Exposicion único Modificación de la Ley 5/2005 -conservación de espacios de relevancia ambiental (LECO)-

I

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, atribuye a la comunidad autónoma de las Illes Balears la competencia exclusiva en materia de «Protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales protegidos, sin perjuicio de la legislación básica del Estado. Normas adicionales de protección del medio ambiente» (artículo 30.46). De acuerdo con lo que prevé el artículo 149.1.23ª de la Constitución, el Estado tiene la competencia de legislación básica sobre protección del medio ambiente.

La Ley 5/2005, de 26 de mayo, para la conservación de los espacios de relevancia ambiental (LECO), se promulgó en un contexto normativo que a día de hoy ha cambiado notablemente. Con posterioridad a ésta le han sucedido numerosas leyes sectoriales relacionadas directa o indirectamente con la materia, si bien la más destacable es la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, buena parte de la cual tiene el carácter de legislación básica sobre protección del medio ambiente.

A su vez, esta ley ha sido modificada por las siguientes leyes: la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de varias leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; el Real decreto ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa; la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente; la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental; la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, por la que se modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad; la Ley 7/2018, de 20 de julio, de modificación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad; y el Real decreto ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

También cabe destacar, como normativa posterior a la LECO relacionada con ésta, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).

La Ley 5/2005 ha sido modificada en varias ocasiones: por el Decreto ley 3/2009, de 29 de mayo, de medidas ambientales para impulsar las inversiones y la actividad económica en las Illes Balears; por la Ley 6/2009, de 17 de noviembre, de medidas ambientales para impulsar las inversiones y la actividad económica en las Illes Balears; por la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, agraria de las Illes Balears; por la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears; por la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears; por la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears; por el Decreto ley 8/2020, de 13 de mayo, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19; por el Decreto ley 9/2020, de 25 de mayo, de medidas urgentes de protección del territorio de las Illes Balears; por la Ley 2/2020, de 15 de octubre, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19; y, finalmente, por el Decreto ley 1/2021, de 25 de enero, por el que se aprueban medidas excepcionales y urgentes en el ámbito del impuesto sobre estancias turísticas en las Illes Balears para el ejercicio fiscal de 2021, del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, en materia de renta social garantizada y en otros sectores de la actividad administrativa.

II

La denominada Estrategia de la UE sobre biodiversidad 2030 (Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030. Reintegrar la naturaleza en nuestras vidas. Comunicación de la Comisión europea de 20 de mayo de 2020 - COM(2020) 380 final) es un plan amplio y ambicioso a largo plazo para proteger la naturaleza y dar la vuelta a la degradación de los ecosistemas. Su objetivo es situar la biodiversidad de Europa en el camino de la recuperación de aquí al año 2030 en beneficio de la naturaleza, las personas y el clima. Para conseguir este objetivo, la Estrategia establece un marco exhaustivo de compromisos y medidas para hacer frente a las principales causas de la pérdida de biodiversidad: los cambios en los usos del suelo y del mar, la sobreexplotación de los recursos naturales, el cambio climático, la contaminación y las especies exóticas invasoras. Los objetivos y los compromisos establecidos por la Estrategia de aquí a 2030 se sitúan en cuatro ámbitos principales: 1) Una red coherente de espacios protegidos, 2) Un plan de recuperación de la naturaleza de la Unión Europea, 3) Propiciar un cambio transformador y 4) Un ambicioso plan mundial sobre biodiversidad.

La modificación de la Ley 5/2005 pretende introducir una serie de mecanismos orientados con los principios y los objetivos de la Estrategia 2030. Se trata de medidas para reforzar el sistema actual de la LECO y garantizar una gestión y una respuesta eficaz frente a las agresiones al medio natural, por ejemplo mediante la implantación de un protocolo de bioseguridad, la creación del Catálogo de especies exóticas invasoras de las Illes Balears, la actualización del régimen de protección cautelar existente, la creación de un procedimiento de urgencia para la declaración de un espacio natural protegido, la posibilidad de adoptar medidas preventivas para salvaguardar los valores naturales de un determinado espacio en peligro o el fortalecimiento de los mecanismos para garantizar la restauración ambiental de una zona a consecuencia de su alteración, entre otros. Así pues, la propuesta normativa pretende dar un impulso para poder alcanzar con éxito los objetivos de la Estrategia 2030.

Esta modificación no pretende ser una reforma global y sustancial, ni tampoco una reforma más, sino más bien un punto de inflexión hacia una futura ley del patrimonio natural de las Illes Balears. La regulación de la bioseguridad, la creación formal de una Red de Espacios Naturales de las Illes Balears (XENIB), así como la pretensión de crear un fondo ambiental propio son ejemplos que ponen de manifiesto la necesidad de dar un paso más hacia un modelo más autónomo, eficaz y conservacionista.

La modificación de la Ley 5/2005 tiene una doble vertiente. Por un lado, se trata de una reforma eminentemente técnica, que se materializa principalmente en la modificación de los procedimientos de elaboración y aprobación de los diferentes instrumentos de planeamiento ambiental (los planes de ordenación de los recursos naturales, los planes rectores de uso y gestión, los planes de gestión Natura 2000, etc.) y del procedimiento de declaración de los espacios naturales protegidos. De este modo, la necesidad y la oportunidad de la propuesta normativa pasa por unificar, armonizar y simplificar el régimen jurídico aplicable a estos tipos de procedimientos; se incorporan además los principios y las directrices de la normativa de acceso a la información y la participación pública en materia de medio ambiente.

Este esfuerzo por simplificar el régimen actual pasa también por eliminar dos figuras cuya finalidad la práctica administrativa ha demostrado que puede ser cubierta por otras existentes. Es el caso de los lugares de interés científico y las microrreservas, figuras cuya función han venido a ser sustituidas por las áreas biológicas críticas y por los diferentes planes de recuperación, de conservación y de manejo de especies incluidas en el Catálogo balear de especies amenazadas y de especial protección, reguladas en el Decreto 75/2005, de 8 de julio.

Por otra parte, se introduce toda una serie de mecanismos de diferente naturaleza, tales como la creación del Catálogo de especies exóticas invasoras de las Illes Balears, la creación de un régimen de protección preventiva, el impulso de la restauración ambiental, la extensión de la aplicación del régimen de protección cautelar actual (artículo 8 de la Ley 5/2005) a las figuras europeas de la Red Natura 2000 (lugares de importancia comunitaria -LIC- y zonas de especial protección para las aves -ZEPA-) o la creación de un protocolo en materia de bioseguridad, entre otros. La finalidad es garantizar y dar un impulso para que la acción administrativa y las políticas públicas se orienten hacia la consecución de los objetivos de la Estrategia 2030.

Al margen de ser una modificación puntual de diferentes aspectos de la Ley 5/2005, la reforma contiene los ingredientes para que a medio plazo las Illes Balears puedan disponer de una ley propia en materia de patrimonio natural y biodiversidad; una ley que englobe, no sólo el régimen jurídico de los espacios naturales protegidos y, en general, de los espacios de relevancia ambiental, sino una ley integradora de todo el patrimonio natural de las Illes Balears, que incorpore una visión a largo plazo de la evolución y la gestión de éste, con todos los retos de futuro a los que necesariamente deberá hacerse frente, con el fin de tener en un único cuerpo legal toda la materia medioambiental.

III

El artículo 49 de la Ley 1/2019 prevé que el Gobierno debe actuar, en el ejercicio de la iniciativa legislativa, de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, eficiencia, calidad y simplificación, establecidos en la normativa estatal básica. Además, prevé que la exposición de motivos de los anteproyectos de ley debe informar sobre la adecuación a estos principios.

El artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, establece los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Esta iniciativa legislativa responde a los principios de necesidad y eficacia, en tanto que puede suponer un impulso y una contribución para alcanzar los objetivos de la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad 2030, que es, sin duda, motivo de interés general. Además, es proporcional, en tanto que contiene la regulación imprescindible para atender a estas necesidades, así como favorece la seguridad jurídica, dado que la reforma de la Ley 5/2005 busca armonizar y unificar -en definitiva, simplificar- los procedimientos existentes, en coherencia con el resto del ordenamiento jurídico. En cuanto al principio de transparencia, éste queda cumplido básicamente por la incorporación de las finalidades y los objetivos de la normativa de participación pública en materia de medio ambiente (la Ley 27/2006). En aplicación del principio de eficiencia, esta propuesta no supone nuevas cargas administrativas innecesarias.

Finalmente, en aplicación de los principios de calidad y simplificación -no recogidos en el artículo mencionado de la Ley 39/2015 pero sí en la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears-, hay que decir que se han seguido las Directrices de técnica legislativa del Gobierno de las Illes Balears, aprobadas mediante un acuerdo del Consejo de Gobierno de 29 de diciembre de 2000, por el que se aprueban las directrices sobre la forma y la estructura de los anteproyectos de ley.

IV

Esta ley consta de veintiséis artículos, once disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, una disposición final i un anexo.

El segundo artículo introduce un nuevo título en la Ley 5/2005, el título I bis, con el fin de establecer un régimen jurídico común a las diferentes categorías de planes, que básicamente consiste en establecer un único procedimiento de elaboración de los instrumentos, tanto de ordenación como de planificación, y su modificación, sin perjuicio de las particularidades de cada uno de ellos.

A consecuencia de esta modificación, se sucede toda una serie de modificaciones de carácter procedimental de artículos relacionados: los artículos 7 y 9 -relativos a los planes de ordenación de los recursos naturales-, el artículo 31 -relativo a los planes rectores de uso y gestión-, el artículo 32 -relativo a los monumentos naturales y a los paisajes protegidos-, el artículo 37 -relativo a las ZEPA-, el artículo 38 -relativo a los planes de gestión Natura 2000-, el artículo 41 ter -relativo al plan especial de la red de áreas de ocio de la naturaleza- y el artículo 42 -relativo a la existencia de diferentes figuras de protección. A estas modificaciones se dedican los artículos tercero, sexto, duodécimo, decimotercero, decimocuarto, decimoquinto, decimosexto, decimoséptimo y decimoctavo de esta ley.

El artículo cuarto tiene por objeto modificar el actual artículo 8, con el fin de hacer extensivo este régimen a las figuras europeas de protección (ZEPA y LIC), así como se modifica el sentido del informe, el cual debe entenderse desfavorable si no se emite dentro de plazo. Esta modificación va acompañada de un nuevo artículo 8 bis -mediante el artículo quinto-, cuya finalidad es que la administración pública tenga mecanismos preventivos de actuación cuando se ponen en peligro determinados valores naturales.

El artículo octavo modifica el artículo 23 de la LECO, relativo a la declaración de los espacios naturales protegidos, a fin de establecer como regla general la declaración de los mismos mediante decreto del Gobierno, habiendo elaborado previamente el correspondiente plan de ordenación de los recursos naturales. Este requisito tiene casos en los que se exceptúa: en el caso de declaración por ley del Parlamento de las Illes Balears, en el caso de declaración por la vía de urgencia o cuando así se justifique -ésta última previsión por aplicación del artículo 36.2 de la Ley 42/2007-. Además, se incorpora la figura de la zona periférica de protección y de las áreas de influencia socioeconómica, dos figuras que la LECO no preveía y que se adoptan de la Ley estatal del patrimonio natural y biodiversidad.

Los artículos noveno y décimo se dedican al procedimiento de declaración de los espacios naturales protegidos. En este sentido, se modifica el artículo 25, cuyo objeto es regular el procedimiento ordinario, introduciendo un artículo 25 bis para prever un procedimiento de urgencia.

El artículo undécimo tiene por objeto únicamente modificar la terminología de los instrumentos de planeamiento de los monumentos naturales y de los paisajes protegidos, que pasan a denominarse planes específicos de protección, con el fin de hacerlos casar con el nuevo artículo dedicado a la tipología de los instrumentos de planeamiento de los espacios de relevancia ambiental.

Los artículos decimonoveno y siguientes modifican aspectos puntuales del régimen sancionador. En este sentido, se regulan las medidas provisionales, la habilitación para acceder a datos de carácter personal a disposición de otras administraciones públicas por medios telemáticos, el régimen de responsabilidad de las personas infractoras, la gradación de las sanciones y la restauración y la reposición del medio natural a la situación anterior a la alteración.

Por último, la reforma contiene una serie de disposiciones adicionales relativas a la Red de Espacios Naturales de las Illes Balears, al Fondo del Patrimonio Natural de las Illes Balears, a un protocolo de bioseguridad, a la creación del Catálogo de especies exóticas invasoras de las Illes Balears, a la diversidad genética, a la Estrategia UE 2030 y a una futura ley del patrimonio natural de las Illes Balears.