Preambulo �nico Hacienda y Sector Público

Sea notorio a todos los ciudadanos que las Cortes de Castilla y León han aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 16.4 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos constituyen elementos esenciales en el funcionamiento de las modernas organizaciones políticas que se rigen por principios democráticos. La Comunidad de Castilla y León forma parte de un Estado de Derecho complejo que, a su vez, forma parte de la Unión Europea, lo que de modo necesario condiciona su legislación presupuestaria. Hasta ahora el régimen presupuestario de la Comunidad, junto con los regímenes de contabilidad y de control, inevitablemente asociados a él, han sido desarrollados por la Ley 7/1986, de 23 de diciembre, de la Hacienda de la Comunidad de Castilla y León. Hoy, tras haber sufrido numerosas modificaciones, es preciso sustituirla por un planteamiento renovado que sitúe claramente el régimen presupuestario público de que la Comunidad es responsable en el marco de los criterios de la Unión Europea, respecto del equilibrio presupuestario y de las normas básicas estatales.

La construcción de la Unión Europea ha estado presidida por la consolidación de la idea de que el equilibrio de los presupuestos públicos es un elemento fundamental para conseguir un crecimiento económico sostenido. Esto dio lugar al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que, a su vez, inspira el planteamiento de la legislación básica estatal que delimita el sector público como conjunto de agentes a los que han de referirse los regímenes presupuestarios y establece como principios rectores los de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos.

En ese marco, la presente Ley se dirige a renovar y actualizar la legislación de la Comunidad estableciendo el régimen presupuestario, económico- financiero, de contabilidad y de control de la gestión del sector público autonómico, en ejercicio de las competencias que le atribuye el Estatuto de Autonomía en su artículo 32.1, 1. y 22. en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y de ordenación de la Hacienda de la Comunidad de acuerdo con lo establecido por el propio Estatuto en sus artículos 39, 40, 44, 48 y 50.

El texto de la Ley se estructura en ocho títulos, doce disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y seis finales, y su contenido es el siguiente:

1. El ámbito de aplicación y los principios generales.

El título I comienza con la definición del objeto de la Ley, que, a su vez determina su ámbito de aplicación. La Ley tiene por objeto regular el régimen presupuestario, económico-financiero y de contabilidad del sector público de la Comunidad, y el control de la gestión económico-financiera que ha de realizar la Intervención General de la Administración de la Comunidad. Por ello, su ámbito de aplicación abarca ese sector público: el conjunto de agentes diversos a los que ha de aplicarse con desigual intensidad, y cuyo núcleo central y más importante constituye la Hacienda de la Comunidad.

El ámbito de la Ley abarca a la Administración General de la Comunidad, a los organismos autónomos y a los entes públicos de derecho privado que forman parte de la Administración Institucional, a las empresas y fundaciones públicas que no forman parte de la Administración, pero que son instrumento de políticas diversas y por medio de las cuales se canaliza directamente gasto público. Además, es preciso tener en cuenta una serie de entes existentes o posibles a los que puede ser necesario aplicar previsiones de la Ley directa o supletoriamente. Entes con regímenes especiales e incluso autónomos, o que puedan surgir en la práctica socioeconómica, que suele ir por delante de las leyes.

Todo este conjunto de entes diversos, de acuerdo con los criterios que se desprenden de las normas básicas de la legislación estatal y de las normas de la Unión Europea, ha de ser considerado como el sector público de la Comunidad, pues son los agentes actuales o potenciales de la actividad económica pública de la que es responsable la Comunidad de Castilla y León.

La Ley define la Hacienda de la Comunidad en términos análogos a la Hacienda Pública estatal, pues diversas normas de ésta han de ser referencia necesaria. Establece normas generales sobre el régimen jurídico del sector público y define las fundaciones públicas de la Comunidad.

El título I enuncia a continuación principios que deben inspirar y limitar toda regulación de los ingresos y los gastos públicos, y las actuaciones relativas a ellos.

2. Las competencias.

El título II especifica las competencias de la Junta de Castilla y León, de su Presidente, de los Consejeros, de los organismos autónomos, de los entes públicos de derecho privado, de las empresas públicas y de las fundaciones públicas de la Comunidad y demás entidades del sector público autonómico en las materias reguladas por la Ley.

3. El régimen jurídico de los derechos y obligaciones de contenido económico de las entidades que integran el sector público autonómico.

El título III se refiere al régimen jurídico de las entidades del sector público autonómico e incluye principalmente una serie de normas generales sobre derechos y obligaciones, que derivan de las previsiones del artículo 39 del Estatuto de Autonomía, que hacen necesario configurar la Hacienda pública de la Comunidad en términos análogos a la Hacienda del Estado.

El capítulo I contiene la regulación general de los derechos de la Hacienda de la Comunidad, que parte de establecer normas comunes a todos ellos, relativas a su definición, a su administración y a los límites sobre su disposición.

Este capítulo configura el régimen de los derechos de naturaleza pública mediante normas relativas a las prerrogativas de la Hacienda, al nacimiento, adquisición y extinción de los derechos, a la gestión de los tributos propios y cedidos, así como a la gestión de los ingresos de derecho público no tributarios; establece reglas generales acerca del procedimiento de apremio e introduce previsiones respecto de los aplazamientos y fraccionamientos de los pagos de las deudas a la Hacienda de la Comunidad, y, asimismo, previsiones sobre la compensación de deudas; actualiza el planteamiento de los intereses de demora y completa el planteamiento con la regulación de la prescripción, fijando el plazo de cuatro años para todos los derechos, con independencia de su naturaleza tributaria o no.

Establece este capítulo también normas relativas a la revisión en vía administrativa de las actuaciones relativas a la aplicación de los tributos y de cualquier acto dictado en el procedimiento de apremio relativo a cualquier ingreso de derecho público, excepto los tributos cedidos, acomodando su planteamiento al de la Ley General Tributaria.

El planteamiento del capítulo I se cierra con unas previsiones generales acerca de los derechos de naturaleza privada.

El capítulo II contiene la regulación general de las obligaciones de la Hacienda de la Comunidad mediante normas relativas al nacimiento de las mismas y a la exigibilidad de su pago, las prerrogativas, a la devolución de ingresos indebidos y al cumplimiento de resoluciones de las que se deriven obligaciones; regula los intereses de demora, la extinción de obligaciones y la prescripción, para la que establece el plazo de cuatro años, como en el caso de los derechos.

El capítulo III se refiere a los derechos y obligaciones que corresponden a las restantes entidades.

4. El régimen presupuestario.

El título IV, dedicado a una de las partes más importantes de la Ley, contiene algunas de sus novedades más significativas. Renueva ampliamente el régimen presupuestario para situarlo en el marco de los criterios de la Unión Europea y de las normas básicas del Estado sobre la estabilidad presupuestaria a las que antes se ha hecho referencia. Establece el mismo régimen para toda la Administración de la Comunidad, es decir, para la Administración General y para los organismos autónomos y los entes públicos de derecho privado que integran su Administración Institucional. Aborda una regulación completa de todo el ciclo presupuestario, desde la elaboración del presupuesto hasta su ejecución, con objeto de favorecer la estabilidad de las normas y su coherencia con lo previsto en el artículo 133.4 de la Constitución, que establece que las Administraciones Públicas solo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes, una de cuyas manifestaciones es precisamente la legalidad presupuestaria.

El capítulo I establece normas generales de la programación y de la gestión presupuestaria del sector público autonómico. Regula la vinculación de los escenarios presupuestarios plurianuales, el régimen de presupuesto anual, el destino de los créditos a la finalidad establecida por las leyes de presupuestos, el destino de los ingresos y la aplicación de derechos y obligaciones al presupuesto.

El capítulo II se refiere a los escenarios en que han de enmarcarse los presupuestos generales de la Comunidad, lo que constituye una de las novedades de la Ley. Abordar la definición de una programación a medio plazo que proyecte las previsiones de ingresos y de gastos más allá del horizonte de un solo ejercicio es una necesidad que debe satisfacer la legislación de la Comunidad por varias razones. La construcción de infraestructuras o la realización de políticas de fomento de diverso tipo, entre otras actuaciones en ejercicio de las competencias de la Comunidad, con frecuencia desbordan el ejercicio presupuestario, y un enfoque realista y racional del gasto público debe tenerlo en cuenta.

Si en la práctica ha venido manifestándose su necesidad, es al mismo tiempo una exigencia de las normas básicas establecidas por la legislación del Estado, pues entre ellas se encuentra la relativa al principio de plurianualidad, que implica que la elaboración de los presupuestos del sector público ha de enmarcarse en un escenario plurianual. También es una exigencia de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, cuyo artículo 3 establece que las Comunidades Autónomas deben adecuar su normativa presupuestaria al objetivo de cumplimiento del principio de estabilidad, objetivo que precisamente ha de fijarse para períodos de tres años.

Coherentemente con todo ello, la Ley regula la elaboración de escenarios presupuestarios plurianuales como instrumento y documento de trabajo técnico de preparación racional y realista de los presupuestos, mediante la previsión de los gastos precisos para las principales necesidades y objetivos que hayan de abordarse y mediante la estimación de los ingresos posibles en los tres ejercicios siguientes. La Ley los define y regula como los aspectos básicos de su elaboración.

El capítulo III aborda la regulación del contenido, la estructura y la elaboración de los presupuestos generales de la Comunidad. Define los créditos, los programas presupuestarios, la estructura de los estados de gastos y de los estados de ingresos de los presupuestos limitativos y regula su preparación, presentación y su prórroga.

El capítulo IV regula el régimen de los créditos de los presupuestos de la Administración General, de los organismos autónomos, de los entes públicos de derecho privado y demás entidades u órganos con dotación diferenciada con presupuesto limitativo, y sus modificaciones e incorpora la regulación de aspectos que hasta ahora se recogía en las leyes de presupuestos de cada ejercicio para dotar de estabilidad al planteamiento de esta importante parte del régimen presupuestario, al mismo tiempo que pone énfasis en la importancia de los programas.

Se trata de establecer el régimen de los presupuestos limitativos que, por ello mismo, han de estar sujetos más estrictamente a la legalidad. La Administración, para poder gastar, precisa de la habilitación que le otorgue el poder legislativo mediante la ley de presupuestos que determina los créditos disponibles, las posibilidades de realizar gastos. Este capítulo define los rasgos fundamentales de tales posibilidades mediante normas sobre la limitación y la vinculación de los créditos, los gastos con cargo a ejercicios futuros, la temporalidad de los créditos, la no disponibilidad de los mismos, y la anulación de créditos.

La Ley ha de determinar también hasta qué punto pueden variarse las previsiones realizadas por el legislativo; por ello este capítulo incluye un planteamiento completo de las modificaciones presupuestarias que abarca las transferencias y generaciones de créditos, las minoraciones de los mismos, los créditos ampliables, los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito y las incorporaciones de crédito.

El capítulo V establece el régimen presupuestario de las empresas públicas y de las fundaciones públicas de la Comunidad cuya configuración aproxima a la de la legislación del Estado.

Los capítulos VI y VII, relativos a la gestión presupuestaria, actualizan y amplían la legislación de la Comunidad en la materia a fin de producir coherencia con la relevancia que han de tener la programación presupuestaria y la asignación y utilización eficiente de los recursos.

El capítulo VI contiene unas normas generales de la gestión económico- financiera que comprenden la definición de la gestión, los principios orientadores de la misma y otros principios aplicables en los procedimientos de gestión de la Administración, unas reglas generales sobre la responsabilidad de los gestores y unas reglas sobre la utilización de los medios electrónicos, informáticos o telemáticos.

La disciplina presupuestaria debe estar ligada a una gestión eficaz y eficiente; por ello la Ley introduce en este capítulo unas normas generales sobre la gestión por objetivos para establecer la necesaria correspondencia entre la gestión y los objetivos hacia cuya consecución se orientan los programas presupuestarios. La programación ha de estar íntimamente unida a la búsqueda de la eficiencia en la utilización de los recursos y, por ello, es imprescindible orientar la gestión mediante la definición de unas metas y diseñar un proceso de evaluación permanente que permita definir las correcciones necesarias. En consecuencia, la Ley prevé el establecimiento de sistemas de gestión orientados hacia el cumplimiento de los objetivos de los programas y su seguimiento y evaluación, con la finalidad de determinar el grado de cumplimiento de los objetivos programados y de disponer de los elementos de juicio necesarios para realizar las modificaciones y adaptaciones que siempre pueden ser necesarias tanto en la definición de los objetivos como en la gestión.

El capítulo VII, relativo a la gestión y la liquidación de los presupuestos, define genéricamente los actos necesarios para la realización efectiva de los gastos y los órganos competentes en cada caso, regula la ordenación de pagos, el reintegro de los indebidos, los anticipos de caja fija, los pagos a justificar y el cierre y liquidación de los presupuestos.

5. La gestión de tesorería y las operaciones financieras.

El título V, relativo a la gestión de tesorería y las operaciones financieras, reordena la regulación contenida en los títulos VII, títulos VIII y IX de la Ley 7/1986, relativa al Tesoro, los avales y el endeudamiento de la Comunidad.

El capítulo I define el Tesoro, sus finalidades y las principales funciones del órgano directivo al que corresponda su gestión y custodia. Actualiza la regulación de la Caja General de Depósitos y amplía su ámbito.

El capítulo II se refiere a la gestión de las disponibilidades líquidas del sector público autonómico. Establece, principalmente, unas reglas generales que afectan a la Administración de la Comunidad: normas sobre la situación de los fondos en las entidades de crédito, sobre los medios para realizar ingresos y pagos, sobre las necesidades transitorias de tesorería y operaciones financieras activas, sobre el presupuesto monetario y sobre los criterios para la ordenación de pagos.

El capítulo III regula las operaciones de endeudamiento de la Comunidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 48 del Estatuto de Autonomía y en el artículo 14 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas. A partir de estos preceptos básicos, define la Deuda de la Comunidad y la Deuda del Tesoro y sus limitaciones, establece unas reglas acerca de las autorizaciones y competencia y regula el endeudamiento de las restantes entidades integrantes del sector público de la Comunidad.

El capítulo IV está dedicado a regular los avales del Tesoro y los otorgados por las entidades públicas. Reorganiza el planteamiento de la Ley 7/1986 e introduce las referencias precisas a las entidades del sector público de la Comunidad.

6. La contabilidad.

El título VI se refiere a la contabilidad del sector público autonómico. Su planteamiento parte de lo establecido por los apartados 4 y 5 del artículo 50 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León y por el artículo 13 de la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico, entendido este artículo de acuerdo con el criterio definido por el Tribunal Constitucional, en la sentencia 76/1983, respecto de la aplicación a las Comunidades Autónomas de las normas del Estado sobre contabilidad pública.

El título VI regula el sistema contable, aproximándolo a los aspectos fundamentales de la legislación estatal, y configura la contabilidad del sector público de la Comunidad como un sistema de información económicofinanciera y presupuestaria sobre la actividad desarrollada por las entidades integrantes del mismo, el cual tiene como finalidad mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados y de la ejecución de los presupuestos de cada una de las entidades que forman parte del sector público autonómico.

El capítulo I establece las normas generales que definen el sistema contable, enuncia los principios contables públicos y establece criterios para su aplicación, determina el régimen de contabilidad aplicable a cada una de las entidades del sector público de la Comunidad, y normas generales sobre la llevanza de la contabilidad.

El capítulo II define las competencias en la materia y unas líneas generales sobre el ejercicio de las funciones necesarias para el cumplimiento de las previsiones de la Ley, funciones que necesariamente han de repercutir en los criterios para configurar los órganos o unidades que han de llevar la contabilidad.

El capítulo III establece las reglas generales para la elaboración de las cuentas del sector público y de la Cuenta General de la Comunidad.

El capítulo IV se refiere a la información acerca del cumplimiento de la normativa sobre la estabilidad presupuestaria. Las Comunidades Autónomas tienen la obligación de proporcionar la información necesaria para la medición del grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. En este capítulo se establecen las normas necesarias que permitan recoger esa información.

7. El control de la gestión económico-financiera por la intervención general.

El título VII regula el control de la gestión económico-financiera por la Intervención General, que abarca dos grandes campos: el control interno sobre la actividad de las entidades integrantes del sector público de la Comunidad de Castilla y León y el control financiero sobre las entidades colaboradoras y beneficiarios de subvenciones y ayudas concedidas con cargo a los presupuestos generales de la Comunidad o a fondos extrapresupuestarios.

La Ley enfoca la regulación del control interno de acuerdo con lo establecido por el artículo 50.5 del Estatuto de Autonomía, que prevé que ha de tenerse en cuenta la legislación del Estado que sea aplicable, y el artículo 13 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, entendido de acuerdo con el criterio fijado por el Tribunal Constitucional en la sentencia 76/1983, de 5 de agosto. Es decir, el control interno ha de configurarse de acuerdo con las normas del Estado que, a falta de pronunciamiento expreso del legislador, hayan de considerarse básicas por definir los rasgos fundamentales de dicho control. A ello responde la Ley, que ajusta la configuración de este control a esos rasgos, entre los que ha de destacarse su ejercicio con autonomía respecto de los órganos y entidades objeto del control.

Regula, además, el control financiero sobre entidades colaboradoras y beneficiarios de subvenciones, partiendo de las normas básicas establecidas por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

El capítulo I recoge unas disposiciones generales dirigidas a definir los objetivos, las formas de su ejercicio y los órganos que lo tienen encomendado, así como los principios conforme a los cuales ha de ejercerse el control.

El capítulo II regula la función interventora, control previo que afecta fundamentalmente a la Administración General y a los organismos autónomos. La Ley conserva el planteamiento hasta ahora vigente, con algunas precisiones.

El capítulo III introduce un nuevo planteamiento del control financiero permanente, de forma análoga al de la legislación del Estado, control posterior y continuo que afecta a todas las entidades integrantes del sector público de la Comunidad. Regula su ejercicio, su planificación anual, los informes en que han de reflejarse sus resultados y sus consecuencias.

El capítulo IV regula la auditoría pública, que viene a sustituir al control financiero regulado por la normativa anterior, y que se caracteriza por su ejercicio posterior y no permanente, y coexistente con el ejercicio de la función interventora y el control financiero permanente. Regula las modalidades de la auditoría pública, su planificación anual y los informes resultantes.

El capítulo V se refiere al control financiero de subvenciones y demás ayudas públicas concedidas con cargo a los presupuestos generales de la Comunidad o a fondos extrapresupuestarios. La Ley define el objeto, el ámbito subjetivo, las facultades del personal que ejerce el control, los informes en que este ha de reflejarse y los efectos y consecuencias que en determinados casos han de tener necesariamente respecto del reintegro de las cantidades abonadas en concepto de subvención.

8. Las responsabilidades.

El título VIII mantiene básicamente el contenido del título X de la Ley 7/1986 sobre las responsabilidades y lo amplía para que sea aplicable a todo el sector público. Regula los supuestos de infracción, los tipos de responsabilidad, el procedimiento para la exigencia de la responsabilidad y el régimen de la indemnización correspondiente.

9. Las disposiciones adicionales.

Las disposiciones adicionales complementan las previsiones de la Ley mediante el establecimiento de una serie de especialidades o previsiones específicas necesarias para completar el conjunto de la regulación.

10. Las disposiciones finales.

La renovación del régimen económico-financiero que esta Ley persigue plantea la necesidad de introducir modificaciones en la regulación que otras leyes establecen respecto de algunas de las entidades que forman parte del sector público autonómico.

Así, es necesario modificar las normas que la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad, establece sobre la creación de las entidades institucionales y las empresas públicas para introducir la necesidad de un plan inicial de actuación que favorezca la racionalidad y la eficacia en la constitución de esas entidades.

También es necesario modificar la Ley 13/2002, de 15 de julio, de Fundaciones de Castilla y León, para introducir en ella, su lugar natural, la definición de las fundaciones públicas, y exigir para su constitución una memoria económica.