Preambulo �nico Organización del Sector Público

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA
Sepan todos los ciudadanos que el Parlamento de La Rioja ha aprobado y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con lo que establece la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

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El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de La Rioja, tras su modificación por Ley Orgánica 2/1999, de 7 de enero, atribuye a la Comunidad Autónoma de La Rioja la competencia exclusiva para la creación y gestión de un sector público propio. Por su parte el apartado primero del artículo 26 establece que le corresponde la creación y estructuración de su propia Administración Pública dentro de los principios generales y normas básicas del Estado. Finalmente el apartado segundo del artículo 54 faculta a la Comunidad Autónoma para constituir empresas públicas y mixtas como medio de ejecución de las funciones que sean de su competencia, según lo establecido en el propio Estatuto.

En el ámbito de la Administración del Estado la organización administrativa se ha articulado durante décadas en torno a los preceptos contenidos en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957, así como en la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1958. La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado recogía, bajo el principio de personalidad jurídica única, el esquema organizativo de la Administración Central del Estado. Por su parte, la Ley de Entidades Estatales Autónomas respondía al fenómeno de la descentralización funcional en el seno de la organización administrativa, dando cobertura a una serie de entes con personalidad jurídica propia que la doctrina agrupó bajo la denominación genérica de Administración Instrumental.

El esquema tradicional recogido en las leyes administrativas de la década de los años cincuenta fue actualizado, en ausencia de normas específicamente organizativas, por la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 y sus sucesivas modificaciones.

La aparición del Estado Autonómico, tras el proceso constituyente de 1978, exigió a las administraciones surgidas de dicho proceso la regulación de su organización administrativa. Las Comunidades Autónomas, dentro de la capacidad de autogobierno otorgado por la Constitución han ordenado sus órganos y servicios, siguiendo el modelo de la Administración del Estado, consiguiendo con ello un alto grado de homogeneidad en esta materia.

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja, y en desarrollo de la previsión estatutaria anteriormente citada, la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja regulaba de forma conjunta las cuestiones relativas al Gobierno y a la Administración Pública, conviviendo, en este último caso, los aspectos relativos a su organización interna con los propios de su régimen jurídico en el ejercicio de la actividad administrativa y sus relaciones con terceros.

Por lo que ahora nos interesa, y en lo que afecta exclusivamente al contenido organizativo de la norma, se regulaban en la Ley los aspectos relativos a la organización de la Administración Pública, en su acepción más restringida, y así mismo se recogía de manera muy limitada el fenómeno de la descentralización funcional del que se habían ocupado, como hemos visto, las normas estatales antes citadas, y que era desconocido por el ordenamiento autonómico más allá de la previsión estatutaria.

En efecto, el capítulo II del título V de la Ley diseñaba un esquema organizativo de la Administración basado en la estructuración en Consejerías, y éstas a su vez en la Secretaría General Técnica y en Direcciones Generales. Por su parte el artículo 58 contenía algunas previsiones relativas a los órganos colegiados.

Por lo que se refiere a la regulación de la llamada Administración institucional o instrumental el Título VI distinguía entre organismos autónomos y empresas públicas y contenía algunas normas relativas a la creación y funcionamiento de los organismos autónomos, clasificados de acuerdo con el criterio vigente en la normativa estatal del momento en organismos autónomos de carácter administrativo y organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo. Igualmente se recogía en el citado texto una breve regulación referida a las empresas públicas de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

En este contexto se produjo la promulgación, en el ámbito del ordenamiento estatal, de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). La Ley tenía, de acuerdo con su exposición de motivos, dos finalidades esenciales. De un lado, se trataba de adecuar la estructura de la Administración General del Estado a la nueva realidad surgida tras la Constitución de 1978, en concreto a la realidad surgida del Estado Autonómico y la necesidad de satisfacer los principios exigidos a la actuación administrativa por el artículo 103 de la norma constitucional. De otro lado, se pretendía racionalizar y actualizar la normativa dedicada a la denominada Administración Institucional del Estado. Dicha norma no tiene carácter de básica, pero es cierto que ha realizado un esfuerzo de clarificación y síntesis del complejo universo de entidades con personalidad jurídica propia que ha sido aceptado por la mayoría de la doctrina y que por su valía técnica y dogmática merece ser tomado como modelo de referencia como han hecho otras Comunidades Autónomas, en una materia en la que además es deseable un cierto grado de homogeneidad.

La Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, había obviado los aspectos organizativos, de manera que con la aprobación de la LOFAGE y la posterior aprobación de la Ley 50/1997 del Gobierno, en el ámbito de la Administración General del Estado, el Gobierno, la organización de la Administración estatal y el régimen jurídico de ésta, estaban regulados en tres normas diferentes. La Ley 3/1995 hacía lo propio en una sola.

La envergadura y complejidad alcanzada por la Comunidad Autónoma de La Rioja en el momento actual de evolución del Estado Autonómico aconsejan seguir el mismo planteamiento normativo que ha seguido el Estado y en lo que ahora nos afecta, aconsejan considerar los aspectos organizativos merecedores de un tratamiento normativo específico, dejando a un lado las cuestiones relativas al Gobierno y al procedimiento administrativo.

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La presente Ley tiene, por lo tanto, por objeto regular la organización del sector público propio de la Comunidad Autónoma de La Rioja. En este objetivo general concurren dos finalidades básicas. En primer lugar, se trata de recoger en una norma específica la regulación conjunta de todas las cuestiones relativas a la organización administrativa en su más amplia acepción, esto es, integrando en la misma tanto a los órganos y unidades que se encuentran en el seno de la Administración General, como a los entes con personalidad jurídica propia que se unen a la administración matriz por una relación de instrumentalidad, y que constituyen igualmente una manifestación de la técnica organizativa. En segundo lugar, y referido exclusivamente a los denominados entes instrumentales, se pretende recoger el nuevo modelo conceptual introducido en esta materia por la LOFAGE, por las razones antes apuntadas, así como completar la regulación de esa Administración instrumental con otro tipo de entes integrantes del sector público y que quedan fuera del concepto de organismo público adoptado por la norma estatal.

En cuanto a la primera finalidad, es necesario precisar, desde un punto de vista subjetivo, el ámbito de la presente Ley. En este sentido la Ley pretende regular la totalidad de las personificaciones jurídicas que conviven dentro del sector público. La denominación de la Ley opta por referirse al sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, frente al término de Administración, por considerar que dentro de este último pudieran tener difícil cabida algunos de los entes no institucionales regulados en la norma, y a los que no cabe atribuir potestades administrativas.

Así pues, el ámbito de la norma abarca tres grandes grupos de personificaciones jurídicas, que con independencia de su sometimiento al régimen jurídico público o privado quedan encuadrados dentro del concepto genérico de sector público. El primero de los grupos se refiere a la Administración General de la Comunidad Autónoma, administración territorial con personalidad jurídica única, y que integra el núcleo tradicional de la Administración Pública. El segundo grupo, recoge los organismos públicos, en cuya definición genérica se integran los entes en los que tradicionalmente se ha centrado el proceso de la descentralización funcional de la actuación administrativa, recoge en consecuencia los entes que podríamos encuadrar dentro de Administración Institucional como concepto diferenciado de la Administración General. Por último, un tercer grupo, en el que se integran otras personificaciones que han ido surgiendo en la realidad organizativa de las Administraciones Públicas actuales, caracterizadas por la singularidad de su régimen jurídico, pese a lo cual parece necesario que queden sujetas a algunos principios básicos propios del Derecho Público que deben ser respetados dado el carácter instrumental de estos entes.

Por lo que respecta a la segunda de las finalidades apuntadas anteriormente, referida a la regulación de los entes instrumentales de la Administración, la presente Ley cuida de que la transformación del sector público existente se efectúe bajo los principios de eficacia, economía y participación. Esta norma no introduce criterios restrictivos, sino que al contrario procura que la creación de los mismos se produzca cuando los fines específicos que se pretendan conseguir, o la necesaria participación de los administrados en la gestión de servicios públicos, haga necesario un determinado nivel de descentralización funcional que no pueda ser satisfecho dentro del marco de la Administración General. En este sentido se pretende que la creación y existencia de cada uno de los tipos de entes regulados responda a necesidades efectivas derivadas de las exigencias propias de las funciones encomendadas evitando que su creación o tipología responda al interés por eludir la aplicación íntegra del Derecho Público.

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Con estas finalidades la Ley se estructura en un Título Preliminar, tres Títulos, tres disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una derogatoria y dos disposiciones finales.

El Título Preliminar regula el objeto de la norma y el ámbito de aplicación de la misma. Destaca, por su carácter innovador dentro del ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma de La Rioja, la introducción del concepto de Administración General, ya utilizado por la normativa estatal, para referirnos a la Administración Pública en su acepción más tradicional, pero diferenciada de la Administración Instrumental en la que se integran otros entes públicos a los que en gran parte de los casos no puede negarse la calificación de Administración Pública.

Introducido el término de Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja, el Título I regula los principios básicos en materia de organización administrativa así como el esquema organizativo de Administración General siguiendo en ambos casos los principios y normas recogidos en la Ley 3/1995 cuya vigencia se considera conveniente mantener, si bien parece oportuno, desde un punto de vista sistemático, su inclusión en esta Ley y su derogación dentro de la Ley 3/1995.

Entre las novedades destacables respecto de la redacción contenida en la Ley 3/1995 destaca la distinción entre los órganos administrativos y las unidades administrativas, distinción que aparecía de forma confusa en la norma anterior y cuya existencia se considera necesaria desde el punto de vista organizativo. Igualmente novedosa es la regulación de una nueva unidad administrativa de carácter potestativo denominada Área, encuadrada jerárquicamente como nivel intermedio entre el Servicio y la Sección, y que supone la recepción en la norma reguladora de la organización administrativa de una unidad administrativa ya existente en la realidad práctica de nuestra Administración.

Finalmente, dentro de este Título I, cobra especial importancia, la regulación contenida en el Capítulo IV relativa a los órganos colegiados. La Ley pretende, atendiendo a la atribución funcional que en cada caso se realice, diferenciar los órganos colegiados de aquellos otros grupos de trabajo o comisiones que por sus funciones no pueden ser calificados como órganos, con independencia de su carácter colegiado. Delimitados jurídicamente ambos conceptos la norma regula las cuestiones relativas a la creación, modificación y supresión de los órganos colegiados, remitiendo en cuanto a su régimen jurídico a la normativa básica estatal en primer término.

El Título II se adentra en la regulación de los organismos públicos. Como se ha señalado anteriormente se recepciona en nuestro ordenamiento las personificaciones jurídicas recogidas en la LOFAGE bajo el concepto de organismos públicos. La regulación contenida en el Título VI de la Ley 3/1995 resultaba insuficiente a la vista de la configuración actual del sector público riojano. En este sentido, y junto a la regulación conceptual de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales bajo los criterios doctrinalmente admitidos tras la publicación de la Ley 6/1997, la presente Ley regula las cuestiones relativas a la creación, modificación y extinción de los mismos, así como las normas básicas del régimen jurídico al que se sujetan en cada caso que, con el debido respeto de la normativa sectorial que en cada momento resulte de aplicación, pretenden crear un sistema homogéneo de organismos públicos dentro del sector público autonómico.

Definido el régimen general, y con independencia del carácter público o privado de éste, la Ley sujeta a los organismos públicos a una serie de principios y normas del Derecho Público que deben ser aplicables en atención al carácter instrumental de los mismos.

El Título III recoge con carácter residual el conjunto de entes instrumentales de la Administración matriz que integrantes del sector público pueden ir surgiendo en un nuevo proceso de descentralización funcional que no puede ser atendido por los entes definidos en atención a los procesos clásicos de descentralización funcional.

La actuación de los Poderes Públicos tal y como se encuentra constitucionalmente definida exige en muchos casos acudir a fórmulas jurídicas propias del Derecho Privado. Igualmente la necesidad de acudir a dichas formas jurídico privadas viene impuesta por la necesidad de dar participación en la actividad del sector público a diversos agentes privados. En este sentido, la creación y existencia de sociedades y fundaciones públicas debe considerarse como un elemento coadyuvante de la consecución de dichos fines.

La regulación contenida en esta Ley respecto de unas y otras no pretende alterar el régimen jurídico privado de las mismas que se deduzca de la normativa legal aplicable en cada caso, esto es normativa mercantil en un caso, y normativa de fundaciones privadas en otro caso. El objetivo perseguido por esta Ley con relación a sociedades y fundaciones públicas no es otro que el delimitar conceptualmente aquellas sociedades y fundaciones, que constituidas al amparo del Derecho Privado, deben ser calificadas como públicas en atención a los criterios de participación y posición dominante en las mismas que las ha de situar en el ámbito de los entes instrumentales de la Administración que los crea.

Una vez definidas las sociedades y fundaciones que han de ser calificadas como públicas, y en consecuencia integradas dentro del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, la presente Ley regula su creación, modificación y extinción en lo relativo a la manifestación interna de la voluntad de la organización que pretende crearlas, y con independencia de las normas que en este ámbito resulten de aplicación a la vista del ordenamiento privado aplicable. Igualmente se sujeta a estos entes a determinados principios propios del Derecho Público cuyo cumplimiento obligado viene nuevamente exigido por la relación de instrumentalidad que motiva su existencia.

Por último, este Título recoge la regulación de los denominados consorcios de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Al igual que ocurre con las sociedades y fundaciones públicas, no se pretende regular la figura del Consorcio, como instrumento administrativo con personalidad jurídica propia, sino que se pretende delimitar conceptualmente aquellos consorcios, constituidos o que se prevea constituir al amparo de la legislación vigente al respecto, que tienen la calificación de integrantes del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja en función de la posición mayoritaria en los órganos de decisión de los mismos determinante de su carácter instrumental. En este sentido la regulación contenida no puede entenderse sustitutiva de la contenida en la normativa básica estatal, como no podía ser de otra forma, ni de la contenida, en el ámbito de los principios generales, en la propia Ley 3/1995.