Preambulo �nico Impulso Demográfico

I

1. El cambio demográfico no es un proceso exclusivo de Asturias. Al contrario, en sus rasgos generales es compartido, con algunas singularidades y diferencias, con otras regiones de España y del resto de Europa. El envejecimiento, el descenso de las tasas de natalidad, el despoblamiento, la despoblación, el abandono del medio rural o los desiguales balances y comportamientos de los movimientos migratorios son algunas de las facetas más destacadas de este fenómeno.

2. Nos encontramos, por tanto, ante un estructural y complejo problema y una tendencia generalizada en nuestro entorno que requiere, por una parte, la movilización de políticas, planes, medidas y acciones que tienen su horizonte principal en el medio y largo plazo y, por otra, la preparación y la adaptación de la sociedad asturiana y las instituciones públicas para asumir un proceso de largo recorrido ante el que no hay respuestas sencillas, ni inmediatas, y que requerirá de un trabajo continuado y perseverante para paliar sus efectos, atenuar sus consecuencias, adaptarse a las nuevas realidades que nos impone y buscar alternativas y soluciones de mejora.

3. En esencia, el cambio demográfico se manifiesta en dos ámbitos diferentes y en muchos aspectos relacionados entre sí. En primer lugar, la propia estructura demográfica de la sociedad y, en segundo lugar, la distribución de la población en el territorio. En la estructura demográfica destaca en Asturias como uno de los rasgos más evidentes el envejecimiento, como resultado esencialmente de cuatro factores: la historia demográfica de Asturias, especialmente vinculada a la industrialización de mediados del siglo pasado; la evolución positiva de la esperanza de vida; la disminución de las tasas de fecundidad y natalidad, y el desigual balance migratorio, que ha pasado a lo largo de la historia regional por diferentes coyunturas.

4. El envejecimiento es, con toda probabilidad, el principal rasgo que define la particular demografía asturiana. Estamos ante una población envejecida, con un porcentaje actual de personas de 65 años y más del 26,57% (según los datos de la Sociedad Asturiana de Estudios Económicos e Industriales SADEI, 2021). La tendencia se ha acelerado en las últimas décadas y continuará haciéndolo durante los próximos años por la incorporación del baby boom a este grupo de edad. Este proceso de «gerontocrecimiento» se producirá independientemente de lo que ocurra en los tramos inferiores de la pirámide demográfica, incluso, en el mejor de los escenarios posibles, con un aumento de la natalidad, o, incluso, la llegada de nueva población joven migrante, y se hará aún más notable como consecuencia del aumento de la esperanza de vida de la población asturiana, que alcanzaba en 2022 los 85,14 años para las mujeres y 79,65 para los hombres (SADEI, 2022).

5. Por la parte baja de la pirámide demográfica se detectan también unas bajas tasas de natalidad (nacimientos por cada mil habitantes), una disminución de la fecundidad (número de hijos por mujer) y un retraso de la llegada a la maternidad de las mujeres. Se puede observar cómo desde el tramo 35 39 años hacia abajo disminuye el número de efectivos, consecuencia del comienzo del proceso del descenso de la natalidad que arrancó a finales de los años setenta del pasado siglo. Una tendencia que, aunque se recuperó ligeramente en la primera década del siglo XXI (véase el incremento en el tramo 5 9 años), volvió a la tendencia regresiva en la segunda década y en los inicios de la tercera.

6. A lo largo de las últimas décadas, por distintas e interrelacionadas razones, se ha producido una continua caída de las tasas de natalidad y de los valores de la fertilidad, acompañada de un constante retraso en la edad a la que las mujeres tienen el primer hijo, con una edad media regional de 32,78 años (SADEI, 2022). Obviamente, existe una relación directa entre ambos parámetros, en tanto que la disminución de la fecundidad incide en una baja del número de nacimientos, que a su vez hay que poner en relación con la llegada a la edad fértil de generaciones menos numerosas.

7. Las dificultades para acceder al empleo y a la vivienda a pesar de tener un empleo o la emigración juvenil en busca de oportunidades laborales acordes a su calificación académica y profesional fuera de la región constituyen otras de las características de la dinámica demográfica asturiana, que son, en buena parte y en términos generales, compartidas con otras regiones españolas con problemas y comportamientos demográficos similares.

8. La llegada de nueva población a Asturias, bien sean personas procedentes del extranjero, de otras regiones españolas o retornadas, se manifiesta como una de las vías más interesantes para contribuir a paliar los efectos de la crisis demográfica, más allá de los esfuerzos que se hagan por retener a la población joven en Asturias o mejorar las condiciones socioeconómicas alentadoras de la natalidad e impulsar la corresponsabilidad en la crianza. Es por eso por lo que será necesario poner en marcha medidas y actuaciones dirigidas a atraer población, talento e inversiones, a la vez que se debe procurar una mayor atención e impulso a medidas que favorezcan el asentamiento permanente en la región de las personas inmigradas, su inclusión social y comunitaria y el arraigo en Asturias.

9. En definitiva, en la sociedad contemporánea asistimos, por una parte, a importantes cambios socioculturales y económicos, a distintos comportamientos reproductivos, a una mayor esperanza de vida, a una gran diversidad de opciones y circunstancias en la conformación de las familias y a complejos movimientos migratorios y, por otra, a la necesidad de procurar atención a los diferentes grupos de edad y a las diferentes situaciones y características de cada uno de ellos, lo que requiere la puesta en marcha de una gran variedad de medidas y acciones de conciliación, acompañamiento, incentivo, fomento o ayuda dirigidas a mejorar el bienestar social y a apoyar a las personas en las diferentes etapas de la vida. Todo ello, en conjunto, forma parte de un complejo proceso con significativas repercusiones en la conformación y gestión de las estructuras demográficas de las regiones y los países sobre las que hay articular medidas y políticas estructurales e innovadoras.

10. Desde el punto de vista territorial, el Principado de Asturias se organiza en 78 concejos, 857 parroquias y 6968 entidades singulares de población. Asimismo, el Principado se encuentra dividido en ocho comarcas funcionales desde las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, en vigor desde el año 1991, reparto utilizado en diversos ámbitos sectoriales, como el de la sanidad y el de los servicios sociales; y existen 39 parroquias rurales que, al amparo de la Ley del Principado de Asturias 11/1986, de 20 de noviembre, obtuvieron el reconocimiento de personalidad jurídica propia. La distribución territorial de la población hace que esta tienda a concentrarse en las ciudades del área central, siendo las zonas rurales del occidente y el oriente las que sufren más intensa y extensamente los problemas de despoblamiento, así como las cuencas mineras, aunque estos no se manifiesten de forma homogénea y dentro de la ruralidad regional se nos presenten distintas situaciones. No obstante, dos de las principales características territoriales de la región están relacionadas con la orografía esencialmente montañosa y la dispersión de los pequeños núcleos de población, que dificultan extraordinariamente y encarecen la prestación de los servicios públicos y la construcción y el mantenimiento de infraestructuras y, asimismo, condicionan el desarrollo de las actividades socioeconómicas de la población. Baste pensar que el 71,13% de las entidades singulares de población tiene entre 1 y 50 habitantes y representa tan solo el 7,27% de la población (SADEI, 2021).

11. Con respecto a la distribución de la población se dan en Asturias dos situaciones claramente contrapuestas, con diferentes problemáticas: una polarización entre un área central urbana, donde se concentra el 80% de la población regional, que también comienza a dar síntomas de pérdida demográfica y en la que tiene una gran incidencia el fenómeno de la «ciudad difusa», y una zona rural, en la que se produce un intenso proceso de despoblamiento, envejecimiento y masculinización de la población.

12. Desde el punto de vista territorial, los mayores problemas se sitúan en la zona rural y de ellos se deriva el riesgo de pobreza y exclusión social: la situación demográfica -escasez de población, éxodo de habitantes, masculinización y envejecimiento de la población-, la lejanía al centro de la región y las zonas económicamente más activas, las carencias de infraestructuras y servicios, las dificultades de conexiones de transporte o los problemas relativos al mercado laboral -tasas de empleo más bajas y desempleo de larga duración-, la necesidad de enormes inversiones para iniciarse en los sectores tradicionales de la agricultura, la ganadería y la pesca -que dificultan mucho la entrada de nuevos activos, más allá del relevo familiar- y la percepción de estos sectores por amplia parte de la población joven -no se ven como una opción de empleo o profesión atractiva- generan un cúmulo de circunstancias adversas para sus economías locales y estructuras sociales que conducen a su fragilidad y a niveles de renta inferiores a la media regional.

13. No obstante, el medio rural y el tamaño medio de las ciudades asturianas ofrecen también importantes atractivos para la generación de nuevas actividades económicas y formas de vida. En los últimos años se detectan un ligero incremento de la población de algunos concejos rurales y una mayor diversidad de actividades económicas que abren una puerta a cambios de interés que conectan con las nuevas economías locales. Será necesario, por tanto, trabajar los aspectos relacionados con las nuevas posibilidades y funciones ecológicas y económicas de los distintos territorios rurales de Asturias y, asimismo, reforzar el acceso a determinadas infraestructuras y servicios, así como un mayor aprovechamiento ecosistémico de nuestros recursos, en línea con lo establecido en la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural.

14. Las tecnologías de banda ancha, el acceso a la red, la digitalización, el turismo y las distintas escalas y formas de producción agropecuaria y forestal -que van desde las agriculturas de proximidad a las que propician la gestión paisajística del medio hasta las de exportación- ofrecen nuevas oportunidades que permitirían fomentar la prosperidad económica de las zonas rurales. Lo mismo puede decirse de los aprovechamientos de las energías renovables a través de comunidades energéticas locales o la creación de entornos propicios para la diversificación productiva y el desarrollo del teletrabajo, la creación artística, artesanal o industrial, las empresas de prestación de servicios y el asentamiento de personas emprendedoras que contribuirán decididamente a la consolidación de unas nuevas economías rurales y a mejorar la cohesión social y territorial entre el medio rural y el urbano.

II

15. El impulso demográfico trasciende los ámbitos local, autonómico y estatal y se manifiesta en la Unión Europea como una cuestión clave que preocupa tanto en su dimensión estructural, con los desequilibrios en la composición de la pirámide poblacional o los movimientos migratorios, por citar solo dos aspectos, como por la concentración demográfica, sea permanente o temporal, y los procesos de despoblamiento rural y la pérdida de la cohesión territorial y social entre el medio rural y el urbano.

16. La Ley de Impulso Demográfico del Principado de Asturias se alinea con las agendas internacionales y los objetivos y planteamientos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la Agenda 2030, el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre los efectos del cambio demográfico y los fondos Next Generation de la Unión Europea, el Convenio Europeo del Paisaje y, asimismo, con las agendas nacionales, especialmente, la Agenda Urbana Española, la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico y el Plan de Recuperación: 130 medidas frente al reto demográfico del Gobierno de España.

17. La afectación de la cuestión demográfica a instituciones y ámbitos territoriales suprarregionales hace inevitable que se combinen políticas y actuaciones que se desplieguen en distintas escalas y en una doble dirección: de abajo arriba y de arriba abajo, así como en diferentes escalas de intervención que van desde los ámbitos locales a los comunitarios de la Unión Europea. Esta circunstancia hace también propicio el establecimiento de relaciones de colaboración y cooperación entre distintas instituciones y entidades, tanto públicas como privadas, y tanto de los ámbitos locales, regionales, estatales o europeos, pues es cierto que son numerosas las iniciativas que desde los distintos ámbitos se están llevando a cabo y eso genera un rico y variado intercambio de experiencias.

18. Asimismo, y desde distintos órganos de la Administración del Principado de Asturias, se han puesto en marcha planes, programas y estrategias sectoriales, territoriales y transversales, relacionadas directa o indirectamente con el impulso demográfico, que se articulan e integran con la presente ley, la complementan y amplían.

19. Es el caso de la Ley 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes, y de nuevas normas que persiguen la simplificación y agilidad de las tramitaciones administrativas; la Estrategia de Envejecimiento Activo del Principado de Asturias (ESTRENA) o el III Plan Estratégico de Igualdad Entre Mujeres y Hombres y, por extensión, el conjunto de planes que conforman el mapa de estrategias del Principado de Asturias y que desde el marco conceptual y general de la Estrategia Asturias 2030 orienta la acción política de la región.

20. En este sentido, y con mención especial, cabe decir que el 13 de julio de 2022 el Pleno de la Junta General del Principado de Asturias aprobó las conclusiones del dictamen elaborado por la Comisión Especial no Permanente sobre el Reto Demográfico, en el que se recoge un total de 219 propuestas relativas a los ámbitos del equilibrio territorial; la cohesión social; el medio rural; la economía, el empleo y la formación; la conciliación y la corresponsabilidad; la familia y la natalidad; la igualdad entre mujeres y hombres; la juventud; el envejecimiento; la fiscalidad; la interculturalidad, las personas migrantes y el retorno, y la cultura, el ocio y el deporte. Dichas propuestas y recomendaciones han sido trasladadas al articulado de la presente ley.

21. En el ámbito de la acción de la Administración del Principado de Asturias cabe destacar la puesta en marcha del Plan Demográfico del Principado de Asturias (2017-2027), que fue aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 25 de octubre de 2017. La estructura de la estrategia de intervención del plan se organiza en 7 ejes, que se desglosan en 23 líneas estratégicas, que se concretan a su vez en 49 medidas y estas, en 216 acciones de intervención.

22. El plan despliega su estrategia de intervención a través de siete ejes: dinamización económica y TIC; igualdad de oportunidades, conciliación y corresponsabilidad para las familias; envejecimiento; relevo generacional; política migratoria; reequilibrio territorial y, por último, adaptación al cambio. Y sus objetivos son:

1.º Atenuar, y en la medida de lo posible invertir, el continuo proceso de envejecimiento y declive demográfico en el que se encuentra sumida la región.

2.º Avanzar en la corrección de los desequilibrios demográficos territoriales existentes a nivel interno en la región.

3.º Atender las necesidades de la población derivadas de la situación presente y futura.

23. Estos tres objetivos declarativos son imprescindibles para abordar la evolución del impulso demográfico a través de su proyección en el tiempo, pero no son definitivos para su solución. Son, sin duda, necesarios, pero no son suficientes. Desde el punto de vista de gestión, el Plan Demográfico es sumamente transversal y complejo, pues implica a la totalidad de las Consejerías, direcciones generales y organismos públicos.

24. El tratamiento del impulso demográfico en Asturias obliga a plantear medidas y actuaciones en el corto, medio y largo plazo, unas dirigidas a atender las actuales necesidades de la sociedad y otras tendentes a sentar las bases de un nuevo modelo socioeconómico regional para el futuro. Abordar la cuestión demográfica supone también gestionar una situación que tiene muchas incertidumbres y algunas certezas. Entre estas últimas, que durante las próximas décadas tendremos que prepararnos para gestionar una población envejecida. Para hacer frente a ello tendremos que poner en práctica medidas y políticas de adaptación, de mitigación y de reversión.

25. Además del Plan Demográfico, desde la Administración del Principado de Asturias se puso en marcha y se gestiona el Plan Especial para los Concejos del Suroccidente Asturiano, que afecta a los concejos de Allande, Cangas del Narcea, Degaña, Ibias y Tineo y cuyo período temporal de aplicación va desde 2015 a 2025. Como plan especial, ha sido concebido a través de una programación estratégica orientada a contribuir a fijar población, combatir el envejecimiento y a la regeneración económica por medio de una revalorización de las potencialidades locales en un territorio cuyos indicadores y datos demográficos son significativamente peores que los que se dan en el resto de la región en lo relativo a la población censal, el elevado envejecimiento, la baja tasa de natalidad y el despoblamiento.

26. El plan se organiza a través de seis ejes de intervención: participación local y gobernanza; calidad de vida en el medio rural; infraestructuras y transporte; impulso a la economía y la capacitación; patrimonio cultural, ambiental y paisajístico y, por último, simplificación administrativa. A su vez, estos seis ejes se concretan a través de 14 líneas estratégicas, 33 medidas y 183 acciones de intervención. En el Plan Especial para los Concejos de Suroccidente (2015-2025) intervienen 32 direcciones generales y organismos públicos a través de 41 programas presupuestarios.

27. Esta ley se adecua a los principios de buena regulación: principio de necesidad, ya que expone de forma clara los motivos de su aprobación; de eficacia y proporcionalidad, al resultar el instrumento más adecuado para abordar el impulso demográfico y contener la regulación imprescindible a tal fin; de seguridad jurídica, ya que la norma se inserta de forma coherente con el resto del ordenamiento jurídico; de transparencia, pues contribuye a hacer más previsible y controlable la actuación administrativa, y de eficiencia, ya que tiende a la utilización más adecuada de los recursos públicos y a la simplificación de la relación de la ciudadanía con la Administración.

III

28. La ley tiene un total de 81 artículos y se organiza en un título preliminar, seis títulos, siete disposiciones adicionales, una derogatoria y cuatro finales. Es una ley que se marca como objetivo mejorar la tendencia demográfica de Asturias y pretende ser una herramienta legislativa que trascienda las limitaciones propias de la temporalidad de las legislaturas. Es, por tanto, una ley que nace con el objetivo de estar a la altura de las circunstancias del medio y largo plazo que caracterizan la propia naturaleza de la transición y cambio demográfico al que nos enfrentamos y que busca marcar orientaciones, generales y específicas, en lo relativo a la atención a la población regional, sus necesidades y aspiraciones; la prestación adecuada de los servicios públicos tanto a los distintos territorios como a las comunidades y grupos de edad; el impulso a las distintas funcionalidades de los territorios rurales y urbanos y la cohesión entre los mismos y, por último, a la creación de nuevas oportunidades tanto para las personas como para los territorios.

29. El título preliminar establece el objeto de la Ley, su ámbito de aplicación y los principios y criterios generales que la orientan, así como las competencias de las distintas Administraciones públicas.

30. El título I se refiere a la necesidad de establecer una estrategia, una planificación y una programación demográfica coordinada para buscar la transversalidad, la concertación y las sinergias que surgen del despliegue de las distintas políticas sectoriales que directa o indirectamente afectan y están implicadas en los asuntos vinculados a la demografía. Asimismo, establece la necesidad de contar con una nueva herramienta de evaluación: el informe de impacto demográfico.

31. El título II se refiere a la coordinación, la cooperación de las distintas políticas públicas y la gobernanza, tanto internamente desde el ámbito de la propia Administración del Principado de Asturias como de esta externamente con las entidades locales, estatales, europeas y otras comunidades autónomas y con las instituciones y entidades de naturaleza privada y asociativa. El título se articula a través de tres capítulos: el primero hace referencia a la coordinación y cooperación pública e institucional, el segundo a la cooperación público-privada y el tercero a la gobernanza del reto demográfico en los aspectos de la financiación y de la necesidad de impulsar los nuevos modelos de gobernanza y administración pública que necesitamos para gestionar un problema de tan largo recorrido, con tantas incógnitas como interrelaciones, así como de la organización y puesta en marcha de una comisión gubernamental de seguimiento, un observatorio y un consejo social para el reto demográfico.

32. El título III hace referencia a las relaciones entre la demografía y el territorio a través de tres capítulos. El primero se refiere a la organización funcional del medio rural asturiano atendiendo a sus características de situación y posición geográfica y al establecimiento de criterios para su clasificación. El segundo capítulo establece los criterios para la zonificación territorial por razones demográficas. Y el tercero plantea los elementos que favorecen y refuerzan la cohesión interna entre los distintos territorios de la región.

33. El título IV se dedica a la estructura de la población y a su organización y atención diferencial por grupos de edad, exposición a la vulnerabilidad y el fomento de la igualdad entre mujeres y hombres. Es el título que desarrolla los aspectos que relacionan el bienestar social con la demografía y el acceso a los servicios públicos, así como los movimientos migratorios, el fomento de la cohesión social y la igualdad. Se organiza a través de siete capítulos. El primer capítulo se refiere a las garantías de acceso al bienestar social y los servicios públicos. El segundo trata más específicamente la salud pública y el fomento de los hábitos saludables. El tercero se centra en la atención a los distintos grupos de edad. En lo relativo a las políticas para las personas mayores deberán tomar en consideración, entre otros aspectos, la solidaridad intergeneracional y la adaptación a los diferentes tipos de envejecimiento. Otros aspectos que trata este título tienen que ver con el apoyo a la discapacidad, la dependencia, la vida en soledad, la vida en el hábitat rural disperso, el relevo generacional y la promoción de la autonomía personal. El cuarto se dedica al acceso a la educación, en especial en lo tocante al medio rural, la transmisión de los conocimientos locales, el acceso a la formación y la promoción del ocio saludable, la cultura y el deporte. El quinto lo hace al apoyo a la población migrante, el fomento del retorno de los emigrantes, la atención a los refugiados y la captación de nuevos residentes. El capítulo sexto se centra en aspectos de cohesión social, tales como el acceso a la vivienda, la dinamización del movimiento asociativo y la inclusión de los colectivos vulnerables. Por último, el capítulo séptimo hace referencia a las políticas de igualdad entre mujeres y hombres en el contexto del nuevo impulso demográfico, la conciliación y la corresponsabilidad en la prestación de los cuidados.

34. El título V se vincula a la economía regional y local y sus relaciones con las dinámicas demográficas, y lo hace tanto en los aspectos de los sectores económicos como en los relativos al desarrollo territorial, con especial interés por el medio rural. La economía es un factor esencial para propiciar mejoras y cambios tanto en la estructura demográfica como en las dinámicas territoriales. No es el único factor movilizador, pero sí, probablemente, el más influyente. El título se despliega a través de siete capítulos. El primero establece las disposiciones comunes. El segundo, el apoyo y el fomento de la actividad empresarial y más específicamente la industrial. El tercero lo hace en los aspectos más netamente territoriales alrededor del desarrollo rural. El cuarto, en la digitalización y el acceso a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación como uno de los aspectos más transversales y comunes para el fomento de la economía regional y local. El quinto se centra en los aspectos relativos al empleo y los emprendedores. El capítulo sexto se dedica a la fiscalidad y el séptimo, a las infraestructuras.

35. El título VI trata de uno de los aspectos que durante más tiempo y más intensamente nos van a afectar en lo relativo al impulso demográfico: la adaptación a los cambios que propiciará la evolución demográfica durante los próximos lustros. La puesta en marcha de medidas pensadas para adaptarse a esos cambios y de acompañamiento para la transición demográfica en la que nos encontramos, así como medidas dirigidas a la investigación y el diseño de proyectos experimentales forman parte de este título.

36. Las ocho disposiciones adicionales se ocupan del uso del lenguaje no sexista en el articulado; de la supresión de la Comisión del Plan Demográfico del Principado de Asturias, por coincidir sus funciones con las de la Comisión Gubernamental del Reto Demográfico, creada por la presente ley, y del establecimiento de plazos concretos para varios asuntos: dictar las normas reglamentarias necesarias para el desarrollo de la Ley; elaborar la estrategia demográfica de intervención frente al reto demográfico; definir las directrices, criterios, instrucciones y metodología para la elaboración de los informes de impacto demográfico; desarrollar reglamentariamente el Observatorio y Consejo Social para el Reto Demográfico; fijar los parámetros que definirán la zonificación regional, y desarrollar el Plan Retorna Asturias. La disposición derogatoria tiene un contenido genérico, dada la novedad de la regulación. Y en las disposiciones finales se contiene la modificación de la Ley del Principado de Asturias 3/2021, de 30 de junio, de garantía de derechos y prestaciones vitales, la habilitación normativa para el desarrollo reglamentario de la Ley y se establece su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias.