Exposicion único Residuos y suelos contaminados

I

La Constitución española reconoce, en su artículo 45, el derecho de todos los españoles a gozar de un medio ambiente adecuado para la persona y establece el correlativo deber de conservarlo. Asimismo, en virtud de su artículo 149.1.23ª, corresponde al Estado, como competencia exclusiva, la legislación básica sobre la protección del medio ambiente y a las comunidades autónomas, la facultad de establecer normas adicionales de protección.

La Comunidad Autónoma de Galicia asumió, a través del artículo 27.30 de su Estatuto de autonomía, la competencia exclusiva para aprobar las normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje, en virtud de la cual nuestra comunidad autónoma viene dictando disposiciones con incidencia sobre la producción y la gestión de residuos. Tal fue el caso de la aprobación de la Ley 1/1995, de 2 de enero, de protección ambiental de Galicia, que constituye la norma marco de referencia en materia ambiental, así como la aprobación con posterioridad, como disposición específica en la materia que nos ocupa, de la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de residuos de Galicia. Esta última vino justificada por la necesidad de completar el marco jurídico ya existente, regulando, de conformidad con lo dispuesto en la normativa básica estatal, la producción y gestión de residuos en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Galicia.

La aprobación de la presente ley, que se fundamenta en la referida competencia exclusiva para aprobar normas adicionales sobre protección del medio ambiente, responde a la concurrencia de circunstancias similares a las que motivaron que se hubiese dictado la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, y pretende proporcionar a la Comunidad Autónoma de Galicia un régimen jurídico completo y actualizado, de conformidad con el marco normativo vigente, en materia de producción y gestión de residuos, así como de suelos contaminados.

II

En el tiempo transcurrido desde la publicación de la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, los cambios experimentados han sido importantes, tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo, por la entrada en vigor de nuevas normas de la Unión Europea y de legislación básica estatal que regulan cuestiones no recogidas en la normativa autonómica gallega y que inciden de manera directa sobre ella, lo que justifica la necesidad de actualizar, modificar y completar el marco jurídico existente en nuestra comunidad autónoma en materia de residuos.

Así, la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas directivas, estableció el marco jurídico de la Unión Europea para la gestión de los residuos, proporcionando los instrumentos que permiten disociar la relación existente entre crecimiento económico y producción de residuos. En particular, la directiva hace hincapié en la prevención, entendida como las medidas adoptadas antes de que una sustancia, material o producto se convierta en residuo, para reducir la cantidad de residuo (incluso mediante la reutilización de los productos o el alargamiento de su vida útil), los impactos adversos sobre el medio ambiente y la salud humana de la generación de residuos o el contenido de sustancias nocivas en materiales y productos. Asimismo, incorpora el concepto de jerarquía de residuos, que servirá de orden de prioridades en la legislación y en la política sobre la prevención y la gestión de los residuos, comenzando por la prevención y siguiendo por la preparación para la reutilización, el reciclaje y otro tipo de valorización (como, por ejemplo, la valorización energética), y finalizando por la eliminación. El fin es transformar la Unión Europea en una «sociedad del reciclaje».

Posteriormente, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, traspuso al ordenamiento estatal la Directiva 2008/98/CE. Esta ley, que en buena parte de sus preceptos tiene el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, incorpora todas las novedades introducidas por la normativa de la Unión Europea y, con la finalidad de simplificar las cargas administrativas sobre los operadores, sustituye parte de las autorizaciones existentes en la legislación anterior por comunicaciones. Como consecuencia de ello, se refuerzan las potestades de las administraciones públicas para la inspección, la vigilancia y el control de las actividades reguladas. Además, la ley regula de manera más sistematizada y coherente el marco normativo de la denominada «responsabilidad ampliada del productor del producto», en virtud de la cual los sujetos productores de productos que con su uso generarán residuos quedan involucrados en la prevención y en la organización de la gestión de los residuos generados, de acuerdo con el principio de que quien contamina paga.

Con la finalidad de dotar a la presente ley de una mejor inteligibilidad, se reproducen algunos de los artículos de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que son el resultado de la transposición de la Directiva 2008/98/CE y que se mantienen y amplían en la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018. Esto permitirá que en la ley gallega queden perfectamente integrados aquellos preceptos de la norma básica estatal que posibiliten que los destinatarios de la norma puedan tener una visión de conjunto de la regulación aplicable.

El tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, ha sido también un período de importantes desarrollos reglamentarios de la legislación básica estatal. Así, cabe mencionar el Real decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos; el Real decreto 710/2015, de 24 de julio, por el que se modifica el Real decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos; y el Real decreto 553/2020, de 2 de junio, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado.

En relación con la planificación en la producción y gestión de residuos, la Comunidad Autónoma de Galicia llevó a cabo su proceso de planificación a través del Plan de gestión de residuos urbanos de Galicia 2010-2020, que fue modificado en el año 2016 para adaptarse a nuevos objetivos y para ampliar su vigencia hasta el año 2022, y en el campo de los residuos industriales, mediante el Plan de gestión de residuos industriales de Galicia 2016-2022.

A todo ello hay que añadir la necesaria transición en que se encuentra inmersa esta comunidad autónoma hacia una auténtica economía circular, con la que se pretende, de acuerdo con el plan de acción impulsado en el ámbito de la Unión Europea, que el valor de los productos, los materiales y los recursos perdure en la economía durante el mayor tiempo posible y que se reduzca al mínimo la generación de residuos.

En este sentido, la Unión Europea comenzó en 2010 la transformación del modelo económico imperante hasta entonces. El VII Programa general de acción de la Unión en materia de medio ambiente hasta 2020 «Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta», adoptado por la Decisión nº 1386/2013/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, ya anunciaba la necesidad de fomentar la transición hacia una economía verde, primando las medidas encaminadas a desvincular por completo el crecimiento económico de la degradación del ambiente, para convertir la Unión en una economía hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos, ecológica y competitiva.

En diciembre de 2015 la Comisión Europea propuso un paquete de medidas con las que se persigue transformar la economía lineal basada en el trinomio extraer-usar-y-tirar en una economía circular en la que, donde antes había residuos, ahora existan recursos potenciales que puedan ser utilizados de nuevo en el sistema de producción.

Ese paquete de medidas incluye un buen número de propuestas que tendrán un impacto importante en los más diversos ámbitos, tanto el productivo y el económico como el social, además del puramente ambiental.

El Plan de acción para la economía circular [COM(2015) 614 final], diseñado por la Comisión Europea bajo el lema «cerrar el círculo», incluye toda una serie de propuestas legislativas sobre residuos para reducir los depósitos en vertederos y aumentar la preparación para su reutilización y reciclaje, así como un anexo con 54 medidas de desarrollo en los ámbitos de la producción, el consumo, la gestión de residuos, el mercado de materias primas secundarias y la reutilización del agua, determinadas áreas prioritarias (plásticos, residuos alimentarios, materias primas críticas, construcción y demolición, y biomasa y bioproductos), la innovación, la inversión y otras medidas horizontales, y el seguimiento de los avances hacia una economía circular.

En materia de residuos y dentro de ese paquete de medidas, la Unión Europea aprobó en el año 2018 varias directivas, cuyo plazo de transposición finaliza el 5 de julio de 2020, que modifican la regulación en la materia: la Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE, relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE, relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos; la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE, sobre los residuos; la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE, relativa al vertido de residuos; y la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases.

A este respecto, la Directiva (UE) 2018/851, antes citada, se aprobó bajo la consideración de que la gestión de residuos en la Unión Europea debe mejorarse y transformarse en una gestión sostenible de las materias orientada a proteger, preservar y mejorar la calidad del ambiente, así como a proteger la salud humana, garantizar la utilización prudente, eficiente y racional de los recursos naturales, promover los principios de la economía circular, mejorar el uso de la energía renovable, aumentar la eficiencia energética, reducir la dependencia de la Unión de los recursos importados, crear nuevas oportunidades económicas y contribuir a la competitividad a largo plazo.

En este contexto, la Comisión llegó igualmente a la conclusión, en la Estrategia europea sobre el plástico prevista en su Comunicación de 16 de enero de 2018, titulada «Una estrategia europea para el plástico en una economía circular», de que debía abordarse el aumento constante de la generación de residuos plásticos y del abandono de esos residuos plásticos en el medio ambiente, en particular el medio marino, para conseguir que el ciclo de vida de los plásticos sea circular. El importante impacto negativo de determinados productos de plástico en el medio ambiente, la salud y la economía exigían el establecimiento de un marco jurídico específico que permitiese reducir eficazmente esos efectos negativos. Así, se aprobó la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, también en período de transposición.

En definitiva, como resalta el propio Plan de acción para la economía circular, hacer realidad la economía circular exige un compromiso a todos los niveles, desde los Estados miembros a las regiones y a las ciudades, pasando por las empresas y la ciudadanía.

Por ello, con el objetivo fundamental de facilitar y promover la transición hacia una verdadera economía circular, que es una de las finalidades esenciales de la presente ley, y según las premisas impuestas en el ámbito de la Unión Europea, el Consejo de la Xunta de Galicia aprobó, el 12 de diciembre de 2019, la Estrategia gallega de economía circular 2020-2030. Así, se desarrolló el marco establecido por la Comisión, adaptándolo a sus peculiaridades económicas, sociales, naturales, productivas y energéticas, lo que no solo comportará beneficios ambientales asociados a la correcta gestión de los residuos y a la protección del suelo, de las aguas, del aire y del clima, sino que proporcionará igualmente beneficios económicos y sociales asociados.

El presente texto normativo nace imbuido de dicho espíritu de cambio, para que esta necesaria transición brinde la oportunidad de transformar nuestra economía, generando nuevas ventajas competitivas y sostenibles para Galicia. Nuestra comunidad autónoma desea una activa participación en el proceso, incorporando a esta ley, como principios inspiradores, la economía circular y la lucha contra el cambio climático.

Desde esta orientación, adquiere además condición de principio general informador de la política de residuos el principio de jerarquía en la prevención y gestión, donde la base de la pirámide y, por tanto, el mayor esfuerzo de las administraciones públicas, debe corresponder a la prevención del residuo y, por este orden, a la preparación para su reutilización, a su reciclaje y, de no ser posible, a otros tipos de valorización, minimizándose por completo la eliminación de residuos y, con mayor énfasis, la eliminación de estos en vertederos.

III

La presente ley consta de 94 artículos, divididos en nueve títulos.

El título preliminar se estructura en tres capítulos. En el capítulo I, relativo a las disposiciones generales, se regulan el objeto, los fines y objetivos y el ámbito de aplicación de la ley; se establecen las definiciones de conceptos empleados en ella, y se regula también el fin de la condición de residuo y los subproductos. Todo ello, en línea con las previsiones de la Directiva 2008/98/CE y de la política de residuos de la Unión Europea a las que antes se aludió.

El capítulo II aborda la distribución de competencias entre la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y las entidades locales, estableciendo la necesaria coordinación entre ellas.

En el capítulo III se recogen los principios de la política de residuos, entre los que resalta el principio de jerarquía de residuos y el principio de que quien contamina paga, de tanta trascendencia en esta materia.

El título I, titulado «Instrumentos de la política de residuos», establece la regulación de los planes de gestión y de los programas de prevención de residuos en el ámbito autonómico, especificando los mecanismos de seguimiento y control, así como del cumplimiento de sus objetivos y los supuestos para su revisión. Se abordan también los programas locales de prevención y gestión de residuos, y se establecen las medidas económicas y financieras y la regulación de la Sociedad Gallega del Medio Ambiente.

El título II, «De la producción, posesión y gestión de residuos», consta de tres capítulos. En el capítulo I quedan establecidas las obligaciones del sujeto productor u otro sujeto poseedor inicial del residuo, así como las obligaciones que se asumen en la gestión. Entre tales obligaciones destaca la determinación de los supuestos en que resulta necesaria la constitución de un seguro o de una fianza que garantice la restitución del daño que el desarrollo de la actividad pueda causar en el medio ambiente.

El capítulo II se refiere al traslado de residuos. Su principal finalidad es la de clarificar el régimen jurídico de aquel dentro del territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, teniendo en cuenta la previsión básica contenida en el Real decreto 553/2020, de 2 de junio, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado. Con el mismo fin de dotar a los operadores de una mayor seguridad jurídica y para facilitar la aplicación de la normativa sobre trazabilidad de residuos, se deroga el Decreto 59/2009, de 26 de febrero, por el que se regula la trazabilidad de residuos.

El capítulo III regula el régimen de intervención administrativa de todas las actividades relacionadas con la producción y gestión de residuos, incluidas las llevadas a cabo por los sistemas de responsabilidad ampliada del sujeto productor, abarcando todas las actividades sometidas a autorización o comunicación. Además de lo anterior, se recogen los supuestos en que será necesario solicitar informe a los organismos competentes, estableciendo, según el caso, el carácter preceptivo y vinculante de estos informes.

Además, por primera vez en una norma con rango de ley, se hace referencia a la existencia de la plataforma electrónica que la Administración autonómica pone a disposición de los sujetos productores y gestores con instalaciones en nuestro territorio para permitir y facilitar el cumplimiento de sus obligaciones en la materia, tanto respecto de los movimientos de residuos realizados dentro de la comunidad autónoma como respecto de los movimientos de residuos realizados entre comunidades autónomas, cuyo uso es obligatorio.

El título III, «Gestión de residuos domésticos, comerciales e industriales», desarrolla, entre otros aspectos, el régimen jurídico de los puntos limpios.

Se establece la necesidad de fomentar la creación de centros de recogida de residuos industriales y el fomento de medidas específicas de prevención de la fracción orgánica de los residuos, así como de su reciclaje, a través de la implantación de sistemas de compostaje doméstico y comunitario, y medidas para la reducción del desperdicio alimentario. Asimismo, se recogen prohibiciones sobre la entrega gratuita de bolsas de plástico y la venta de vajillas de un solo uso.

El título IV regula la responsabilidad ampliada del sujeto productor.

El título V prevé la declaración de utilidad pública e interés social en el establecimiento o ampliación de instalaciones de gestión de residuos, a efectos de la legislación sobre expropiación forzosa, la cual ya se recogía en la anterior Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de residuos de Galicia.

El título VI regula los suelos contaminados. El capítulo I introduce los principios de la política de suelos y clarifica algunos supuestos específicos de no aplicación de la normativa de suelos, recogiéndose las obligaciones de información que con carácter general se establecen en este ámbito.

El capítulo II regula los instrumentos de evaluación de la calidad del suelo, establecidos en la normativa sectorial.

El capítulo III regula la declaración de suelos contaminados, sus efectos y los sujetos obligados a la recuperación de aquellos, así como la posibilidad de reparación de manera voluntaria.

El capítulo IV relaciona un conjunto de instrumentos de políticas de suelos.

El título VII regula el marco jurídico de ayudas económicas, así como las acciones de promoción y difusión para alcanzar los objetivos de la ley.

El título VIII, «Vigilancia, inspección, control y potestad sancionadora», se desarrolla en tres capítulos. El capítulo I, titulado «Vigilancia, inspección y control», detalla los órganos competentes para el ejercicio de actividades de vigilancia y control y sus potestades y funciones.

El capítulo II, «Responsabilidad y régimen sancionador», regula la potestad sancionadora, la responsabilidad administrativa y los sujetos responsables, así como el régimen de infracciones y sanciones, la reparación del daño y la indemnización, y la posibilidad de imponer multas coercitivas.

Por último, en el capítulo III, «Procedimiento sancionador», se regulan determinados aspectos del procedimiento sancionador y los supuestos en que se adoptarán medidas provisionales.

La ley finaliza con cuatro disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una derogatoria y dos finales.

Las disposiciones adicionales regulan la tramitación electrónica de la totalidad de los procedimientos administrativos previstos en esta ley, la recuperación de suelos degradados por vertidos incontrolados y el sistema promovido por la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia para la gestión institucional de los residuos domésticos y el plan de gestión y programa de prevención de residuos.

Respecto a la obligación de tramitación electrónica de todos los procedimientos administrativos regulados por esta ley, debe señalarse que, de conformidad con lo previsto en la disposición adicional novena de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, se establece para las personas físicas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley la obligación de relacionarse con los órganos competentes a través de medios electrónicos, por quedar acreditado que, debido a su capacidad técnica y dedicación profesional, tienen disponibilidad de los medios electrónicos necesarios y acceso a ellos.

Las disposiciones transitorias regulan el procedimiento de traslados de residuos dentro del territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, la adaptación al régimen de responsabilidad ampliada del sujeto productor, la adaptación al nuevo régimen de fianzas y el régimen transitorio aplicable a los subproductos en la Comunidad Autónoma de Galicia.

Se derogan expresamente la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de residuos de Galicia, el Decreto 59/2009, de 26 de febrero, por el que se regula la trazabilidad de los residuos, y el Decreto 154/1998, de 28 de mayo, por el que se publica el catálogo de residuos de Galicia. También quedan derogadas todas aquellas disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo establecido en esta ley o lo contradigan.

Se habilita al Consejo de la Xunta de Galicia para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de esta ley, que entrará en vigor a los veinte días naturales de su publicación.

IV

De esta manera, se dan por cumplidos los objetivos propuestos con la aprobación de la presente ley, con la finalidad, por un lado, de disponer en nuestra comunidad autónoma de una normativa que, de conformidad con el marco de competencias ya expuesto, concilie el régimen jurídico común o básico con las peculiaridades que presenta, o puede presentar, la gestión de los residuos en nuestro territorio; y por otro, de actualizar las disposiciones anteriormente vigentes adaptándolas a la legislación básica, introduciendo elementos nuevos y manteniendo otros que se modifican parcial o totalmente. También se procura una normativa más completa y técnicamente más adecuada para hacer frente a las necesidades existentes en nuestra comunidad autónoma, acorde con la experiencia y los avances que esta materia ha experimentado en los últimos años y que atienda a la simplificación de las cargas administrativas impuestas a los administrados y a la mejora del control y de la gestión efectiva de los procedimientos administrativos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley.

V

De conformidad con todo lo expuesto, con la aprobación de esta ley se da pleno cumplimiento a los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia, que constituyen la base de la calidad normativa, conforme al artículo 37.a) de la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico.

En cuanto al principio de transparencia, en el procedimiento de elaboración de esta ley se ha promovido la participación pública de la ciudadanía en general y de los operadores económicos de los sectores afectados en particular. Asimismo, durante la tramitación de la ley se obtuvo el dictamen preceptivo del Consejo Económico y Social de Galicia, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 6/1995, de 28 de junio, por el que se crea el Consejo Económico y Social de Galicia.

VI

Esta ley ha sido previamente notificada a la Comisión Europea, en cumplimiento del artículo 16 de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, y de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como de lo dispuesto en el Real decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.

Asimismo, al amparo de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Galicia para aprobar normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje, la presente ley incorpora al ordenamiento jurídico autonómico algunos de los mandatos de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, incluida su modificación por la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018; de la Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE, relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE, relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores, y la Directiva 2012/19/UE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos; de la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE, sobre los residuos; de la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE, relativa al vertido de residuos; y de la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en medio ambiente.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de autonomía de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del rey la Ley de residuos y suelos contaminados de Galicia.