenido de la disposición adicional cuarta no viene más que a recoger lo establecido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de 19 de noviembre de 2009.

En otro orden de cosas, respecto a la disposición adicional quinta ha de significarse que la Ley 13/2010, de 17 de diciembre, del comercio interior de Galicia, estableció la regulación de esta materia en nuestra comunidad autónoma. Debido a unas discrepancias competenciales, la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Comunidad Autónoma de Galicia, en la reunión celebrada el 22 de marzo de 2011, acordó iniciar las negociaciones correspondientes a efectos de lo que dispone el artículo 32.2 de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

Como resultado de estas negociaciones, la Comisión Bilateral de Cooperación alcanzó un acuerdo según el cual hay que modificar algunos artículos de la Ley del comercio interior de Galicia en los términos establecidos por dicho acuerdo. Por esta razón, se incluye una disposición adicional quinta que modifica la citada ley en los términos del acuerdo alcanzado.

El anteproyecto de la presente ley fue sometido al preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social de Galicia.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley gallega de protección general de las personas consumidoras y usuarias.