Preambulo �nico Creación del Sistema Integrado de Protección Civil y Emergencias

I

En un mundo globalizado, cambiante e interdependiente, las causas y consecuencias de los distintos tipos de amenazas naturales, biológicas o tecnológicas, que tienen efecto directo en las personas y sus bienes, traspasan fronteras, en sociedades diversas e interconectadas. Esta realidad representa un desafío al que las estrategias y políticas públicas de protección civil y emergencias no pueden resultar ajenas.

En este contexto, la gestión integral de las emergencias supone un reto global que concierne a la comunidad internacional en su conjunto. De este modo, esta responsabilidad de seguridad de su población ciudadanos debe ser asumida por todos los poderes públicos en un sistema integrado de protección civil y emergencia, que fusione los niveles internacional, nacional, autonómico y local.

Centrándonos en nuestro país, en España los incendios forestales, las inundaciones y los fenómenos meteorológicos adversos, ocasionan periódicamente daños importantes que pueden llegar a afectar a la seguridad de las personas y de sus bienes, contribuyendo, además, al deterioro del medio ambiente. En menor medida están presentes, entre otros, el riesgo sísmico, volcánico, radiológico, biológico, químico y de origen tecnológico, si bien sus efectos pueden ser muy importantes en caso de producirse, pues sus consecuencias presentan un alto impacto.

Como muestra, la pandemia ocasionada por el coronavirus COVID-19 ha provocado una emergencia sanitaria, económica y social sin precedentes a nivel mundial. La rapidez en la evolución de los hechos, a escala nacional e internacional, requiere la adopción de medidas inmediatas y eficaces para hacer frente a esta coyuntura.

La Constitución española, en su artículo 15, recoge el derecho a la vida y a la integridad física de las personas como el primero y más importante de los derechos fundamentales; y, en su artículo 9.2, establece la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social. En su artículo 30.4, la Constitución establece también que mediante ley podrán regularse los deberes de la ciudadanía en casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.

Ni la Constitución española, ni la ley que aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid mencionan la protección civil en sus respectivas listas de reparto o asunción de competencias. No obstante, el Tribunal Constitucional, en diversos pronunciamientos (Sentencias 123/1984 y 133/1990) encuadra la protección civil en la competencia sobre seguridad pública que corresponde al Estado, pero sin perjuicio de la competencia estatutaria sobre materias que guardan alguna relación con la seguridad pública, como la vigilancia de sus edificios e instalaciones, o las competencias de sanidad, carreteras, montes y bosques, entre otras. Por tanto, la jurisprudencia constitucional mantiene el carácter concurrente de la competencia sobre protección civil, si bien corresponderá necesariamente al Estado, en todo caso, establecer el régimen de la protección civil ante las emergencias, catástrofes o calamidades de alcance nacional.

Asimismo, en el artículo 27, se otorga potestad normativa y reglamentaria a la Comunidad de Madrid sobre materias como el régimen de montes y aprovechamientos forestales, vías pecuarias y pastos, sanidad e higiene, protección del medio ambiente, de la contaminación y de los vertidos en el ámbito territorial de la Comunidad, protección de los ecosistemas en los que se desarrolla la pesca, acuicultura y caza, así como de los espacios naturales protegidos.

Por tanto, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, contenida principalmente en las Sentencias 123/1984, de 18 de diciembre y STC 133/1990, de 19 de julio, las competencias en materia de protección civil se derivan de materias competenciales conexas en las que pueden producirse actuaciones relacionadas con aquella, tal y como sucede en los títulos competenciales del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid antes señalados.

En la actualidad, las competencias en materia de protección civil y emergencias están atribuidas por el Decreto 191/2021, de 3 de agosto, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior, a dicha Consejería, se reparten entre las Direcciones Generales de Emergencias y Seguridad, Protección Civil y Formación y el Organismo Autónomo Administrativo "Madrid 112". Completa la estructura la Viceconsejería de Interior y Dirección de la Agencia de Seguridad y Emergencias "Madrid 112", con el impulso, coordinación, apoyo y supervisión en las funciones atribuidas a los anteriores.

Esta estructura que ha funcionado hasta la actualidad, ha agotado su recorrido y no permite orientarla a la deseada eficacia y eficiencia en la respuesta a los riesgos de protección civil y la respuesta a las emergencias. Aun estando integrados los dos órganos administrativos y la entidad pública en el mismo ciclo de respuesta, los distintos regímenes jurídicos a los que están sometidos y sus consiguientes actuaciones, impide el aprovechamiento de sinergias y en situaciones limita la respuesta global.

En este contexto, el marco legal autonómico, que hasta el momento se consideró útil, ha empezado a adolecer de algunas deficiencias de carácter funcional, de manera que las actividades desarrolladas se escapan, en ocasiones urgentes, del tradicional ámbito público de la Administración y, por tanto, de la clásica estructura administrativa.

A su vez, son tenidos en cuenta otros ámbitos territoriales más amplios para la definición de la política pública de protección civil, seguridad y emergencias autonómica. La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas redefinida en Sendai en 2015 (Marco de Sendai) representa un marco dónde establecer y poner en práctica las políticas necesarias para hacer frente a las amenazas que nos afectan. En el ámbito europeo, esta responsabilidad se recoge en el Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea, que permite la movilización de los recursos del Sistema Nacional de Protección Civil para cooperar en catástrofes en terceros países y coordinar la actuación de los equipos de ayuda.

La Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, supone un punto de inflexión en la regulación de la atención de las emergencias, al acuñar el concepto de Sistema Nacional de Protección Civil, configurándolo como un sistema global y coordinado con los sistemas autonómicos y municipales, para una óptima y eficiente atención de las emergencias. Asimismo, la reciente aprobación de Orden PCI/488/2019, de 26 de abril, por la que se publica la Estrategia Nacional de Protección Civil, aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional, da una aproximación más actual a la Protección Civil.

En desarrollo de las competencias antes señaladas, esta ley tiene como objetivo principal la mejora de la eficiencia y la eficacia de la respuesta a los riesgos de protección civil y las emergencias que se producen en la Comunidad de Madrid, conseguida a través de la creación de la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid 112 como ente de derecho público del artículo 6 de la citada Ley 9/1990, de 8 de noviembre y del Sistema Integrado de Protección Civil y Emergencias, como instrumento de coordinación, que defina las actuaciones ante los riesgos y emergencias y, por último facilite el ejercicio cooperativo, coordinado y eficiente entre las Administraciones Públicas competentes y establezca el ámbito de colaboración de la sociedad civil, todo ello con el fin último de afrontar de la manera más rápida y eficaz las situaciones de emergencia que puedan producirse en esta Comunidad Autónoma.

Adicionalmente, la ley tiene como fin integrar la normativa de protección civil y emergencias aplicable en la Comunidad de Madrid y establecer el régimen sancionador en materia de protección civil dentro de la potestad sancionadora de la Comunidad de Madrid.

La presente Ley respeta así la competencia nacional en la materia, ya que excluye de su ámbito de aplicación las situaciones de emergencia que sean declaradas de interés nacional. Igualmente es respetuosa con las competencias que, según establece la legislación básica, corresponden a las Administraciones locales en esta materia, que se ejercerán en los términos fijados por la normativa nacional y por la regional, lo que precisamente se hace en la presente Ley.

II

En atención a la finalidad descrita y a los criterios en que se inspira, la presente ley está integrada por cuarenta y seis artículos estructurados en un título preliminar y cuatro títulos, ocho disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y tres finales.

El Título Preliminar establece las disposiciones de carácter general, definiendo su objeto y ámbito de aplicación. Se introduce la Estrategia de Protección Civil de la Comunidad de Madrid, que plasmará las líneas básicas de acción para alinear, integrar y priorizar los esfuerzos que permitan optimizar los recursos disponibles para mitigar los efectos derivados de las emergencias o catástrofes y se define al Sistema Integrado de Protección Civil de la Comunidad de Madrid que es una de las novedades más importantes de esta ley, al ser el instrumento esencial para asegurar, dentro de su territorio, la coordinación, colaboración, cohesión y eficacia de las políticas públicas de protección civil y emergencias de todas las Administraciones públicas con competencias en la materia, en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil. Además, se regulan los derechos y deberes de la ciudadanía en materia de protección civil y emergencias.

El Título I desarrolla el Sistema Integrado de Protección Civil y Emergencias de la Comunidad de Madrid, a través de cinco tipos de actuaciones, la anticipación, prevención, planificación, respuesta y recuperación, estableciendo los instrumentos y medidas necesarios. Destaca la regulación específica de los Planes territoriales, los Planes Territoriales locales, los Planes Especiales, los Planes de Actuación autonómicos y los Planes de Autoprotección.

El Título II regula la Organización del Sistema Integrado de Protección civil y emergencias, estableciendo los servicios que participan en el mismo, así como sus competencias en materia de protección civil y emergencias, en especial de la Comisión de Protección Civil de la Comunidad de Madrid como órgano colegiado de carácter consultivo, y los mecanismos de colaboración y cooperación, con especial relevancia de los equipos de Protección civil, y del voluntariado de Protección civil y el Centro de Coordinación Municipal.

El Título III regula la creación de la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid 112, como Entidad de Derecho Público, dependiente de la consejería competente en la materia, a la que se atribuyen en régimen de descentralización funcional las competencias de protección civil, de seguridad y de emergencias, con el fin de mejorar la gestión, el impulso, la coordinación, la integración de los servicios, la respuesta, el apoyo y la supervisión de las mismas. Asimismo, prestará el servicio público de atención de llamadas de urgencia a través del número telefónico único europeo de emergencias 112, de conformidad con lo establecido en la Ley 25/1997, de 26 de diciembre, de Regulación del Servicio de Atención de Urgencias 112, al extinguir esta ley el organismo autónomo Madrid 112, e integrar a su personal y servicios en la Agencia. Quedan englobadas en las funciones de Seguridad las competencias propias en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas que, desde su legislación específica aplicable, concitan la actuación conjunta de la Comunidad de Madrid y los ayuntamientos, con potestades de autoridad, sanción y actuación de policía local como exponente del mantenimiento de la seguridad a la población, en procedimientos iniciados y a instancias de la administración autonómica madrileña. Con la creación de este ente se pretende responder a los retos que plantea la protección civil y las emergencias con una mayor coordinación y eficacia, mejorando la integración en la respuesta a las emergencias de carácter ordinario y extraordinario o de protección civil, abarcando todo el ciclo y con una mejor gestión de los recursos disponibles. La ley desarrolla en este título sus órganos, estructura, competencias y régimen jurídico.

Por último, el Título IV establece el régimen sancionador en materia de protección civil y emergencias dentro del ejercicio de la potestad sancionadora de la Comunidad de Madrid.

Esta iniciativa normativa se ha elaborado conforme a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En virtud de los principios de necesidad y de eficacia esta ley se basa en una identificación clara de los fines perseguidos y está justificada por razones de interés general en la medida en que se aprueba una norma necesaria para garantizar la mejora de la seguridad ciudadana a través de una gestión integral y coordinada de la protección civil y las emergencias. Se pretende así contar con un marco normativo actualizado de ámbito autonómico que regule estas materias. Conforme al principio de proporcionalidad esta ley contiene la regulación imprescindible para atender las necesidades que se pretenden cubrir tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, esta ley se incardina, de manera coherente, con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea. En aplicación del principio de transparencia, la Comunidad de Madrid ha posibilitado que las personas y entidades potenciales destinatarias tengan una participación activa mediante los trámites de consulta pública previa y audiencia e información públicas y ha sido objeto de publicación en el Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid, así como la participación ciudadana a través de las agrupaciones municipales de voluntariado de protección civil. El trámite de audiencia e información públicas se ha practicado durante un plazo de 7 días hábiles, al haberse acordado la tramitación urgente del anteproyecto de ley mediante Orden de 5 de noviembre de 2021 del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, dictada de acuerdo con la habilitación establecida en el artículo 9.2, en relación con el artículo 11, ambos del Decreto 52/2021, de 24 de marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se regula y simplifica el procedimiento de elaboración de las disposiciones normativas de carácter general en la Comunidad de Madrid. La urgencia se fundamenta en la necesidad de dar una respuesta a las emergencias de forma más eficiente y coordinada y de reforzar el marco normativo que contiene las actuaciones en materia de protección civil y emergencias, por el carácter imprevisible que los acontecimientos que originan las emergencias presenta en la actualidad, así como su magnitud, duración y concurrencia temporal, alejado de los ciclos y hechos previsibles hasta ahora. La continuación de la pandemia de la COVID-19, de desarrollo imprevisible y el resto de riesgos que afectan a la Comunidad de Madrid, junto la posibilidad de que varias emergencias de gran carácter vuelvan a concurrir en el tiempo, ha hecho urgente la necesidad de reforzar la organización y dotar a la Comunidad de Madrid de un Sistema Integrado de Protección Civil y Emergencias que mejore la respuesta dichos riesgos.

De acuerdo con el principio de eficiencia, esta ley no supone ningún aumento de las cargas administrativas. Asimismo, racionaliza en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.