Preambulo �nico Medidas urgentes en materia de vivienda de Cataluña

I

El artículo 137.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de vivienda, que incluye en todo caso, entre otras facultades, el establecimiento de prioridades y objetivos de la actividad de fomento de las administraciones públicas de Cataluña en materia de vivienda y la adopción de las medidas necesarias para conseguirlos, tanto en relación con el sector público como el privado. Este título competencial fundamenta las medidas que se adoptan mediante el presente Decreto ley, de forma respetuosa con los derechos de los ciudadanos y concretamente, con el derecho a la propiedad.

Por su parte, el artículo 149.5 del EAC atribuye la competencia en materia del suelo y vivienda, en conexión con la disposición adicional tercera de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos (LAU) que prevé el establecimiento por parte de las comunidades autónomas el depósito de fianzas de los contratos de arrendamientos de fincas.

Asimismo, corresponde a la Generalitat, de acuerdo con el artículo 123 EAC, la competencia exclusiva en materia de consumo que incluye en todo caso la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, proclamados por el artículo 28, y el establecimiento y la aplicación de los procedimientos administrativos de queja y reclamación.

En el ejercicio de las competencias mencionadas, el Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, con el objeto de regular este derecho, entendido como el derecho de toda persona a acceder a una vivienda digna que sea adecuada, en las diversas etapas de la vida de cada uno, a la situación familiar, económica y social y a la capacidad funcional. Además, el régimen sancionador de esta Ley que, tal y como remarca su preámbulo, "presta una atención especial a todo lo que signifique una protección de los consumidores y usuarios de viviendas en un mercado inmobiliario que demasiado a menudo se mueve por estímulos y criterios ajenos a esta protección", tipifica, entre otras, determinadas infracciones en materia de protección de los consumidores y usuarios de viviendas en el mercado inmobiliario.

Debe tenerse en cuenta, además, en el ámbito que nos ocupa, que el artículo 149.1.8 de la CE, si bien atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la "legislación civil", lo hace sin perjuicio de la conservación, la modificación y el desarrollo de los derechos civiles de las comunidades autónomas allá donde no haya. La CE reserva también al Estado la regulación de otras figuras jurídicas relevantes en este campo como, por ejemplo, las bases de las obligaciones contractuales, sobre las que se ha pronunciado en alguna ocasión el TC para delimitar la competencia exclusiva del Estado para establecer límites en precios del alquiler. Ahora bien, esta competencia ya ha sido ejercida mediante la Ley estatal 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda y las medidas que adopta, en concreto, la modificación de la LAU. Por lo tanto, corresponde ahora a la Generalitat de Catalunya en su desarrollo y ejecución en ejercicio precisamente de sus competencias en materia de vivienda y de derecho civil (artículo 129 EAC). Precisamente, sobre esta cuestión, la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva del Consejo de Garantías Estatutarias han concretado esta distribución competencial y, específicamente, el alcance de la competencia autonómica en derecho civil, así como en el ámbito específico en materia de vivienda.

II

La Ley estatal 12/2023 regula en su artículo 1 las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con la vivienda. Asimismo, en su artículo 3 (letra k) define el concepto de gran tenedor a los efectos de la misma.

Asimismo, mediante su disposición final primera, introdujo diversas medidas en la LAU para establecer un régimen de contención de los precios del alquiler, temporal y prorrogable mientras persistan las circunstancias que de manera objetiva dan lugar a la aplicación de estas medidas en las zonas declaradas de mercado residencial tensionado en los términos del artículo 18 de la mencionada ley estatal, al efecto de orientar las actuaciones públicas en materia de vivienda en estos ámbitos. Debe tenerse en cuenta, pero, que la declaración de las zonas de mercado residencial tensionado, al efecto de la aplicación de las diferentes medidas previstas legalmente, corresponde a la Administración competente en materia de vivienda (art. 18.2), es decir, a la Generalitat de Catalunya, de acuerdo con el artículo 137 del EAC.

Además, la Ley estatal 12/2023 adicionó una disposición transitoria séptima en la LAU para concretar la aplicación de las medidas de contención de precios a los contratos que se formalicen a partir de su entrada en vigor de la Ley estatal 12/2023 y una vez sea aprobado el sistema de índice de precios de referencia por resolución ministerial para ámbitos territoriales.

En concreto, la Generalitat, en tanto que administración competente en materia de vivienda, puede establecer zonas de mercado residencial tensionado; la capacidad de particularizar la definición de gran tenedor por debajo de la regla general de ser titular de más de diez inmuebles urbanos de uso residencial o de una superficie construida de más de 1.500 m2 de uso residencial, y la posibilidad de aplicar la limitación máxima del precio aplicable conforme al sistema de índices de precios de referencia a los nuevos contratos de arrendamiento de vivienda cuando el inmueble esté ubicado en una zona de mercado residencial tensionado y sobre el que no haya estado vigente ningún contrato de arrendamiento de vivienda en los últimos cinco años, siempre que así se justifique también en la declaración de la zona de mercado residencial tensionado y así se recoja en la correspondiente resolución ministerial.

A este efecto, mediante la Resolución de 14 de marzo de 2024 de la Secretaría de Estado

de Vivienda y Agenda Urbana (BOE núm. 66, de 15 de marzo), se recogió la declaración de zona de mercado residencial tensionado de 140 municipios conforme a la Resolución TER/800/2024, de 13 de marzo (DOGC núm. 9122, de 14 de marzo), que modifica la Resolución TER/2940/2023, de 11 de agosto, en aplicación de la Ley estatal 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. En la misma fecha, mediante la Resolución de 14 de marzo de 2024 de la misma Secretaría de Estado de Vivienda y Agenda Urbana, se aprobó el sistema estatal de índices de precios de referencia a los efectos de lo que establece el artículo 17.7 de la LAU.

III

La declaración de 140 municipios como zona de mercado residencial tensionado no es la única medida que se ha adoptado en defensa de la función residencial y genuina de las viviendas.

La reciente aprobación del Decreto ley 3/2023, de 7 de noviembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico, pretende dar respuesta al fenómeno del mercado de viviendas de uso turístico, que ha proliferado en Cataluña y su afectación al mercado de vivienda permanente. Como resulta de su exposición de motivos: "las viviendas de uso turístico no se crean como resultado de la construcción de nuevas viviendas, sino que aparecen como cambios de destino de viviendas ya existentes, hecho que implica que la oferta de viviendas no es elástica a corto plazo. En consecuencia, el crecimiento de viviendas de uso turístico es una de las causas de disminución del potencial mercado de viviendas de carácter permanente y habitual".

Ahora bien, un segundo fenómeno con connotaciones similares a las viviendas de uso turístico, y que tiende a propiciar retirar del mercado viviendas destinadas a residencia habitual, es el aumento notable de alquileres temporales o de temporada desde una doble vertiente: 1) escapar de la contención de precios del alquiler abusando de la temporalidad en fraude de ley, y 2) desatender determinadas situaciones que tienen necesidad de vivienda, aunque temporal, debido a causas o finalidades concretas -profesionales, laborales, de estudios, de atención o asistencia médica, o de otras análogas- y que no pertenecen propiamente a la definición de arrendamientos para usos distintos a los de vivienda, al contrario.

Los portales inmobiliarios reflejan en la actualidad un incremento del parque de inmuebles destinados a lo que se califica de "alquiler de temporada", cuando en realidad se refieren a arrendamientos de vivienda, pero con una limitación temporal. Este hecho denota que la oferta de alquiler para vivienda permanente ha disminuido un 24%. Actualmente, en Barcelona, el 30% del total de los inmuebles se alquilan por temporada.

No puede ser que la temporalidad atribuida al contrato a raíz de las necesidades que motivan al arrendatario a requerir una vivienda limitada en el tiempo sea un elemento excluyente del verdadero régimen jurídico que debería serle aplicado.

A esta situación se añade la fragmentación contractual de la vivienda por alquiler de habitaciones como nueva estrategia para eludir la contención de precios y, por el contrario, obtener abusivos beneficios a fuerza de fragmentar en una misma vivienda diferentes contrataciones, lo que provoca, en definitiva, una dispersión de la finalidad de la vivienda hacia modalidades de ocupaciones pretendidamente ocasionales.

La Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, constituye la vis atractiva al ser el marco regulador del derecho a la vivienda, entendido como la necesidad de acceder a una vivienda en la que hacer la vida, aunque la duración contractual pueda estar más acotada por razón de la causa que motiva que el arrendatario tenga dicha necesidad, pero que merece igualmente el régimen tuitivo aplicable a las viviendas destinadas a las necesidades dichas permanentes del artículo 2.1 de la LAU.

Por ello, la línea en la que el acceso a la vivienda debe tutelarse administrativamente es aquella en la que comparten un interés común las necesidades de vivienda permanente y las de vivienda calificada de temporal por razón de causas dignas de protección y que, por tanto, este Decreto ley delimita. A partir de aquí, la inspección administrativa que detecte un incumplimiento de la normativa (v. gr. para que el contrato sólo prevea la duración, pero no la causa o motivo del arrendamiento o porque, pese a prever la causa, impide la aplicación de las previsiones correspondientes en materia de fianza y renta, en general), no sólo debe permitir imponer sanciones al arrendador, sino que también debe llevar a la aplicación subsidiaria del régimen jurídico previsto para el arrendamiento de vivienda permanente.

Del mismo modo, y para evitar interpretaciones interesadas, se ocupa también este Decreto ley de concretar, a fin de considerar propiamente alquiler de temporada, aquellos arrendamientos con fines de ocio, vacaciones, o recreativas (certámenes, congresos, ferias, festivales, eventos, etc.) para los que no es de aplicación el régimen proteccionista aplicable a los arrendamientos de vivienda, sino precisamente el relativo a arrendamientos distintos al de vivienda.

Como corolario de las previsiones anteriores, es necesario incorporar determinadas medidas conexas con los arrendamientos, para dar cumplimiento a la normativa en materia de vivienda y en todo caso garantizar la protección del derecho a la vivienda que tienen todas las personas. Éstas se concretan en la previsión de la reducción del porcentaje que el Instituto Catalán del Suelo debe mantener en disponibilidades líquidas de las fianzas que tiene en depósito, con el fin de posibilitar un incremento de los recursos que se pueden destinar precisamente a inversiones en materia de viviendas públicas, y la determinación del derecho de tanteo y retracto de la Generalidad en los ámbitos de mercado tensionado.

IV

El artículo 64 del EAC establece que en el caso de una necesidad extraordinaria y urgente, el Gobierno de la Generalitat puede dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de decreto ley y que no pueden ser objeto de decreto ley la reforma del Estado, las materias que son objeto de leyes de desarrollo básico, la regulación esencial y el desarrollo directo de los derechos reconocidos por el Estatut y por la Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña y el presupuesto de la Generalitat.

Este Decreto ley responde a una necesidad urgente e inaplazable, atendiendo a las medidas recientemente adoptadas por el Estado, que no se han podido implementar con plena efectividad en Cataluña, y esto porque su entrada en vigor carece de eficacia si no se complementan con las correspondientes medidas normativas y ejecutivas correspondientes. Las medidas consistentes en las modificaciones de la Ley 18/2007, que incorpora este Decreto ley son necesarias para salvaguardar los derechos de las personas arrendatarias afectadas y garantizar la efectiva y directa aplicación de las medidas legislativas previstas, derechos que pueden quedar definitivamente frustrados si estas medidas no se adoptan con carácter urgente y se consolidan las prácticas orientadas a su elusión.

No hay que olvidar que disponer de una vivienda digna y adecuada es una necesidad de primer orden para el desarrollo de las personas y familias que la ha hecho tributaria de reconocimiento como derecho constitucional y del establecimiento del deber correlativo de los poderes públicos de adoptar las medidas adecuadas para poder hacerlo efectivo. La dificultad del acceso a la vivienda se ha ido convirtiendo progresivamente en un problema de carácter estructural, agravado ahora por los intentos de evitar la aplicación de las previsiones de la reciente legislación estatal sobre la vivienda. Es por ello que mientras no exista una regulación del arrendamiento temporal que dote de contenido a esta figura, a la vez que permita evitar que se utilice en fraude de ley, es necesario adoptar las medidas previstas en este decreto ley y hacerlo con carácter de urgencia.

Nos encontramos, pues, ante un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifica la aprobación de un decreto ley por el Gobierno de la Generalitat, de acuerdo con las competencias antes expuestas y en base a las circunstancias concurrentes en cada caso. Las modificaciones que incorpora este Decreto ley están orientadas a alcanzar los objetivos de protección de los arrendatarios con necesidad de vivienda permanente en los mercados tensados, en coherencia con las últimas medidas legislativas, reforzando al mismo tiempo el régimen sancionador para coadyuvar a su plena efectividad.

En esta misma línea, también es necesario, y así lo hace esta disposición normativa, prever ciertas obligaciones de información en los anuncios y ofertas de arrendamiento, como es el precio resultante de la aplicación del sistema de índice de referencia, el precio de la última renta del contrato de arrendamiento y la condición de gran tenedor, en su caso, de la persona propietaria de la vivienda, cuando las viviendas estén ubicadas en zonas de mercado residencial tensionado.

Igualmente, se prevé que estos mismos datos figuren en el contrato de arrendamiento, así como el derecho de los arrendatarios a que se les entregue el documento acreditativo del sistema de índices de precios de referencia que corresponda aplicar.

Es importante destacar la incorporación a la Ley 18/2007 de un nuevo artículo 66 bis, que precisa que también existe necesidad de vivienda permanente por razones profesionales, laborales, de estudios, de atención o asistencia médica o de otras análogas, aunque la duración de esta necesidad sea inferior a la mínima que establece la legislación civil de aplicación, y que la propia naturaleza de esta necesidad comporta que en estos casos -que hay que hacer constar en el contrato- se deban aplicar las normas propias del arrendamiento de vivienda relativas a la fianza y a la renta.

A fin de hacer plenamente efectivas todas estas medidas necesarias, el Decreto ley modifica el régimen sancionador de la Ley 18/2007, incorporando el incumplimiento de estas obligaciones como conductas constitutivas de infracción susceptible de ser sancionadas.

Es urgente, pues, adoptar las medidas que establece el presente Decreto ley dentro de un marco regulador esencial y suficientemente integrador hacia la consecución de los objetivos de contención de los precios de los arrendamientos urbanos y, definir las modalidades residenciales comprendidas en el mismo, con el fin de evitar interpretaciones en fraude de ley, así como la posibilidad de suscripción de nuevos contratos que puedan rehuir la política protectora que corresponde a la Administración en esta materia y que, en caso contrario, pueden hacer irrisoria la efectividad del derecho a la vivienda regulada en el artículo 47 CE y los artículos 40.4 y 47 EAC.

Finalmente hay que hacer constar que ante la urgente necesidad de actuación en el caso que nos ocupa por los motivos que anteriormente han quedado expuestos, no existe otra opción que facilite la tramitación de la disposición sin tener que recurrir a la excepcionalidad de este Decreto ley, más teniendo en cuenta la reciente convocatoria de elecciones con la consiguiente disolución de la cámara parlamentaria (Decreto 60/2024, de 18 de marzo), cosa que imposibilita recurrir a procedimientos legislativos ni siquiera acelerados, como de lectura única o de urgencia, que a este efecto prevé el Reglamento del Parlamento.

V

El Decreto ley se estructura en 12 artículos que modifican y adicionan preceptos a la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, a la Ley 13/1996, de 29 de julio, del Registro y el depósito de fianzas de los contratos de alquiler de fincas urbanas y de modificación de la Ley 24/1991, de la vivienda y en el Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria, así como de una disposición adicional y una final.

Los primeros artículos del Decreto ley corresponden a modificaciones y adiciones a la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda. Así, el artículo 1 adiciona un apartado 2 al artículo 15 relativo a la declaración de áreas sujetas a los derechos de tanteo y retracto. Los artículos 2 a 4 modifican la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, en los aspectos que se han mencionado, relativos a las obligaciones de información en la oferta, el contenido del contrato de arrendamiento y los derechos de los arrendatarios.

El artículo 5 adiciona un nuevo artículo a la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, el artículo 66 bis, que, como se ha mencionado, prevé la consideración de arrendamiento de vivienda el destinado a la satisfacción de la necesidad de vivienda permanente del arrendatario y el destinado a la satisfacción de la misma necesidad con carácter temporal por razón de actividades profesionales, laborales, de estudios, de atención o asistencia médica, o de otras análogas.

Hay que hacer constar que este Decreto ley no se refiere a aquellos arrendamientos en los que se ejerce en la finca una actividad distinta de la vivienda y que como tales son considerados para usos distintos a los de vivienda, sino precisamente a aquellos que se destinan a la necesidad de vivienda del arrendatario, pero por la concurrencia de determinadas causas, con una duración temporal inferior a la propia de los arrendamientos de vivienda permanente.

Algo distinto sucede con los arrendamientos con fines de ocio, vacaciones o recreativas, que son considerados para uso distinto al de vivienda.

Por ello, en todos los contratos deberá constar la causa o finalidad por la que el arrendatario necesita disponer de una vivienda y formalizar el contrato; de lo contrario, se considerará que es de vivienda permanente.

Por último, esta regulación se refiere también a los arrendamientos de vivienda por habitaciones para establecer que la fragmentación física o contractual no desnaturaliza su verdadero carácter ni evita la aplicación de las medidas que le son aplicables, de modo que, si la habitación se destina a vivienda del arrendatario, será igualmente aplicable el régimen tuitivo de la legislación sobre arrendamientos urbanos.

Los artículos 6, 8 y 10 adicionan nuevas infracciones a la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, que responden a las obligaciones incorporadas en el presente Decreto ley, y, asimismo, los artículos 7 y 9 modifican diferentes infracciones.

El artículo 11 modifica el apartado 1 del artículo 7 de la Ley 13/1996, del Registro y el depósito de fianzas de los contratos de alquiler de fincas urbanas y de modificación de la Ley 24/1991, de la vivienda, relativo al destino de los importes de las fianzas, a fin de modificar el porcentaje de disponibilidades de recursos que el Instituto Catalán del Suelo debe mantener.

El artículo 12 modifica y adiciona un nuevo apartado 2 al artículo 2 del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria, relativo a los derechos de tanteo y retracto, sustituyendo al anterior apartado 2 que pasa a numerarse como 3 y en el que se incorpora una precisión en coherencia con el nuevo apartado 2.

Se articula una disposición adicional que prevé la adaptación de los anuncios de arrendamiento anteriores a la entrada en vigor de este Decreto ley.

Por último, la disposición final única fija la entrada en vigor del Decreto ley para el día siguiente de su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.

En uso de la autorización que concede el artículo 64 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno, a propuesta de la consejera de Territorio y de acuerdo con el Gobierno,

Decreto: