Exposicion único Modificación de la Ley 8/2014 -Juego y apuestas-

I

El artículo 30.29 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears atribuye a nuestra comunidad autónoma la competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas que no sobrepasen el ámbito territorial de las Illes Balears, con exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas. Asimismo, el artículo 30.12 atribuye competencias en favor de la comunidad autónoma de las Illes Balears en relación con la promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio. El artículo 4 de la Ley 8/2014, de 1 de agosto, del juego y las apuestas de las Illes Balears dispone que al Consejo de Gobierno le corresponden las competencias, entre otras, de aprobar la planificación general del sector, teniendo en cuenta la realidad y la incidencia social del juego y de las apuestas y sus repercusiones económicas y tributarias.

El Decreto 11/2021, de la presidenta de las Illes Balears, de 15 de febrero, por el que se establecen las competencias y la estructura orgánica básica de las consejerías de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, atribuye a la Dirección General de Comercio de la Consejería de Transición Energética, Sectores Productivos y Memoria Democrática la competencia referida a casinos, juegos y apuestas.

En desarrollo de la Ley 8/2014, de 1 de agosto, del juego y las apuestas de las Illes Balears, y con los objetivos de proteger a los colectivos más vulnerables y dar la máxima seguridad y protección jurídica a los ciudadanos, así como atendiendo a la necesidad de planificar la ubicación de salones de juego y locales específicos de apuestas respecto a los centros de enseñanza, se aprobó el Decreto 42/2017, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de apuestas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y el Decreto 42/2019, de 24 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de salones de juego en la comunidad autónoma de las Illes Balears, que, en relación con ambos tipos de establecimientos, dispuso, entre otras medidas, una distancia mínima a los accesos de entrada a centros que imparten enseñanza a los menores de edad, zonas de ocio infantil y centros permanentes de atención a las personas menores de edad. Al mismo tiempo, la Ley 8/2014, de 1 de agosto, del juego y las apuestas de las Illes Balears, obliga a los titulares de los establecimientos a disponer de un servicio de control y admisión con el fin de proteger a los colectivos más vulnerables antes mencionados.

II

La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en su artículo 5 dispone que las autoridades competentes que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan límites al acceso a una actividad económica o a su ejercicio, de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de la misma ley, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que define «razón imperiosa de interés general» como razón definida e interpretada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas, entre otras, a las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la salud pública y la salud de los consumidores, y la lucha contra el fraude.

La intervención administrativa en materia de juego es más intensa que en otros sectores económicos porque se fundamenta en razones imperiosas de interés general, como son el orden público, la salud pública, la seguridad y la protección de los derechos de los usuarios de los juegos. Estas razones justifican el establecimiento de limitaciones mediante la adopción de medidas de racionalización de la oferta de los locales de juego en nuestro territorio, a través de su planificación.

El objetivo de dicha planificación es ordenar la oferta de juego de acuerdo con una política que provea de entornos más seguros de juego y de especial protección de los menores y de los colectivos más vulnerables, sin olvidar el respeto por parte del regulador de la normativa general vigente y la seguridad jurídica, con el fin de prevenir las externalidades negativas que la actividad del juego pudiera ocasionar y corregir las disfunciones que produce el crecimiento desordenado de este tipo de establecimientos.

El Gobierno de las Illes Balears ha realizado esfuerzos reseñables durante los últimos años para reforzar la protección de los menores de edad en espacios de ocio seguros y de calidad. En el ámbito específico de los juegos de azar, se ha guiado por preceptos y consideraciones sociosanitarias como la prevención de las adicciones y el refuerzo de la protección de los colectivos más vulnerables, en especial como respuesta a la crisis de la COVID-19 y a sus efectos sociales y económicos.

En 1992, la Organización Mundial de la Salud reconocía la ludopatía como un trastorno y la incluía en la Clasificación Internacional de Enfermedades. Años después, el Manual diagnóstico y estadístico de los trastornos mentales (DSM), publicado por la Asociación Estadounidense de Psiquiatría, y reconocido globalmente como sistema de clasificación de los trastornos mentales que proporciona descripciones de las categorías diagnósticas, identificaba la ludopatía como una auténtica adicción carente de substancia -entendida como «sustancia química». Hoy, numerosos ensayos clínicos demuestran que se trata de una condición que afecta gravemente no solo al individuo, sino a todo su entorno familiar, laboral y relacional con consecuencias económicas y emocionales que sobrepasan a la propia persona con síntomas de adicción.

La Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears considera el juego desde una perspectiva integral de responsabilidad social, como un fenómeno complejo, en el cual se tienen que combinar acciones preventivas, de sensibilización, intervención, control y reparación de los efectos negativos que de él se puedan derivar.

A fin de atender sin demora a las citadas razones de interés general, las actuales circunstancias y la creciente preocupación social por el posible efecto adictivo de estas conductas, el Gobierno ha hecho uso del mecanismo cautelar consistente en la suspensión de la concesión de nuevas autorizaciones para la apertura de cualquier establecimiento de juego (casinos, bingos, salones de juego, zonas de apuestas en salones de juego y locales específicos de apuestas).

III

Durante los últimos años, y en respuesta activa a la proliferación de establecimientos de juego y apuestas en las Illes Balears, así como de las opciones de juego en línea, diversos estamentos de la sociedad civil se han movilizado y han reclamado a las administraciones públicas autonómicas y estatales nuevos marcos reguladores para contener dicha proliferación y proteger mejor a los menores de edad y a los grupos de población especialmente vulnerables, como los afectados por problemas derivados del juego patológico que, además, hayan accedido a inscribirse en los registros de autoprohibidos del juego. En este sentido, la presente ley de reforma de la Ley del juego y las apuestas pretende incorporar todas estas consideraciones sociosanitarias y medidas que permitan complementar la regulación del negocio de los juegos de azar y mitigar sus externalidades negativas.

La presente reforma legal incorpora disposiciones orientadas a limitar la concesión de nuevas autorizaciones de salones de juego y/o apuestas en el territorio de Illes Balears.

Los salones de juego y apuestas autorizados en nuestro territorio han experimentado en los últimos años un notable crecimiento, así como una elevada concentración en determinadas zonas de las islas y los barrios con especial grado de vulnerabilidad económica y social, a pesar de la limitación de distancias entre estos tipos de establecimientos reguladas en los decretos mencionados con anterioridad y de acuerdo con la Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia.

En relación con la concentración de esta clase de establecimientos en la comunidad autónoma de Illes Balears, ésta presenta una ratio de 116,07 establecimientos de juego presencial por cada millón de habitantes, siendo el tercer territorio autonómico con más densidad de oferta, además de presentar una ratio 40 puntos superior a la media del conjunto del Estado. Se pretende, pues, entre otros aspectos, llevar progresivamente el número de salones de juego y locales específicos de apuestas a una cifra que no se aleje por exceso de la media de salas por habitante del conjunto del Estado español. Esta media, que podrá calcularse anualmente, resultará de las cifras oficiales de autorizaciones en vigor de salones de juego y de locales específicos de apuestas, según las secciones de establecimientos autorizados de salas de juego y de establecimientos específicos de apuestas autorizados del Registro General del Juego, y de la población según las cifras oficiales de la revisión del padrón proporcionadas por el INE a 1 de enero del año en curso.

Es menester resaltar que muchos de estos establecimientos se han instalado en Palma, municipio balear con una incidencia reseñable de barrios vulnerables según el Informe sobre la Evolución de la Vulnerabilidad Urbana en España 2001-2011, del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

En este sentido, las autoridades sociosanitarias recomiendan como mejor estrategia para moderar el potencial adictivo de la oferta corregir la alta densidad que ponen de manifiesto las estadísticas de densidad de establecimientos por población residente en las Illes Balears.

Por su parte, el número de casinos de juego se ha mantenido estable a lo largo de los años, toda vez que el Gobierno de las Illes Balears no ha considerado oportuno sacar a licitación un nuevo concurso público, manteniendo con ello el número de casinos de juego en tres: uno en Mallorca, otro en la isla de Ibiza y otro en Menorca.

En relación con los bingos, en cambio, cabe señalar que su número se ha mantenido a la baja, siendo el número actual de cuatro: tres en Mallorca y uno en la isla de Ibiza.

Asimismo, la presente reforma amplía las distancias entre los salones de juego y apuestas y ciertos centros o espacios esencialmente dedicados a la educación y el recreo de las personas menores o vulnerables. La medida responde a las reclamaciones crecientes de los colectivos sociales afectados por las ludopatías y los implicados en combatirlas, que señalan oportunamente la frecuente proximidad física de establecimientos de juego y apuestas con respecto a centros educativos, de atención sociosanitaria, parques y áreas de juego infantil y juvenil, y recintos deportivos públicos. Se trata de una circunstancia que expone de manera directa a las personas menores de edad y a las vulnerables ante la oferta de los establecimientos dedicados al juego y las apuestas durante el recorrido de sus itinerarios cotidianos, ya que es habitual que los salones de juego cuenten con una zona dedicada a la práctica de las apuestas deportivas, corriendo el riesgo así de normalizar dichos establecimientos como lugares de ocio en grupo. Numerosos estudios muestran el efecto multiplicador en el deseo de practicar juegos de azar de la combinación de mensajes publicitarios en los medios de comunicación, internet y en los eventos deportivos con el encuentro diario con las salas de juego y sus reclamos, situación especialmente frecuente en zonas urbanas con alta densidad de población.

En paralelo, se prohíben la publicidad y los actos de promoción de la actividad del juego y las apuestas en todo el territorio de las Illes Balears. Atendiendo a los principios de moderación y provisión de entornos más seguros de juego, se entiende que la publicidad incita competitivamente a la práctica de los juegos de azar y las apuestas sin que pueda controlarse quién accede a los contenidos publicitarios o quién transita ante ellos en la vía pública.

Más allá de lo expuesto, la presente norma establece un control electrónico de edad en pantalla para el uso de máquinas recreativas de tipo B presentes en bares y restaurantes. Si bien, hasta ahora, los establecimientos de juego y apuestas disponen de estrictos controles de edad, las máquinas de juego de tipo B en los establecimientos de hostelería han carecido de estos controles.

Por último, la presente reforma legislativa realiza una reorganización de los artículos y los supuestos de infracciones muy graves, graves y leves, atendiendo a la experiencia acumulada y persiguiendo emparentar con mayor fidelidad los supuestos previstos en el articulado legal con los que realmente se producen en el ámbito del juego y las apuestas. Además, se aprovecha la modificación legislativa para adecuar el artículo 36 de la vigente Ley 8/2014, de 1 de agosto, del juego y las apuestas de las Illes Balears, a lo establecido en el artículo 21.3.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, para garantizar que en los procedimientos iniciados de oficio (como es el caso de los sancionadores) el cómputo de inicio del plazo de caducidad sea desde la fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento.

IV

La presente ley consta de un artículo único, una disposición adicional, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

Las disposiciones de la presente ley se ajustan a los principios de buena regulación previstos en el artículo 139.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Así, en el ejercicio de la iniciativa legislativa esta administración pública ha actuado de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

En virtud de los principios de necesidad y eficacia, queda justificado el interés general atendiendo a los fines que persigue esta ley, siendo el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

En virtud del principio de proporcionalidad, el texto normativo contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, constatando que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.

A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la entrada en vigor de esta modificación legislativa casa de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, generando un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilita su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y la toma de decisiones de las personas y empresas.

Así, en relación con este principio, esta ley se ajusta y desarrolla las bases definidas previamente en la Ley 8/2014, de 1 de agosto, del juego y las apuestas de las Illes Balears. A su vez, la presente norma legislativa se ajusta al principio de eficiencia, pues las cargas administrativas impuestas a los operadores del sector no son superiores a las que hasta ahora soportaban. En aplicación de los principios de calidad y simplificación, no recogidos en el artículo mencionado de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, pero sí en la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears, así como en el artículo 49.1 de la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears, cabe señalar que se han seguido las directrices de técnica legislativa del Gobierno de las Illes Balears, aprobadas mediante acuerdo del Consejo de Gobierno de 29 de diciembre de 2000, por el que se aprueban las directrices sobre la forma y la estructura de los anteproyectos de ley. En último lugar, y en relación con el principio de proporcionalidad, la norma resulta proporcional a la complejidad de la materia mirando siempre de alcanzar una situación de equilibrio entre intereses y demandas sociales, así como de parangón con las legislaciones más comunes en los territorios del entorno de las Illes Balears.

Esta disposición legal ha sido sometida al procedimiento previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como a lo dispuesto en el Real decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.

Asimismo, esta disposición legal ha sido sometida al procedimiento de información de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a la sociedad de la información, regulado por el Real decreto 1337/1999, de 31 de julio, a los efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información.