Preambulo �nico Ayudas a los municipios de la Vega Baja del Segura para la inversión en sistemas urbanos de drenaje y limpieza sostenible

I

La comarca de la Vega Baja del Segura engloba territorios diversos, con marcados contrastes caracterizados geográficamente por la presencia del rio Segura, un río de comportamiento mediterráneo, con un caudal generalmente escaso que, sin embargo, presenta crecidas desaforadas con ocasión de las lluvias torrenciales que se producen en el sureste ibérico.

A lo largo de la historia han sido varios los episodios de inundación que ha vivido la comarca. Desde los años cuarenta del pasado siglo, la Vega Baja del Segura ha conocido inundaciones muy destacadas, que han motivado la realización de inversiones, planes y actuaciones a fin de recuperar la normalidad. El antecedente principal, por los efectos territoriales y económicos, del episodio ocurrido en septiembre de 2019 fue la inundación de noviembre de 1987, que motivó la aprobación por vía de urgencia del Real Decreto ley 4/1987, de 13 de noviembre, que pone en marcha el Plan de Defensa de Avenidas de la cuenca del Segura. Las actuaciones contempladas se basaban en la construcción de numerosas presas, canales y encauzamientos o canalizaciones de ramblas. Sin embargo, el desbordamiento del rio Segura en diciembre de 2016, inundando Orihuela y sus pedanías evidenció la disminución de la efectividad de estas actuaciones.

Durante los días 11 a 13 de septiembre de 2019 en algunas poblaciones de la Vega Baja del Segura se registraron las lluvias con mayor intensidad y cuantía desde que hay registros meteorológicos. La Agencia Estatal de Meteorología calificó esta «gota fría» o DANA (depresión aislada de niveles altos), como un temporal de lluvias sin precedentes en los últimos 100 años en la zona.

Estos acontecimientos han puesto de manifiesto que los efectos del cambio climático se están haciendo patentes en el litoral mediterráneo español y ello obliga a repensar actuaciones integrales, tanto en el entorno terrestre como marino, a fin de preparar a la comarca de la Vega Baja para que su población y economía puedan resistir de mejor forma los efectos de futuros episodios similares que puedan ocurrir.

Desde comienzos del siglo XXI, se está observando que las precipitaciones de origen convectivo (especialmente aquellas asociadas a la presencia de situaciones de «gotas frías» en capas medias-altas de la troposfera) cobran cada vez más importancia, frente a las precipitaciones frontales de origen atlántico, lo que sugiere que se están produciendo cambios en la circulación atmosférica. Si se cumplen las proyecciones de los modelos climáticos, el Mediterráneo es uno de los territorios más vulnerables a estos cambios, por sus particularidades y por el modelo poblacional concentrado en las zonas costeras y en las riberas de los ríos.

Otro aspecto importante para tener en cuenta es que las precipitaciones de intensidad horaria se presentan en cualquier estación del año y no se limitan al otoño, como tradicional estación del año de riesgo en el modelo de clima mediterráneo clásico. Se producen eventos que rondan o superan los 100 l/m² en intervalos breves de tiempo, durante cualquier mes, circunstancia que obliga a preparar los territorios del litoral mediterráneo para estos nuevos episodios meteorológicos de carácter intenso y destructivo, lo que supone, a su vez, la necesidad urgente de adaptar protocolos de gestión de las emergencias y las infraestructuras urbanas, para que sean capaces de asumir estos volúmenes de precipitaciones en forma de lluvia en corto espacio de tiempo, así como una limpieza para ahondar y limpiar los ríos, canales y los entornos de los mismos, extrayendo de ellos cañas, fango, piedras, arena, etc.

En este contexto se adopta el plan «Vega Renhace», con el objetivo de convertir la comarca en un espacio resiliente a las inundaciones y al cambio climático, además de impulsar su desarrollo económico y social, constituido como un plan realizado desde la participación pública de las personas habitantes de la comarca, empresas, organismos, entidades y asociaciones, entre otras. Dicho proceso participativo, que se desarrolló a lo largo de 2020, culminó con un documento en el que se incorporan 28 proyectos prioritarios estructurados en cuatro ejes de actuación: infraestructuras hidráulicas, emergencia climática, desarrollo económico y sociedad. De las 28 medidas, 11 están catalogadas de alta prioridad, siendo su plazo de ejecución los años 2021-2022.

Entre estos proyectos de alta prioridad se encuentra la inversión en sistemas urbanos de drenaje sostenible (SUDs), como técnicas de gestión de aguas pluviales y planeamiento urbano que persiguen, tanto reproducir y restituir los procesos hidrológicos previos al desarrollo urbanístico (infiltración, filtración, almacenamiento y laminación de la escorrentía urbana en cantidad y calidad) como contribuir a la mejora ambiental y paisajística de la ciudad, cumpliendo una doble función: retención del agua de lluvia durante episodios de alta intensidad y posteriormente, derivación del caudal de la lluvia a la red de drenaje o a la depuradora para su reutilización, a la vez que, en tiempo seco, se utiliza como zona recreativa, dotando de un valor social añadido a la función hidráulica.

Los SUDs se alinean con los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030 de la ONU, en concreto con los objetivos 6 «Agua limpia y saneamiento» y 13 «Acción por el clima», por lo que guardan una estrecha relación con la visión territorial europea, nacional y autonómica en materia de ordenación del territorio, adaptación al cambio climático y la política de transición ecológica.

II

Desde la declaración de la pandemia internacional provocada por el brote SARS-CoV2, hecha por la Organización mundial de la Salud el 11 de marzo de 2020, y el posterior estado de alarma declarado el 14 de marzo por el Gobierno de España, mediante el Real decreto 463/2020, los datos de la actividad económica y del empleo en la mayor parte de los sectores productivos han sufrido un impacto negativo y profundo, sin precedentes en la historia económica española en décadas, a pesar de las numerosas medidas de protección en los ámbitos empresarial y de empleo adoptadas. De acuerdo con la información del SEPE y del portal de información de la Generalitat Argos, sobre el desempleo registrado en la comarca de la Vega Baja en cifras absolutas, el colectivo de personas en situación legal de desempleo en marzo de 2020, momento en el que se declara la crisis sanitaria, ascendía a un total -27.780 personas que, en mayo de 2021, se situaba, en 32.245 personas, lo cual supone una tasa de desempleo del 14,36 %. En ese periodo de tiempo, la Vega Baja ha sido una de las comarcas de la provincia de Alicante donde más se ha incrementado el paro registrado.

Todos estos indicadores corroboran el efecto negativo en el mercado laboral y por extensión en la economía local, de la ya indicada sucesión del episodio DANA 2019 y la Covid-19, incidencia que, debido a la persistencia en el tiempo de la pandemia, tiene un carácter a medio-largo plazo que debe combatirse, en el plano socio-económico, con políticas de inversión pública como es el caso de los sistemas urbanos de drenaje sostenible y actuaciones de limpieza sostenible.

Las previsiones sobre la evolución de la pandemia presentan, en este momento, un notable grado de incertidumbre que limita la definición de escenarios concretos de recuperación económica, laboral y sanitaria a los niveles de pre-pandemia. Este contexto hace precisa la adopción de medidas específicas y urgentes para acortar al máximo el plazo de recuperación en todos los ámbitos afectados.

La inversión pública es una medida que ha demostrado su eficacia, en anteriores escenarios de crisis socio-económicas para contrarrestar, por un lado, la destrucción de empleo directo e indirecto en el mercado laboral y, por otro, para sostener e impulsar fases iniciales de los procesos de recuperación socio-económica. En este contexto de impulso a la comarca de la Vega Baja y de actuaciones específicas para limitar los efectos adversos de las inundaciones, a través de sistemas urbanos de drenaje sostenible y actuaciones de limpieza sostenible, se pone de manifiesto la necesidad de establecer cauces de cooperación entre las diferentes administraciones públicas territoriales implicadas, que permitan sumar los esfuerzos de la Administración de la Generalitat y de las administraciones locales, sin olvidar el posible apoyo de los fondos europeos y la colaboración público- privada, que permitan una mayor inversión para el desarrollo de la comarca.

En este marco, la Generalitat destinó una inversión de 100 millones de euros al plan «Vega Renhace» en el presupuesto del año 2020, a la que se han añadido 154 millones de euros adicionales en los presupuestos de 2021, de manera que la cuantía total destinada a la Vega Baja del Segura asciende a 254 millones de euros, a través del plan «Vega Renhace», el Plan Edificant, inversiones sanitarias y por daños causados por la DANA 2019. Se trata, por tanto, de una ambiciosa política de inversiones en infraestructuras que se articula mediante subvenciones para que sean los propios municipios, con la colaboración de la Generalitat, los que gestionen íntegramente el desarrollo de los proyectos relacionados con las inversiones a realizar.

En los últimos años se han ejecutado sistemas urbanos de drenaje sostenible en Rojales, San Fulgencio y Daya Nueva financiados mayoritariamente con fondos propios de las administraciones locales. Con el plan «Vega Renhace» se pretende completar las actuaciones en todos los municipios de la comarca y para ello la Generalitat dispone de la línea presupuestaria T1271000, dotada con 16.000.000,00 €, con la finalidad de financiar actuaciones destinadas al fortalecimiento y la resiliencia de la comarca de la Vega Baja del Segura.

Constituye, además, una prioridad para la Generalitat el que los fondos puedan llegar a los ayuntamientos de la comarca de forma eficiente para que puedan comenzar a desarrollar de manera inmediata sus proyectos de inversión y prevenir así situaciones como la de la DANA 2019 y sus devastadores efectos en pérdida de vidas humanas y cuantiosos daños económicos, al tiempo que, de forma sinérgica, estas actuaciones de inversión contribuyan a paliar los graves efectos negativos que la pandemia de la Covid-19 está generando en la economía y el empleo en los municipios de la Vega Baja del Segura. En este complejo contexto, resulta necesario habilitar, por parte de la Generalitat, una línea de ayudas directas destinada a financiar sistemas urbanos de drenaje y actuaciones de limpieza sostenibles por parte de los municipios de esta comarca. La necesidad de habilitar una línea de ayudas viene motivada por las razones de interés económico y social expuestas y su dificultad de convocatoria pública, debido a que la misma ralentizaría la consecución de los objetivos previstos por la dilación de los plazos de tramitación aplicando otros tipos de procedimientos.

Las ayudas directas articuladas a través de este decreto ley tendrán como beneficiarios los municipios de la Vega Baja del Segura. Las mismas quedan excluidas del ámbito de aplicación del artículo 107.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, referido a la incompatibilidad con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre estados miembros, de las ayudas otorgadas por los estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, dado que los destinatarios directos son entidades locales que ejercen poderes públicos y tienen carácter de administración pública.

En cuanto a la distribución de las ayudas se han considerado criterios de población municipal, riesgos económicos por inundación actual según usos del suelo y niveles de peligrosidad significativos, riesgos económicos por inundación potencial y calificación del planeamiento municipal, población municipal afectada según el nivel de peligrosidad por inundación y por municipio, equipamientos sociales afectados por los niveles de peligrosidad significativos, cercanía a la desembocadura de los ríos, canales, infraestructuras lineales (carreteras) afectadas y equipamientos medioambientales.

Concurren en este caso circunstancias singulares y razones de interés público, social, económico y humanitario que dificultan la convocatoria de ayudas, de acuerdo con lo que determina el artículo 22.2.c de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones.

III

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha respaldado la aprobación de disposiciones de carácter socioeconómico mediante el instrumento normativo del real decreto ley en aquellos casos en los que se aprecie una motivación explícita y razonada de la necesidad y urgencia de la medida. El carácter «necesario» se ha afirmado en los casos de coyunturas económicas problemáticas que exigen una rápida respuesta.

Asimismo, la urgencia se ha aceptado, cuando la dilación en el tiempo de la adopción de la medida de que se trate, mediante una tramitación por el cauce normativo ordinario, podría generar perjuicios adicionales.

La justificación de la utilización del instrumento del decreto ley se apoya igualmente en una dilatada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cuyos requisitos esta norma cumple. Así, cabe recordar que las sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4; 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3, en que ha vinculado la utilización de esta norma a la solución de una situación concreta que, dentro de los objetivos del órgano emisor, y por razones difíciles de prever, requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

En concreto, la doctrina constitucional contenida en la STC 61/2018 (EDJ 2018/505168), que recoge la jurisprudencia anterior más relevante, indica que el uso del decreto ley se ha venido aceptando en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas». Evidentemente, y según los datos aportados en el segundo epígrafe de este preámbulo, la Comunitat Valenciana atraviesa una situación de grave crisis socio-económica y sanitaria, derivada de la Covid-19 y que indudablemente se agravaría por una situación de emergencia climática como la sufrida con el episodio de DANA 2019. Todos estos elementos justifican la necesidad de la adopción de una normativa de urgencia orientada a paliar los efectos de la misma.

Como es evidente, y así lo ha admitido el propio tribunal, lo anterior no excluye la adopción de normas que impliquen reformas estructurales y que solucionen problemas con carácter igualmente estructural que se hayan visto agravados en un momento concreto. En palabras del tribunal: «&el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del decreto ley, pues el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un decreto ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6, reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3)».

Por añadidura, corresponde al Consell, en este tipo de normas, la realización de un juicio político o de oportunidad (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4 y 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3) sobre la coyuntura y la motivación de la norma. En este aspecto, los párrafos anteriores acreditan de manera suficiente los motivos de oportunidad para la adopción de la presente norma, la cual responde en todos sus términos a la finalidad legítima de aprobar medidas que contribuyan, por un lado, a abordar el enorme impacto socio-económico provocado por la Covid-19 y, por otro, a prevenir y limitar con nuevas infraestructuras los graves efectos de episodios futuros de DANA sobre la población y la economía comarcal.

Como es preceptivo, debe señalarse también que este decreto ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al derecho electoral general.

A la vista de lo expuesto anteriormente, concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad establecidas por el artículo 44.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana como presupuestos habilitantes para recurrir al instrumento jurídico del decreto ley.

Esta norma se articula sobre los principios de necesidad, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, este Decreto-ley se justifica por razones de interés general, puesto que, tal y como se ha indicado anteriormente, pretende de una parte contribuir a que los municipios puedan realizar las inversiones precisas para mitigar los efectos de una nueva DANA sin detraer recursos que, en estos momentos, resultan necesarios para atender a los gastos extraordinarios que se ven obligados a soportar para amortiguar el impacto de esta crisis socio-económica y sanitaria sin precedentes contemporáneos, contribuyendo, además, a través de la inversión en obra pública, a la generación de empleo directo e indirecto que apoye la necesaria recuperación económica. Las circunstancias descritas, junto con el elevado coste de las actuaciones a realizar, justifica que las subvenciones previstas en este decreto ley se abonen a los ayuntamientos destinatarios con carácter anticipado a su justificación por la cuantía total del importe de la subvención concedida, por lo que no es posible instrumentar las ayudas mediante el mecanismo de un decreto del Consell.

Respecto al principio de proporcionalidad, este Decreto ley contiene la regulación imprescindible para atender las necesidades de financiación de los proyectos y obras de drenaje urbano sostenible y actuaciones de -limpieza sostenible de los municipios de la comarca de la Vega Baja del Segura.

Con el fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, el contenido de este Decreto ley es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea.

En cuanto al principio de transparencia, vista la urgencia en la aprobación de esta norma, y considerando que en la fase de elaboración del plan «Vega Renhace» se incorporó la participación ciudadana como elemento básico para la identificación de problemas, el diseño de soluciones y la propuesta de políticas públicas necesarias para la comarca, se exceptúan los trámites de audiencia e información pública, de conformidad con lo que dispone el artículo 133.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Finalmente, en aplicación del principio de eficiencia, este decreto ley no conlleva ningún tipo de cargas administrativas innecesarias o accesorias.

En definitiva, se pretende dar respuesta a una realidad sobrevenida en una situación de emergencia socio-económica y sanitaria derivada directamente de la sucesión del episodio DANA 2019 y la Covid-19, mediante la actuación conjunta y coordinada de las administraciones públicas de la Comunitat Valenciana.

Por todo lo expuesto, y en virtud de lo que establece el artículo 44 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, a propuesta del president de la Generalitat, y previa deliberación del Consell, en la reunión de 30 de julio de 2021,

DECRETO