Preambulo �nico Medidas en materia territorial y urbanística para la recuperación económica y social de la isla de La Palma tras la erupción de Cumbre Vieja

I. Los impactos del volcán.

El 19 de septiembre de 2021 comenzó la erupción volcánica en la zona de Montaña Rajada en la isla de La Palma. Tras 85 días, las coladas de lava se extendieron y llegaron hasta la costa ocupando una superficie superior a 1200 hectáreas. En su recorrido, la lava arrasó, bien haciéndolo desaparecer, bien inutilizándolo, cuanto se encontraba en su superficie: las edificaciones (viviendas, cuartos agrícolas, fábricas y naves industriales, negocios de ocio y de hostelería, colegios, templos, parques y plazas, entre otras); las infraestructuras que vertebraban ese espacio (en particular la red viaria regional, insular y municipal, incluyendo caminos agrícolas); y las explotaciones agropecuarias características del valle de Aridane (en su mayoría, plantaciones de platanera y de aguacate). El suelo y cada una de las parcelas fueron invadidas por la colada que, a modo de gran manto, las hizo desaparecer. Este fue el impacto físico y material directo de la erupción.

Pero, además con la destrucción de todos esos bienes, se diluyó el entorno y el modo de vida de las personas afectadas, los lugares donde desarrollaban su vida personal, familiar, de relación social, laboral, y con ellos los recuerdos y, por tanto, parte de su identidad. La erupción volcánica cercenó proyectos de vida, ilusiones, historias y recuerdos. El impacto social de las coladas se manifiesta en el desplazamiento físico de las personas de sus lugares de residencia, pero también en la pérdida de los referentes personales y sociales donde venían desarrollando sus vidas, un impacto emocional, intangible pero muy real. Esto explica que la aspiración de la mayoría de las personas afectadas sea la recuperación de lo perdido y, en lo posible, en cuanto la naturaleza lo permita, la vuelta a los lugares de donde tuvieron que salir para reconstruir y restablecer su modo de vida como parte de una comunidad.

El inicio de la erupción volcánica movilizó a todas las Administraciones públicas para dar una respuesta inmediata a la emergencia, evitando daños a las personas, garantizando su seguridad y la atención de sus necesidades básicas, así como, en lo posible, tratando de reducir los daños a los bienes. De esta respuesta dan cuenta las numerosas medidas económicas, fiscales y sociales aprobadas y puestas en marcha en ese tiempo por la Administración General del Estado, por el Gobierno de Canarias, por el Cabildo de La Palma y por los ayuntamientos de El Paso, Los Llanos de Aridane y Tazacorte. En buena medida, las Administraciones sabían lo que tenían que hacer y lo hicieron.

II. La recuperación territorial, económica y social.

Terminada la erupción y estabilizados sus impactos sobre el territorio, cuando menos los más evidentes, se inicia la etapa de recuperación, lo que suscita la cuestión particular de, si es viable, el restablecimiento de la realidad territorial, social y económica previa. Ciertamente, en esta etapa la decisión sobre qué hacer y sobre el papel que deben desarrollar los poderes públicos resulta más abierto e impreciso, oscilando entre la acción pública directa y el establecimiento de las reglas para que la iniciativa sea de las personas afectadas. En este caso, además, a la dificultad inherente a la recuperación tras cualquier catástrofe natural se añade la incertidumbre sobre lo que está bajo la colada y sobre su evolución, lo que hace depender cualquier decisión que se quiera adoptar del criterio científico-técnico sobre el estado -seguridad- de los lugares en que se pretenda actuar.

Pues bien, en este contexto de incertidumbre, de entre las alternativas que, de una u otra forma, se han venido planteando en estos meses, teniendo muy en cuenta lo expresado por las personas afectadas en los procesos de participación ciudadana y por las organizaciones que los representan ante las instituciones públicas, la decisión del Gobierno de Canarias ha sido atender y, en la medida que el enfriamiento y el asentamiento de la colada lo va permitiendo, dar respuesta a la voluntad de las personas afectadas de recuperar lo perdido y de volver a sus lugares de origen, rehabilitando, restableciendo o reconstruyendo los bienes, los usos y las actividades que desarrollaban. No se trata de algo meramente individual, sino que persigue rehabilitar las comunidades vecinales que fueron deslocalizadas por la tragedia, el retorno de la población para que, al mismo tiempo que recuperan parte de su pasado, puedan poner las bases de un mejor futuro para las generaciones venideras, evitando el despoblamiento y el desarraigo del valle de Aridane.

Para atender esa aspiración, el Gobierno de Canarias diseñó un conjunto ordenado de medidas entre las que se encontró como una de sus piezas el Decreto ley 9/2023, de 18 de diciembre, de medidas en materia territorial y urbanística para la recuperación económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja, a partir del cual se ha tramitado la presente ley. En concreto, esta ley establece las medidas en materia territorial y urbanística para permitir la construcción, la reconstrucción o la rehabilitación de las edificaciones que existían antes de la erupción volcánica en el espacio hoy ocupado por la colada de lava, fijando las condiciones precisas para hacerlo con seguridad. Asimismo, con el fin de ofrecer otras alternativas a las personas afectadas, se precisa la modificación del Decreto ley 1/2022 que permite la construcción de lo destruido en parcelas fuera del ámbito de la colada.

No es la única medida. Dentro del enfoque holístico e integral con que se aborda la recuperación de la isla de La Palma, al Decreto ley 9/2023, de 18 de diciembre, le han seguido el Decreto ley 3/2024, de 11 de marzo, de medidas en materia agraria para la recuperación económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja, que regula las condiciones precisas para que las personas titulares puedan recuperar la actividad y las explotaciones agropecuarias que existían dentro de la colada, incluyendo las edificaciones e instalaciones de las que disponían. En uno y otro caso, el criterio rector es permitir que cada una de las personas afectadas pueda tomar la iniciativa de la recuperación sin perjuicio de las ayudas públicas y de la acción pública directa en cuanto a las infraestructuras y redes de servicios.

Otro paso, una vez acordada la financiación, ha sido una nueva disposición, el Decreto ley 2/2024, de 11 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de vivienda protegida para la recuperación económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja, dirigida a facilitar la construcción de viviendas protegidas en los municipios implicados que puedan ofrecerse a las personas afectadas que las necesiten e, igualmente, se fijarán las condiciones para promover la construcción de viviendas libres en esos mismos ámbitos a las que puedan acceder, sobre todo, las personas afectadas que, por las condiciones y caracteres de la colada en la zona donde se localizan sus propiedades, difícilmente podrán llevar a cabo la construcción o reconstrucción. El cuadro se completará con una disposición legal que siente las bases para promover el desarrollo económico habilitando y facilitando los suelos donde pueda instalarse toda clase de establecimientos mercantiles, en particular comerciales e industriales en sus diversas modalidades.

Pieza singular y diferenciada, pero fundamental para la viabilidad de estas actuaciones, es el otorgamiento de ayudas económicas destinadas a compensar los perjuicios económicos soportados por las personas y las empresas, en sus bienes y actividades, como consecuencia de la erupción, completando, en su caso, las ya recibidas hasta alcanzar el valor real que tuvieran el 19 de septiembre de 2021. Se trata de los recursos asignados a esta finalidad consignados en los presupuestos generales del Estado y de la Comunidad Autónoma de Canarias, en el marco del Plan cuatrienal de Recuperación de La Palma.

La especialidad de las distintas medidas que se deben adoptar explica su elaboración y aprobación de forma separada, pero se trata de un bloque unitario. Estas medidas, unidas a las ya adoptadas en materia fiscal y de ejecución de las obras públicas, conforman lo que puede calificarse como una hoja de ruta de la recuperación económica y social del valle de Aridane y de la isla de La Palma. Y ello, sin perjuicio de que, en la medida que la aplicación de las distintas medidas aconseje su modificación y adaptación, se implementarán los ajustes necesarios para cumplir de manera real y efectiva con el objetivo de responder a la demanda de las personas afectadas. Ello exigirá una tarea de evaluación y de propuesta en la que será fundamental la intervención del Consejo para la Recuperación Económica y Social de La Palma, órgano colegiado del que formen parte las entidades representativas de las personas afectadas, que se crea a través de la presente ley.

En fin, este conjunto de medidas pretende sentar las bases que permitan superar la situación catastrófica que ha traído la lava, y, sobre todo, contribuir a convertir en realidad el ideal, recogido en el dictamen de la comisión de estudio del Parlamento de Canarias sobre los efectos de la crisis vulcanológica y reconstrucción de la isla de La Palma, "de rehabilitar y de revivir… de ser más fuertes que el volcán para construir sobre sus restos una sociedad mejor y más próspera".

III. Contenido y estructura de la Ley de medidas en materia territorial y urbanística.

La presente ley se estructura en dieciséis artículos, agrupados en tres títulos; diez disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y seis disposiciones finales.

El Título Preliminar comprende cinco artículos en los que se delimita el ámbito objetivo, territorial y subjetivo de la ley, así como las definiciones y la ordenación del ámbito territorial. La presente ley establece las medidas en materia territorial y urbanística que permitan, en cuanto sea seguro y técnicamente posible, la construcción, la rehabilitación o la reconstrucción de las edificaciones, los usos y las actividades en las mismas condiciones que existían el 19 de septiembre de 2021 en el ámbito espacial hoy ocupado por la colada, viabilizando, de este modo, la recuperación de la vida y las actividades preexistentes. A la consecución de ese objetivo, esta ley precisa lo que se entiende por "las mismas condiciones", referido a la situación fáctica previa de la parcela, edificación o construcción, incluyendo los usos y actividades que se realizaban en ellos. En relación con el alcance de esta recuperación se precisa el derecho de las personas propietarias y, en caso de fallecimiento, de sus herederos, incluidos los supuestos de donación en vida, tanto al restablecimiento en la misma parcela, como, en determinados supuestos, a su reubicación en otra diferente que sea apta para ello. Igualmente, con el fin de facilitar el ejercicio de este derecho, se aclara la plena compatibilidad de esas edificaciones, usos y actividades que reemplacen a las preexistentes con la ordenación territorial y urbanística vigente, desplazándola en lo que pudiera resultar contraria. Los planes incorporarán estos usos y actividades en la primera modificación sustancial de que sean objeto, pero, en cualquier caso, la falta de adaptación no será impedimento para el otorgamiento de los títulos habilitantes necesarios para la construcción, la reconstrucción o la rehabilitación.

El Título I de la ley "Medidas de recuperación en los terrenos del ámbito territorial de la colada" comprende los artículos seis a quince, en los que sobre la base de una zonificación se establecen las condiciones para recuperación sobre los terrenos del ámbito territorial de la colada.

En efecto, esta ley se articula sobre una zonificación basada en la aptitud del terreno volcánico para desarrollar las edificaciones, los usos y las actividades preexistentes, sin que la misma altere la clasificación, ni la categorización del suelo establecida por los distintos instrumentos de ordenación. La zonificación a efectos de recuperación atiende, básicamente, a las circunstancias de temperatura, grosor y seguridad estructural del manto de malpaís, en tanto condiciona la reconstrucción de lo que había. En este sentido, esta medida constituye una regulación general, no un plan, sobre una ordenación preexistente, sin perjuicio de su proyección sobre un espacio territorial determinado.

Establecido el criterio rector, la ley establece reglas diferentes en función de los caracteres que concurren en distintas zonas de la colada, en concreto, de acuerdo con los estudios técnicos llevados a cabo, se distinguen cuatro:

1) Zonas de menos de 10 metros de espesor de colada, en las que las condiciones de la lava permiten ya llevar a cabo la recuperación.

2) Zonas de más de 10 metros de espesor de colada, en las que los estudios científicos sobre el estado del suelo impiden, de momento, llevar a cabo actuaciones de recuperación.

3) Zonas sujetas a medidas cautelares por la posible existencia de valores geomorfológicos a proteger (volcán de Tajogaite y su entorno, así como las dos fajanas), lo que, con ese carácter provisional, impide llevar a cabo cualquier actuación de recuperación.

4) Zonas que forman parte del ámbito territorial de espacios naturales protegidos (Parque Natural de Cumbre Vieja y el Monumento Natural de Los Volcanes de Aridane) en las que la recuperación se vincula con lo que permita la ordenación de cada uno de ellos.

La zonificación apuntada es, en buena parte, provisional. Lo es en cuanto a las zonas con coladas de más de 10 metros de espesor, donde la reconstrucción edificatoria depende del enfriamiento y asentamiento de la colada, sin perjuicio de que, cuando sea posible, se pueda recuperar la actividad agrícola que se hubiera venido desarrollando. Y también lo es en relación con las zonas sujetas a medidas cautelares en la medida que el plan de ordenación de los recursos naturales que debe tramitarse determinará, con precisión, lo que deba ser protegido.

Como medidas particulares debe señalarse que esta ley prevé que quien sea titular de una parcela en zona con colada de más de 10 metros de espesor y de otra situada en zona con colada de menos de 10 metros de espesor, podrá reubicar la edificación preexistente que tuviera en la primera en la parcela de menor espesor aunque, originalmente, en la misma no existiera construcción. Y, por otra parte, en el suelo que constituye el borde de la colada colindante con zona sujeta a medidas cautelares se han identificado parcelas en las que solo es posible el restablecimiento de lo preexistente y no la reubicación para evitar condicionar la decisión de protección que pueda tomar.

En todos los casos, la legitimación territorial y urbanística de las actividades de recuperación -construcción, reconstrucción y rehabilitación- queda sujeta a la previa obtención de licencia urbanística municipal que, como singularidad respecto de la legislación general del suelo, debe estar acompañada de informe científico-técnico favorable emitido por el órgano competente del Cabildo Insular de La Palma. Ahora bien, para facilitar su emisión, en el caso de parcelas situadas en zonas de menos de 10 metros de colada, el informe podrá ser sobre la parcela o también sobre el ámbito espacial en que se localice cuando las condiciones sean iguales. En cambio, cuando se pretenda actuar en zonas con coladas de más de 10 metros de espesor, el informe será parcela por parcela, pudiendo la persona propietaria antes de solicitar licencia recabar información del cabildo, a modo de consulta urbanística, sobre la viabilidad o no de construir en función del estado de la colada.

Por otra parte, en cuanto al otorgamiento de la licencia, esta ley precisa que la competencia corresponde a la respectiva alcaldía, sin perjuicio de informar al pleno, al menos cada seis meses, de las licencias otorgadas conforme a esta norma. Se trata de mantener el régimen jurídico de la recuperación de edificaciones en el ámbito de la legislación general, reduciendo su carácter excepcional o singular a lo estrictamente necesario. En cuanto a la previsible mayor complejidad: acreditar cuáles eran los parámetros urbanísticos de la edificación que se pretende construir o reconstruir, la norma prevé la creación de un inventario con toda la información de que ya dispone la Administración autonómica que sirva como referencia para verificar la relación entre lo proyectado y lo que existía, sin perjuicio de que la persona promotora pueda acreditar, aportando los medios de prueba que lo confirmen, que aquellos parámetros eran diferentes. La finalidad del inventario es facilitar la información y agilizar la tramitación, sin impedir la contradicción. Lo importante es que las licencias se otorguen para legitimar la reconstrucción de lo preexistente con independencia de cómo se acredite esa realidad.

Finalmente, el Título II de la ley "Consejo para la Recuperación Económica y Social de La Palma" contiene el artículo dieciséis, por el cual se crea este órgano colegiado de diálogo, información y consulta del que formarán parte las entidades representativas de las personas afectadas por la erupción del volcán, todo ello para garantizar un cauce adecuado de participación ciudadana.

Asimismo, la ley contiene diez disposiciones adicionales. La primera, sobre la compatibilidad del Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción de edificaciones destinadas a uso residencial afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma con la presente ley; la segunda, sobre el uso agrícola en las zonas de recuperación de más de 10 metros de espesor de colada; la tercera, sobre elementos comunitarios; la cuarta, sobre la evaluación de la urbanización El Corazoncillo; la quinta, sobre la segregación de parcelas en suelo rústico; la sexta, sobre compensaciones por daños materiales.

La séptima, se refiere a la recuperación de El Callejón de la Gata. Para completar la regulación de los usos y actividades preexistentes en el ámbito territorial de la colada, se ha valorado de forma individualizada el caso de El Callejón de la Gata, donde por sus condiciones científico-técnicas también se estima viable la recuperación, aunque limitada exclusivamente al restablecimiento de las edificaciones, construcciones, instalaciones o usos preexistentes, mayoritariamente industriales y comerciales.

La disposición adicional octava se refiere a elementos comunitarios privados, concretamente en lo que se refiere a la delimitación de la iglesia de Todoque y de la Asociación de Vecinos de Todoque, del término municipal de Los Llanos de Aridane, así como la Asociación de Vecinos de La Laguna.

La disposición adicional novena considera la recuperación económica y social de La Palma una razón imperiosa de interés general de primer orden; y la décima resalta que la presente ley tiene la condición de derecho especial en la materia que regula, siendo de preferente aplicación sobre la legislación autonómica general, básicamente la Ley 14/2019, de 25 de abril, de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, y la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, sin perjuicio de lo dispuesto por la legislación estatal básica que sea de aplicación.

La ley contiene una disposición transitoria, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

Mediante la disposición final primera se habilita el desarrollo del régimen del Consejo para la Recuperación Económica y Social de La Palma. Con la segunda, se modifica el Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción de edificaciones destinadas a uso residencial afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma. Como se adelantó, con el fin de interrelacionar las acciones de recuperación dentro y fuera de colada, la ley incorpora esta disposición final en la que se procede a actualizar y modificar el Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción de edificaciones destinadas a uso residencial afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma. La modificación consiste en la ampliación de su objeto pasando de estar limitado a las viviendas habituales a ser aplicable a toda clase de usos residenciales, incluyendo segundas residencias y viviendas vacacionales. Asimismo, la reforma persigue la coordinación de los conceptos, los procedimientos y los requisitos de ambos decretos ley de modo que, manteniendo su obligada autonomía, puesto que uno opera básicamente fuera de la colada mientras que la presente ley actúa dentro de la colada, sin embargo, sus términos sean equiparables, facilitando con ello su entendimiento y aplicación. Por otra parte, en aras de mantener la coherencia normativa, esta regulación se completa con la disposición final tercera mediante la que se modifica, para adaptarlo a los cambios introducidos, el Decreto ley 2/2022, de 10 de febrero, por el que se adaptan las medidas tributarias excepcionales en la isla de La Palma, al Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, por el que se adoptan medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma y por el que se modifica el citado decreto ley.

A modo de cláusula de cierre, la presente ley incorpora la disposición final cuarta que modifica el Decreto ley 12/2021, de 30 de septiembre, por el que se adoptan medidas tributarias, organizativas y de gestión como consecuencia de la erupción volcánica en la isla de La Palma, con el fin de crear una unidad administrativa adscrita a la Viceconsejería de Recuperación Económica y Social de La Palma como estructura encargada de desarrollar cuantas funciones requiera el cumplimiento de los mandatos de esta disposición y de cuantas se aprueben para la recuperación de la isla, sin menoscabo de las que correspondan a otros órganos autonómicos por razón de la materia. Se trata de una estructura temporal puesto que su actividad está vinculada con las tareas de recuperación que corresponden a la Administración autonómica y, cuando se cumplan, habrá de desaparecer.

Y las disposiciones finales quinta y sexta se refieren respectivamente al desarrollo y ejecución, y a la entrada en vigor.

Para finalizar, la ley incorpora cinco anexos sobre el ámbito territorial, el ámbito de la colada, la ordenación estructural, las zonas de restablecimiento en borde de la colada, y los equipamientos y espacios libres en suelos de dominio público.

IV. Títulos competenciales de la Comunidad Autónoma de Canarias.

La Comunidad Autónoma de Canarias ostenta plena competencia para regular sobre la materia, al amparo de lo dispuesto en el artículo 158 del Estatuto de Autonomía de Canarias, que atribuye a nuestra Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de urbanismo, lo que en principio significa "plenitud de la función legislativa" (STC 61/1997). Esta competencia comprende la regulación del régimen urbanístico del suelo, que incluye, en todo caso, la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos y la política de suelo y vivienda, los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la urbanización, la edificación y el uso del suelo y el subsuelo.

Por su parte, al referirse además esta ley a materia territorial, incide en una pluralidad heterogénea de materias cuyos títulos competenciales están contenidos en el Título V "De las competencias" del EAC: turismo (artículo 129); vivienda (artículo 143); medio ambiente (artículo 153); espacios naturales protegidos (artículo 154); ordenación del territorio y del paisaje (artículo 156); ordenación y gestión del litoral (artículo 157); obras públicas (artículo 159); y carreteras (artículo 162).

Asimismo, los títulos competenciales reseñados anteriormente se han de enlazar con la competencia autonómica sobre "procedimiento administrativo" del artículo 149.1.18.ª CE, en relación con los artículos 106.1, apartado c), y 106.2, apartado a) EAC. Por lo demás, esta ley ejerce otras competencias de la Comunidad Autónoma, como es la de régimen local (o territorial) prevista en el artículo 105 EAC, al prever y regular procedimientos en materias de competencias locales (artículos 70 y 75 EAC), y de autoorganización de su propia Administración (artículo 104 EAC), en virtud de la cual puede establecer la organización y el régimen de funcionamiento de su Administración, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª CE, que incluye, en todo caso, la facultad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas y las entidades que la configuran o que dependen de ella. También se adaptan medidas tributarias, contenidas en el Decreto ley 2/2022, amparadas por los artículos 115, 166.4 y disposición adicional primera, apartado 1, letras c) y d) EAC.

En definitiva, la comunidad autónoma, en líneas generales, ostenta competencia sobre las materias que son objeto de la ley, sobre la base de los títulos competenciales que le reconoce el Estatuto de Autonomía y que han quedado determinados en los párrafos anteriores.

V. Antecedentes normativos.

Esta ley se tramita después de la promulgación y convalidación parlamentaria del Decreto ley 9/2023, de 18 de diciembre, de medidas en materia territorial y urbanística para la recuperación económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja, publicado en el Boletín Oficial de Canarias el 19 de diciembre de 2023, toda vez que el Parlamento acordó su tramitación por el procedimiento de urgencia en su sesión plenaria de 17 de enero de 2024.