Preambulo �nico Función Pública Valenciana

I

La administración pública es una pieza central en la arquitectura institucional de las sociedades democráticas avanzadas. Ya sea en su funcionamiento conforme a criterios de eficacia y eficiencia, pero también de imparcialidad y transparencia, ya en el resultado efectivo de sus políticas corrigiendo la desigualdad del individuo y los grupos en que se integra, lo público es un factor que produce ciudadanía. El derecho a la buena administración que consagran el artículo 103 de la Constitución y el 19 del Estatut d Autonomia de la Comunitat Valenciana son tanto causa como efecto, no solo del desarrollo económico y social, sino también de la legitimidad y la confianza ciudadana en sus poderes públicos.

Estos fines se materializan mediante las y los profesionales que aportan su talento en las diversas esferas de la acción pública. Atraerlos, seleccionarlos de modo público y competitivo, remunerarlos equitativamente, estimular su aprendizaje y su compromiso con el logro de los objetivos organizativos, evaluar su contribución, así como conciliar sus derechos con las necesidades de los servicios, son los objetivos que persigue el marco normativo del empleo público. Hacerlo respetando valores de compleja convivencia, como son el mérito en el acceso y la carrera, la igualdad efectiva entre mujeres y hombres y la flexibilidad en la gestión, supone un reto exigente. En todo caso, garantizar que las valencianas y valencianos cuentan con un capital humano profesionalizado, competente e íntegro es mejorar de modo práctico sus instituciones de autogobierno.

La relevancia de una ley de estas características es la que justifica la importancia concedida tanto al rigor en el diagnóstico acerca de los problemas de la función pública valenciana como a la consecución del necesario debate y consenso con la ciudadanía, sus representantes y los agentes sociales en torno a los problemas a remediar y a las soluciones susceptibles de ser puestas en práctica.

II

La función pública valenciana ha conocido dos hitos legislativos. En 1985 se promulgó la primera ley en un momento de formación de la propia Administración, tanto autonómica como local. Con la Ley 10/1985, de 30 de junio, reformada de modo sensible en 1990 y 1994, lo que daría lugar al texto refundido de octubre de 1995, se dispuso de un marco normativo que permitió hacer frente a unas necesidades muy concretas, en especial seleccionar con premura nuevos efectivos y ordenarlos mediante un modelo basado en la clasificación de puestos de trabajo. Este modelo fue profundamente revisado en 2010 con la promulgación de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la función pública valenciana. Este modelo, si bien no ha desplegado todos sus efectos habida cuenta de la congelación de los procesos de acceso al empleo público consecuencia del contexto de crisis económica, sí puede constatarse que en algunos aspectos ha producido efectos disfuncionales, fruto de la elevada fragmentación corporativa de la estructura de personal.

No ha sido el único problema constatado. Hay que consignar la elevada temporalidad de las plantillas públicas, tanto en cuanto al acceso a la función pública como la adscripción a los puestos de trabajo. De poco sirve proclamar enfáticamente principios constitucionales si en la realidad el vínculo que une la administración con sus profesionales es precario. La provisión regular de puestos no ha funcionado con la periodicidad deseable.

El objetivo de esta ley, que no supone una ruptura radical con la situación existente, es, por un lado estabilizar el modelo en aquellos aspectos en los que resulta aconsejable, como la consolidación de la preferencia por el vínculo funcionarial; por otro lado, proporcionar a la administración las soluciones que permitan regularizar los elementos disfuncionales constatados, como por ejemplo reducir el número de cuerpos y escalas, disminuir la temporalidad y establecer procedimientos de provisión de puestos flexibles, pero basados en el mérito y la igualdad de oportunidades.

Pero también pretende una reforma de estas características dotar a la Administración de un conjunto de instrumentos que le permitan contar con una función pública a la altura de lo que demanda la sociedad valenciana, consistente en los valores de mérito y eficacia a los que se ha hecho referencia. Para ello se contemplan en la ley un conjunto de instituciones innovadoras como la evaluación del desempeño como elemento central de la carrera horizontal, la planificación de recursos humanos o los perfiles de competencias profesionales como eje de una política de formación del personal empleado público. También asegurando de modo efectivo ese principio de la modernidad que es la igualdad de oportunidades en el acceso, evitando sesgos socioeconómicos y asegurando la vigencia del mérito y la capacidad en todas las tipologías del empleo público, dando a esta dimensión toda la relevancia que requiere, tratándola no como una cuestión técnica sino como lo que es, la piedra angular de una función pública plenamente profesionalizada en un Estado social y democrático de Derecho.

La ley finalmente no obvia que una reforma de esta índole, para ser efectiva, además de establecer nuevas reglas del juego debe proporcionar las capacidades organizativas que son imprescindibles. Para ello, se establece un potente órgano de gestión horizontal de la función pública de la Generalitat, se aseguran los mecanismos de coordinación necesarios entre los diversos sectores, se dota a la Administración de la Generalitat, sus organismos autónomos y consorcios de la posibilidad de contar con una dirección pública profesionalizada, basada en los requerimientos de idoneidad, competencia y publicidad, se refuerza el papel del Institut Valencià d Administració Pública o, en fin, se posibilita una mayor comunicación del empleo público en la Comunitat Valenciana.

III

La ley se promulga en desarrollo del texto refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público, aprobado por el Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, cuyos límites materiales y formales respeta conforme el Tribunal Constitucional ha determinado en esta materia (Sentencia número 39/2014, de 11 de marzo, fundamento 5.º), y en los términos del artículo 50.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, que otorga a la Generalitat la competencia en materia de desarrollo legislativo del régimen estatutario de sus funcionarios, del artículo 49.1.8.º, conforme al cual la Generalitat tiene competencia exclusiva en «régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el número 18 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española» y del artículo 73 de la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades. Su texto se estructura en once títulos, con 190 artículos, treinta y una disposiciones adicionales, once transitorias, una derogatoria y cuatro finales. En su redacción incorporan de modo transversal principios, valores y reglas que persiguen hacer real y efectiva la igualdad de mujeres y hombres en todas las esferas y ámbitos de la gestión.

El título I determina su objeto y principios informadores y delimita de modo más claro el ámbito subjetivo de aplicación de la ley, teniendo en cuenta lo dispuesto tanto en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público, aprobado por el Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, como en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y en la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de Hacienda Pública, del sector público instrumental y de subvenciones, especificando su alcance y límites.

El título II busca dotar al sistema de empleo público de órganos coordinados y suficientemente regulados en sus competencias. Se crea la Comissió Intersectorial de l Ocupació Pública de la Generalitat, órgano de coordinación e interlocución entre los ámbitos de la Administración de la Generalitat, sanidad, educación y justicia y el sector público instrumental de la Generalitat. Asimismo, se contempla de modo innovador la cooperación técnica en materia de empleo público entre la Generalitat y las entidades locales.

El título III establece la tipología y clases de personal empleado público. En lo que respecta al personal interino se ofrecen novedades significativas al disponer que solamente puedan acceder a esta condición quienes hayan acreditado suficientemente el mérito y la capacidad. Se establece, con finalidad limitativa, qué tipo de tareas son susceptibles de ser desempeñadas por personal eventual y se regula con un capítulo específico el régimen jurídico de la dirección pública profesional, si bien referido particularmente al personal directivo que tenga la condición de personal funcionario de carrera, dejando al desarrollo reglamentario la regulación del régimen jurídico concreto del personal directivo que no tenga esa condición, sin perjuicio de la aplicación a estos últimos de los principios contenidos en el referido capítulo que sean susceptibles de ello.

El título IV es el dedicado a la estructura y ordenación del empleo público valenciano. Mantiene su ordenación en cuerpos definidos como estructuras que integran puestos de trabajo con similitud funcional y requerimientos de desempeño comunes. Los grupos y subgrupos son los contemplados en la legislación básica, pero con algunas novedades.

Así, se contempla el establecimiento de una serie de tareas en función del nivel de clasificación, la definición clara de los cuerpos generales y cuerpos especiales y se exige el nivel académico de grado para el acceso al subgrupo A1. De la mano de una mayor clarificación técnica se impulsa la gestión del sistema en base a los puestos de trabajo como noción que vincula al personal empleado público con la organización. Para ello se define técnicamente el concepto y su papel en la gestión y se insiste en la necesidad del análisis técnico como prerrequisito de una buena clasificación, base para que la organización determine su contenido funcional y los requisitos de desempeño. Asimismo se introduce el concepto de agrupación de puestos de trabajo.

Por otra parte, manteniendo la apuesta por la reserva general a favor de personal funcionario, se procede a determinar qué tareas se reservan para este colectivo. En coherencia con el objetivo de dotar a la Administración de los instrumentos para una buena gestión se contempla en la ley un impulso decidido a la planificación de recursos humanos. Para ello se define su alcance y tipos de planes, las medidas susceptibles de ser incluidas en los mismos y se proporcionan a los gestores orientaciones para su redacción. Por último, se reducen considerablemente los plazos de los procesos de selección del personal al servicio de la Administración de la Generalitat, con el fin de agilizar el relevo generacional en un contexto marcado por el significativo envejecimiento de la función pública autonómica y por el severo ajuste aplicado a través de tasas de reposición de efectivos. Esta reducción permitirá, además, que todas las personas que aspiran a ingresar en la Administración de la Generalitat puedan asumir y planificar su preparación con unas expectativas razonables de plazos, lo que, en definitiva, supone un paso adelante en la igualdad de oportunidades.

El título V regula el nacimiento y extinción de la relación de servicio. Para ello procede a regular en primer lugar los órganos, técnicas y sistemas de selección. En este ámbito regula de modo flexible el modo en el que la ciudadanía puede contar con un personal empleado público competente en las dos lenguas oficiales y capacitado mediante cursos selectivos, establece cauces para que las personas con discapacidad o diversidad funcional puedan acceder al empleo público y garantiza la igualdad de oportunidades de las y los valencianos que aspiren a desempeñar puestos en la Administración mediante el establecimiento de un porcentaje concreto para los procedimientos de selección y prevé una línea de ayudas para personas jóvenes tendentes a conciliar el principio de mérito con las condiciones materiales de quienes afronten situaciones de desigualdad de partida por su situación económica.

Asimismo, en cuanto a los requisitos de acceso, atendiendo al criterio establecido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se sigue el principio de que no puede exigirse una sola titulación específica para el desempeño de las funciones públicas cuando no se justifica por la índole de tales funciones, en virtud del principio de «libertad con idoneidad» de ejercicio de las profesiones, desapareciendo la exigencia del doble requisito de Grado y Máster cuando no se requiera para el ejercicio de la profesión, pues entonces no existe ninguna justificación objetiva para imponerlo.

El título VI es el dedicado a los derechos, deberes e incompatibilidades del personal empleado público. En esta materia se contemplan los principios derivados de la igualdad efectiva de mujeres y hombres objeto de regulación y de concertación social reciente. También, acorde con el objetivo de contar con un personal servidor público íntegro e independiente, se introduce por vez primera en una norma de estas características un régimen jurídico específico tendente a la protección de quienes denuncien irregularidades. Asimismo, se innova de modo sensible en la regulación de la política de formación como derecho del personal, pero también como deber, garantía del buen servicio a la sociedad valenciana.

En el título VII se regulan los medios de cobertura de los puestos de trabajo y se aclaran los supuestos de movilidad interadministrativa e intersectorial.

El título VIII es el dedicado a la promoción profesional. En el mismo, además de mantener la regulación existente en las diversas modalidades de carrera se apuesta decididamente por la evaluación del desempeño como sistema para individualizar y diferenciar el rendimiento del personal empleado público. Para ello, además de definir sus contornos se introducen los requisitos técnicos indispensables para el empleo de esta técnica con garantías.

El título IX contempla las situaciones administrativas del personal empleado público, ámbito que, como el X, dedicado al régimen disciplinario, y el XI, a la representación y la negociación colectiva, no han sido objeto de cambios sustanciales en su regulación, si bien es importante dejar constancia que el legislador valenciano, respetando el marco de lo básico en esta materia, ha buscado establecer un ámbito de interlocución y diálogo en el empleo público tanto en lo que respecta a la Generalitat como a las Administraciones de las entidades locales.

Las disposiciones adicionales y transitorias buscan dotar de la oportuna seguridad jurídica a las situaciones objeto de nueva regulación, así como contemplar de modo específico aquellas cuestiones que la experiencia de los últimos años así lo aconseja. Así, se regulan de modo concreto cuestiones como la del personal laboral indefinido por sentencia judicial, la integración del actual personal empleado público en los cuerpos y escalas de la Administración de la Generalitat, en especial de aquellos que coinciden con el ejercicio de una profesión de las llamadas reguladas o el nuevo marco normativo de la formación. Se prevé, asimismo, la creación tanto de las denominadas Unidades administrativas de apoyo temporal de la Administración de la Generalitat como de las Unidades administrativas de servicios comunes, y del Registro de Órganos de Representación del personal funcionario, estatutario y laboral, representado en la Mesa General de Negociación I. Finalmente, se procede a la derogación de la Ley 10/2010, de 9 de julio, y mediante los correspondientes anexos se delimita la nueva estructura corporativa del personal y se establecen las equivalencias correspondientes.

En su virtud, habiendo sido negociada con la representación sindical, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del texto refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público, aprobado por Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, cumpliendo las previsiones del Plan Normativo de la Administración de la Generalitat 2018, y conforme el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana,