Preambulo �nico Coordinación de las Policías Locales de Murcia

I

La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dio en su día un impulso decisivo y un protagonismo importante a las policías locales, incorporándolas a la categoría de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y haciéndoles con ello partícipes de la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y de la custodia y vigilancia de la seguridad ciudadana.

Los Cuerpos de Policía Local han evolucionado a cuerpos institucionalizados, profesionalizados, y preparados para hacer frente a un número, cada vez mayor, de actuaciones, en defensa y salvaguarda de la seguridad ciudadana y del bienestar social, adquiriendo los policías locales un protagonismo cada vez mas relevante en la lucha contra la denominada delincuencia de proximidad .

La Constitución española de 1978 arbitró la transición del personal funcionario policial desde un concepto de fuerza de orden público a un elemento garante de las libertades y derechos de la ciudadanía. Así, dispone su artículo 104.1: Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana .

De acuerdo con el marco constitucional de distribución de competencias, las comunidades autónomas pueden asumir competencias -artículo 148.1.22 de la Constitución- en materia de vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones, así como de coordinación y demás facultades en relación con las policías locales, en los términos que establezca una ley orgánica.

Al amparo de dicha atribución competencial, la LO 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, atribuye a esta, en su artículo 10.Uno.21, la competencia exclusiva en materia de vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones, así como la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales, sin perjuicio de su dependencia jerárquica de la autoridad municipal .

Sobre la base de dicha competencia estatutaria se aprobó la Ley 5/1988, de 11 de julio, de Coordinación de Policías Locales. Con el paso de los años, dicha ley mostró determinadas carencias, principalmente en lo que se refería a la regulación del régimen estatutario de los policías locales. Ello hizo preciso la aprobación de un nuevo texto legal, más completo, que se materializó en la Ley 4/1998, de 22 de julio, de Coordinación de las Policías Locales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Después de 20 años de vigencia de esta norma, los cambios sociales acaecidos durante este periodo, el continuo desarrollo de las relaciones vecinales, el incremento de las demandas sociales de implicación de las policías locales en el ámbito de la seguridad, así como la necesidad de adaptar el texto a las modificaciones que se han ido operando en determinadas disposiciones legales, como la LO 2/1986, de 13 de marzo, o la legislación básica sobre función pública, hacen precisa una nueva revisión del texto, con el fin de establecer el marco jurídico que permita una mejor coordinación de los distintos Cuerpos de Policía Local que actúan dentro del territorio regional, una mayor operatividad de los mismos, la regulación más detallada de determinadas materias y, en definitiva, la adaptación de las policías locales a un entorno social más complejo y en continuo cambio. Con el presente texto, se pretende dotar a los policías locales de los municipios de la Región de Murcia de una regulación que contribuya a la consecución de una policía moderna, cualificada y más eficaz. En definitiva, se trata de dar respuesta a las necesidades y demandas del propio colectivo policial, de los Ayuntamientos de la Región y de la ciudadanía.

II

La presente ley consta de un título preliminar y seis títulos, dos disposiciones adicionales, seis transitorias, una derogatoria y cuatro disposiciones finales, con un total de 74 artículos.

En el título preliminar se regulan el objeto y ámbito de aplicación de la ley.

El título primero se refiere a las funciones y órganos de coordinación, así como al registro de policías locales. La configuración de este último como un instrumento de coordinación ha justificado su ubicación sistemática dentro de este título primero.

La Sentencia del TC 32/1983, de 28 de abril, a propósito de la función de coordinación, dispone que la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema . A través del título primero de la ley, se pretende concretar el marco jurídico en el que, dentro del respeto al principio de autonomía municipal, se desarrollan las competencias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de coordinación de policías locales, competencias que tienen como finalidad última la integración de los distintos Cuerpos de Policía Local, evitando o reduciendo posibles disfunciones entre los mismos, mediante el establecimiento de pautas, procedimientos y comportamientos uniformes.

En el capítulo primero de este título I, las funciones de coordinación son objeto de una relación detallada y minuciosa, recogiendo las distintas acciones que, sin ser numerus clausus , constituyen las principales herramientas de la Administración regional para lograr la coordinación efectiva de las policías locales de la Región.

En el capítulo segundo se concretan los órganos responsables de llevar a cabo el ejercicio de las funciones de coordinación. En relación con la Comisión de Coordinación de Policías Locales, se incide en su proyección social, es un cauce de participación, y dado que dicha participación ha de ser lo más completa posible, se garantiza la presencia en la misma de un representante de los pequeños municipios, cuyas necesidades e inquietudes difieren, en muchos casos, de las del resto. Asimismo, se incrementa la representación sindical en la misma, en comparación con el texto del año 98, elevando de tres a cuatro los representantes sindicales, que ahora lo serán de las organizaciones sindicales más representativas a nivel de Comunidad Autónoma en el ámbito de la Administración local . Del mismo modo, se incrementa la presencia de las jefaturas de policía local, pasando a ser dos vocalías de esta representación, a propuesta de la asociación o asociaciones de jefaturas existentes en la Región.

Se mantiene el régimen semestral de sesiones de la Comisión, así como la mayoría absoluta como quórum necesario para su válida constitución.

Por último, el capítulo III de este título I regula el Registro de Policías Locales, en el que, como novedad, se inscribirá también el personal auxiliar de Policía.

III

El título II regula el régimen jurídico de los Cuerpos de Policía Local, dedicando el Capítulo I a la creación, naturaleza y ámbito de actuación.

En lo que concierne a la creación de los Cuerpos de Policía Local, la ley recoge la distinción, generalizada ya en la mayor parte de las comunidades autónomas, entre municipios de más y de menos de 5000 habitantes, exigiendo una plantilla menor en los segundos de cara a crear el cuerpo. Y ello sobre la consideración de que la exigencia en cuanto a la plantilla mínima puede ser menor en estos municipios, pero como contrapartida debe existir un mayor control por parte de la Administración regional de cara a garantizar la existencia, en los mismos, de las condiciones mínimas que permitan el ejercicio de las competencias asumidas y, en definitiva, la viabilidad del proyecto. De ahí que para la creación del cuerpo por parte de estos municipios de menos de 5000 habitantes, se requiera informe previo del órgano directivo competente en materia de coordinación de policías locales.

Respecto del ámbito territorial de actuación, la presente ley, al amparo de la normativa estatal sobre desarrollo sostenible del medio rural, recoge la posibilidad de asociacionismo de municipios para el desempeño de las funciones encomendadas a las policías locales en la legislación orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad.

El capítulo II de este título II, Principios y funciones , se refiere a los principios básicos de actuación y funciones de los miembros de los Cuerpos de Policía Local, así como a la finalidad genérica de dichos cuerpos, plasmando lo establecido en la legislación orgánica sobre fuerzas y cuerpos de seguridad y en el artículo 104.1 de la CE.

En el capítulo III, y bajo la rúbrica Uniformidad, acreditación y medios técnicos , se aborda con mayor profundidad la regulación de la acreditación profesional, a la que la ley del año 98 dedicaba un único párrafo en su artículo 11, los policías se identificarán mediante el documento de acreditación profesional y la placa emblema. El primero será expedido por la consejería competente en materia de coordinación de policías locales, garantizando con ello su homogeneidad en todo el territorio regional.

De otro lado, y como novedad, en el artículo 21, relativo al armamento y medios técnicos, se regulan las causas por las que se puede proceder a la retirada del arma reglamentaria, remitiéndose dicho precepto a una norma reglamentaria que habrá de desarrollar el procedimiento para la retirada. Además, se prohíbe de modo expreso portar armas particulares durante el servicio, salvo autorización expresa para casos excepcionales. Asimismo, ha de indicarse que el articulado se limita a indicar qué ha de entenderse por medios técnicos, sin citar ni enumerar ninguno de ellos, para dejar siempre abierta la posibilidad de adaptarse a la evolución de la tecnología, como ocurre actualmente con los dispositivos electrónicos de control, que ya comienzan a ser utilizados en algunos municipios de otras regiones.

El capítulo IV de este título se refiere a la estructura y organización de los Cuerpos de Policía Local, introduciendo importantes novedades.

De un lado, se aborda un cambio en la denominación de una de las escalas y de las distintas categorías; asimismo, se incardinan estas últimas en los nuevos grupos de clasificación profesional del personal funcionario contemplado en el artículo 76 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

La presente ley pretende dar un impulso decisivo a la carrera profesional de los miembros de los Cuerpos de Policía Local de los municipios de la Región de Murcia y, a la vez, incrementar la exigencia en cuanto a los niveles educativos exigidos para el acceso a las distintas categorías, y ello en consonancia con el alto grado de profesionalidad, eficacia y preparación que la sociedad, y las propias tareas a desempeñar, exigen a este colectivo.

En este contexto, se ha integrado la categoría de Subinspector -actual Cabo- en el grupo B de clasificación profesional del personal funcionario, con el fin de que esa responsabilidad adicional que comporta esta categoría respecto de la de Agente -más acentuada, qué duda cabe, cuanto más pequeña es la plantilla del cuerpo-, tenga su reflejo en la clasificación profesional del personal funcionario. Se pretende reconocer así la labor desempeñada por este personal funcionario que, en la mayoría de los municipios, asume la jefatura o responsabilidad de los servicios, áreas, unidades… Se mantienen, no obstante, en la Escala Básica, pero ya con una diferencia profesional marcada respecto de los agentes.

También responde a esta finalidad la integración de los Comisarios -Oficiales en la ley anterior- en el subgrupo A1 y dentro de la Escala Superior. Las funciones que desarrollan -asumiendo el mando de un importante número de personal funcionario- y los conocimientos necesarios para el desempeño de las mismas, justifican sobradamente esta integración. Porcentualmente, el número de personal funcionario del grupo A1 en los Cuerpos de Policía Local de la Región es quizá insuficiente.

Pero es que, además, un gran número de los actuales Oficiales de la Región ostentan puestos de jefatura. En este sentido, con esta integración se pretende poner en valor a las jefaturas de policía local de la Región, reconociendo al funcionario que las desempeña el nivel de cualificación técnica y profesional que realmente se les exige, mediante su integración en la Escala Superior y en el subgrupo A1. La mayor parte de las jefaturas se unifican bajo una denominación común -derivados del término comisario-.

Por último, y al amparo del artículo 17 del TRLEBEP, se ha incorporado al texto la posibilidad de que los municipios creen, dentro de las categorías de Agente y Subinspector, los grados de Agente y Subinspector de Primera. La carrera horizontal -frente a la promoción interna vertical- supone una progresión desde el mismo puesto de trabajo y, en consecuencia, dentro de la misma categoría de pertenencia. Esta medida se articula, como se ha indicado, mediante el establecimiento de grados dentro de la correspondiente categoría, accediéndose al grado superior tras un tiempo mínimo de servicios prestados en la categoría, que se fija en 15 años, y siempre y cuando exista una evaluación positiva del desempeño del puesto de trabajo y del desarrollo profesional alcanzado. La carrera horizontal supone una revisión al alza del puesto de trabajo, y debe traducirse en una mayor responsabilidad en las funciones del puesto de trabajo y en una mayor remuneración, bien entendido que tanto los Agentes como los Agentes de Primera, -o, en su caso, subinspectores- pertenecen a la misma categoría a efectos de promoción, movilidad, permutas…

En relación con el puesto de jefatura, su provisión deberá efectuarse de acuerdo con alguno de los sistemas que contempla la legislación básica sobre función pública: el concurso o la libre designación, si bien en el segundo caso, y dado el carácter excepcional de la libre designación como forma de provisión de puestos de trabajo, deberá justificarse debidamente el uso de este sistema.

Se incorpora la posibilidad de creación de la Escala Facultativa, si bien para evitar disfunciones solo se prevé para aquellos municipios que cuenten con personal funcionario perteneciente a las categorías de la Escala Superior. Este personal facultativo o personal técnico desempeñará, bajo la dependencia directa de la jefatura de policía local, y adscritos al cuerpo, tareas no operativas de apoyo y cobertura a las funciones policiales, en las especialidades profesionales para cuyo ejercicio les habilita su titulación.

IV

Uno de los pilares fundamentales de la coordinación de policías locales lo constituye la unificación de los criterios de selección y acceso a los Cuerpos de Policía Local, así como la homogeneización de la formación de los miembros de dichos cuerpos, con el fin de evitar la aparición de disfunciones y diferencias entre los distintos Ayuntamientos.

En el título III se regula la selección y la provisión de puestos, así como algunos aspectos de la formación de los policías locales. Numerosas son las novedades introducidas en esta materia en relación con la normativa anterior.

El capítulo I de este título contiene las normas generales, en las que se regulan la competencia para la selección del personal funcionario policial, la convocatoria de plazas y el órgano de selección.

Como consecuencia de la nueva ordenación de los órganos de selección contenida en la normativa básica sobre función pública, ha sido preciso revisar la composición de los mismos tal y como aparecía regulada en la ley del año 98. En este sentido, el artículo 32 de la presente ley ha excluido ya a los alcaldes y alcaldesas, así como a los concejales y concejalas de la composición del órgano de selección, al estar vedada la participación en los mismos al personal de elección política . Se establece la obligatoriedad de que el Jefatura del Cuerpo forme parte del órgano de selección, salvo en los casos en que la plaza convocada sea de superior categoría a la que pertenece este, pudiendo intervenir como Presidencia. Del mismo modo, se mantiene la presencia, como vocal del órgano de selección, de una persona funcionaria de la Administración regional, eliminado toda referencia a su actuación en representación de aquella, en atención a lo dispuesto en el artículo 60.3 del TRLEBEP. Por último, se incorporan también los principios enunciados en el citado artículo 60.

El capítulo II regula la selección y la provisión de puestos . La sección primera regula, bajo la rúbrica De la selección , el acceso, los requisitos de acceso, la promoción interna y los sistemas de selección, entre otras cuestiones. El acceso a la categoría de Agente deberá efectuarse por el turno libre -salvando los supuestos de integración de Auxiliares-, mientras que al resto de las categorías se accederá por promoción o bien por el turno libre, contemplándose por vez primera la figura de la promoción mixta , que facilitará la movilidad del personal funcionario policial entre los distintos municipios de la Región.

Los sistemas de selección serán la oposición para la categoría de Agente y el concurso-oposición, para el resto de categorías. La movilidad desaparece como sistema de selección, para configurarse como una posibilidad de apertura al personal funcionario de otros Cuerpos de Policía Local de las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo.

Otra novedad importante afecta a los requisitos exigidos para el acceso a las distintas categorías. De un lado, y siguiendo la tendencia que parece extenderse entre los distintos cuerpos policiales, se elimina el límite máximo de edad para el ingreso en la categoría de Agente, que la ley del año 98 fijó en 30 años. Se considera que, superado el filtro de las pruebas físicas, la edad no es un factor determinante para el correcto desempeño de la función policial. Pero es que, además, el límite de 30 años contenido en el artículo 26.1 b) de la ley del año 98 ha devenido contrario a la Directiva 2000/78/CE, de 27 de noviembre, -según sentencia del TJE de noviembre de 2014-, y puede, en consecuencia, ser inaplicado por los tribunales, en virtud del principio de primacía del derecho comunitario.

En segundo lugar, se ha disminuido la estatura mínima exigida para el ingreso en esta categoría, ampliando con ello también el abanico de posibles aspirantes o ingreso en los Cuerpos de Policía Local de la Región. El requisito de estatura, que antes se contemplaba en un reglamento dentro del cuadro de exclusiones médicas, queda además incorporado a la ley.

Por último, y en lo que concierne a los permisos de conducción de motocicletas, se ha optado por exigir el permiso del tipo A2, ya que de lo contrario se estaría, de facto, elevando la edad mínima para el ingreso a los 20 años. Asimismo, desaparece ya la referencia al permiso BTP, de acuerdo con la normativa estatal para la adaptación al Permiso Único Europeo de Conducción.

La sección segunda de este capítulo regula la provisión de puestos, acogiendo con ello la ley la genérica distinción entre selección y provisión de puestos, sobre la base de la cual se estructuran la mayor parte de las normas sobre función pública. Los sistemas generales de provisión serán el concurso y la libre designación, tal y como prevé el artículo 78 del TRLEBEP.

Los capítulos III y IV de este título III regulan la movilidad y la permuta. La movilidad se configura ahora como una verdadera forma de provisión de puestos de trabajo. Además, se regulan de modo expreso las permutas, que ya venían realizándose de hecho entre el personal funcionario de los Cuerpos de Policía Local, en base a la regulación contenida en el artículo 62 del Texto Articulado de la Ley de funcionarios Civiles del Estado.

En fin, el capítulo V se dedica a la formación. La unificación de los criterios de formación es un cometido esencial de la coordinación y, en este sentido, y sin perjuicio de las competencias municipales al respecto, la Administración regional debe promover e incentivar la formación profesional del personal funcionario policial. De un lado, se sientan las bases para la convalidación de los cursos ofertados por la Administración regional con las titulaciones exigidas para el ingreso en las distintas categorías. De otro, se contempla el deber de los Ayuntamientos de promover y facilitar la formación de su personal funcionario policial -condicionado en todo caso a que lo permitan las necesidades del servicio-, y de garantizar a estos un número mínimo anual de horas de formación.

V

El título IV aborda con profundidad el régimen estatutario del personal funcionario de los Cuerpos de Policía Local de la Región, incluyendo en sus capítulos I y II un minucioso catálogo de derechos y deberes.

Es incuestionable que la competencia autonómica para ordenar las policías locales incluye también la competencia para terminar de diseñar su estatuto, dentro del respeto a la legislación orgánica sobre fuerzas y cuerpos de seguridad y a la legislación básica aplicable sobre función pública. En este sentido, dispone el artículo 103.3 de la Constitución que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos , y desde luego la propia práctica legislativa viene demostrando que a las tablas de deberes y derechos básicos del personal funcionario se las dota de rango legal, en atención a lo cual se ha considerado conveniente abordar en el presente texto dicha relación de derechos y deberes que, no obstante, podrán ser posteriormente desarrollados y matizados en algún aspecto concreto por normas reglamentarias.

El capítulo III de este título, relativo a las situaciones administrativas, contiene una amplia regulación de la de segunda actividad, configurada como modalidad especial de la situación administrativa de servicio activo, dando con ello respuesta a las continuas demandas realizadas en este sentido por parte de los miembros de los Cuerpos de Policía Local de la Región, y ello sin perjuicio de la remisión que se hace a normas reglamentarias para el desarrollo de determinadas cuestiones sobre la misma.

Se contemplan tan solo dos causas de pase a la situación de segunda actividad. En este sentido, se ha eliminado el embarazo como causa de pase. Obedece este cambio a la consideración de que, si es posible, al amparo de la normativa sobre prevención de riesgos laborales e igualdad de la mujer, que esta desempeñe, en periodo de embarazo y lactancia, un puesto adaptado, no parece necesario abordar para estos casos la regulación de una situación administrativa singular.

Las causas de pase serán la edad y la enfermedad, si bien, en relación con esta última, no se alude a enfermedad , sino a la causa más genérica de disminución de las aptitudes psicofísicas , que puede derivar de una enfermedad o de otros procesos patológicos. Por razón de edad, el pase será declarado siempre a solicitud del interesado. El pase a la situación de segunda actividad por disminución de aptitudes psicofísicas podrá ser acordado de oficio o bien a instancia del personal funcionario.

La segunda actividad sin destino, para personal funcionario que lleve un año a la espera de la asignación de puesto en segunda actividad, y el régimen jurídico de retribuciones en segunda actividad, terminan de configurar esta regulación.

En el capítulo IV se aborda otro ámbito del régimen estatutario del personal funcionario de los Cuerpos de Policía Local, que, por su especial relevancia, ha sido tratado en un capítulo independiente, el régimen disciplinario.

La entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, ha establecido un nuevo marco de referencia para la normativa autonómica reguladora de las policías locales. De un lado, ha supuesto la derogación expresa de los artículos 27 y 28 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, a los que expresamente se remitía el artículo 52 de la misma al concretar el régimen estatutario aplicable a las policías locales, y de otro lado ha señalado, en su disposición final sexta, que se aplicará a los Cuerpos de Policía Local de acuerdo con lo previsto en la legislación orgánica reguladora de las fuerzas y cuerpos de seguridad . A la vista de lo cual, y considerando la exigencia del artículo 104 de la Constitución de que una ley orgánica determine el estatuto de las fuerzas y cuerpos de seguridad, la regulación orgánica contenida en esta nueva norma debe ser ahora el marco normativo de referencia o parámetro de validez a tener en cuenta en la elaboración de la normativa autonómica sobre régimen estatutario del personal funcionario de policía local.

En el texto se remite a una norma reglamentaria para la concreción del procedimiento disciplinario, siendo de aplicación, en tanto no se lleve a cabo el desarrollo del mismo, el previsto para el Cuerpo Nacional de Policía (disposición transitoria segunda).

Por último, el título V de la presente ley ha querido abordar una regulación sistemática y completa de la figura del personal auxiliar de Policía, que era objeto de referencias dispersas en la ley del año 98. Dicha regulación se extiende a sus funciones, ámbito de actuación, organización, funcionamiento y régimen estatutario, ingreso, uniformidad y acreditación profesional, configurando así el marco jurídico de referencia para aquellos municipios que disponen de esta figura.