Exposicion único Medidas urgentes para la implementación y gestión de los fondos procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU

I

La rápida propagación de la pandemia de la COVID-19 ha tenido unas devastadoras consecuencias en todo el mundo con respecto a la salud de las personas, pero también ha tenido una gran repercusión social y económica. Para hacer frente a la crisis sanitaria, en Cataluña se adoptaron medidas excepcionales de confinamiento de la población, de distancia y de protección, de restricción de la movilidad y de la interacción social, así como de paralización de gran parte de la actividad productiva, algunas de las cuales todavía continúan vigentes, que han tenido un impacto negativo en la economía catalana.

Una situación parecida ha afectado a todos los estados miembros de la Unión Europea, cosa que ha dado lugar a una crisis sanitaria y económica sin precedentes. Con el fin de hacerle frente, el Consejo Europeo, en la cumbre celebrada el 21 de julio de 2020, adoptó un amplio conjunto de medidas dirigidas a la recuperación económica, que requieren cantidades sustanciales de inversión pública y privada, con el objetivo de situar a la Unión Europea firmemente en el camino de la recuperación sostenible y resistente, crear puestos de trabajo de alta calidad, promover la inclusión social y reparar los daños inmediatos causados por la crisis de la COVID-19, dando apoyo, al mismo tiempo, a las prioridades ecológicas y digitales de la UE.

Las medidas aprobadas se articulan mediante un doble nivel de respuesta: el instrumento Next Generation EU (en adelante, fondo NGEU), dotado con 750.000 millones de euros, que destinará al presupuesto de la UE financiación adicional obtenida en los mercados financieros durante el periodo 2021-2024, y un presupuesto europeo a largo plazo reforzado para el periodo 2021-2027. Los pilares del fondo NGEU son tres:

a) Instrumentos para dar apoyo a los esfuerzos de los estados miembros para recuperarse, reparar los daños y salir reforzados de la crisis, como el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia;

b) Medidas para impulsar la inversión privada y dar apoyo a las empresas con dificultades con el objetivo de relanzar la economía;

c) Aprendizaje de la experiencia de la crisis y, a través del reforzamiento de los programas clave de la UE, hacer que el mercado único se vuelva más resiliente y acelerar la doble transición ecológica y digital.

En este sentido, los reglamentos de la UE subrayan que el instrumento NGEU incluye medidas dirigidas al restablecimiento de los mercados laborales y la protección social, así como a los sistemas de atención de la salud, para revitalizar el potencial de crecimiento sostenible y el trabajo, con la finalidad de reforzar la cohesión entre los estados miembros y ayudar en su transición hacia una economía ecológica y digital, para prestar ayuda a las empresas afectadas por el impacto de la crisis de la COVID-19, en particular a las pequeñas y medianas empresas, así como ayudas a la inversión en actividades que son esenciales para fortalecer el crecimiento sostenible de la UE, incluida la inversión financiera directa en las empresas, las medidas de investigación e innovación en respuesta a la crisis de la COVID-19, la creación de capacidad a nivel de la UE para mejorar la preparación para futuras crisis, el mantenimiento de los esfuerzos por garantizar una economía neutra desde el punto de vista climático y la ayuda a la agricultura y el desarrollo de las zonas rurales para hacer frente a los efectos de la crisis de la COVID-19.

II

Nos encontramos, pues, ante una oportunidad excepcional para impulsar la transformación del modelo económico y social hacia un nuevo modelo productivo más sostenible y resiliente, respetuoso con el medio ambiente, de forma que tanto las empresas como la ciudadanía se puedan beneficiar de una transición ecológica sostenible y una economía más justa y socialmente equitativa, basada en el fomento de la eficiencia energética y el uso de las energías alternativas, la movilidad sostenible, la protección de la biodiversidad y la lucha contra el cambio climático, entre otros aspectos. Al mismo tiempo, el instrumento NGEU debe permitir movilizar las inversiones necesarias para impulsar estrategias de digitalización que coadyuven en la transformación de sectores, de territorios y de estructuras.

Por este motivo, paralelamente a la aprobación por el Consejo Europeo del instrumento de recuperación, transformación y resiliencia, el Gobierno de la Generalidad aprobó en julio de 2020 el Plan de reactivación económica y de recuperación social articulado en torno a 5 ejes:

Eje 1: Economía para la vida.

Eje 2: Digitalización.

Eje 3: Transición ecológica.

Eje 4: Sociedad del Conocimiento.

Eje 5: Actuaciones transversales.

Este Plan veinte proyectos transformadores que se han discutido y consensuado en diferentes grupos de trabajo y con la participación de expertos externos a la Administración de la Generalidad, con el objetivo de marcar las prioridades y los objetivos del Gobierno en esta fase preliminar, a la espera de disponer de las herramientas necesarias para la implementación y aplicación de los fondos NGEU.

III

Sin embargo, la clave para poder beneficiarse de estos fondos NGEU radica en la capacidad de articular alianzas entre el sector público y el privado y en una ágil, rigurosa y transparente tramitación administrativa de los procedimientos. Con esta finalidad, para el conjunto del Estado, se ha establecido, mediante el Real decreto ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de las administraciones públicas y para la ejecución del Plan de recuperación, transformación y resiliencia, el marco general básico que debe permitir movilizar inversiones y proyectos y facilitar, dentro del calendario temporal marcado por la UE, la gestión administrativa necesaria para que el máximo de proyectos se puedan beneficiar de la financiación europea NGEU. En este sentido, el Real decreto ley 36/2020, de 30 de diciembre, modifica varias leyes estatales con el objetivo de facilitar la tramitación por la Administración general del Estado de los procedimientos administrativos de su competencia, sin condicionar, sin embargo, la forma en la que las comunidades autónomas, de acuerdo con sus competencias de autoorganización y para establecer especialidades procedimentales, decidan configurar sus respectivos procedimientos de tramitación normativa con la misma finalidad de agilizar la ejecución de los fondos europeos, tal como establece el citado Real decreto ley en el apartado XI de la exposición de motivos.

La aplicación de estas medidas en Cataluña, pues, requiere de una adaptación normativa que facilite una gestión adecuada, en la cual se concilien los principios de eficacia, simplificación y celeridad con los de la seguridad jurídica, la transparencia y la buena administración. Al mismo tiempo, es necesario también establecer y fomentar mecanismos para la colaboración y la cooperación entre la Administración de la Generalidad y su sector público, incluido el ámbito universitario, y las entidades locales de Cataluña y su sector público, de un lado, así como entre el sector público y el privado, del otro. Igualmente, hay que crear espacios de diálogo y de participación del sector privado y de los agentes sociales con el objetivo de sumar esfuerzos y consensos tanto entre los diferentes actores del sector público como también entre el sector público y el privado, a efectos de conseguir la transformación social y económica que el país necesita, modernizando las estructuras, los servicios y las prestaciones públicas, pero también protegiendo y reforzando el tejido productivo del país, creando empleo de calidad y fomentando una sociedad más justa y equitativa.

IV

Con estos objetivos, el presente Decreto ley se estructura en treinta y tres artículos, agrupados en siete títulos, algunos de ellos divididos en capítulos, siete disposiciones adicionales y una disposición final.

El título 1, integrado por los artículos 1 a 3, recoge las disposiciones generales, es decir, el objeto y ámbito de aplicación del Decreto ley, así como los principios de tramitación que rigen la implementación y gestión de los fondos europeos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU cuando la Generalidad de Cataluña sea la responsable de su gestión y control, como son la prioridad, la preferencia y la celeridad en la tramitación de todos los procedimientos derivados de estos fondos.

El título 2 está integrado por los artículos 4 a 10 y recoge las especialidades en materia de gestión presupuestaria y económica. Este título regula los créditos presupuestarios, su afectación y nivel de vinculación, así como las competencias específicas en materia de modificaciones presupuestarias y el régimen de compromisos de gasto con cargo a presupuestos de ejercicios futuros. Regula, asimismo, los remanentes y el sistema de seguimiento de los fondos consistente en el rendimiento de cuentas por parte de la Administración de la Generalidad y las entidades de su sector público.

El título 3, integrado por el artículo 11, está destinado a las especialidades en materia de subvenciones yayudaspúblicas de la Administración de la Generalidad de Cataluña, las entidades de su sector público administrativo y el Servicio Catalán de la Salud. Se regulan las actuaciones de los órganosconcedentesde subvenciones yayudaspúblicas con el fin de agilizar las actuaciones administrativas, estableciendo la posibilidad de que las bases reguladoras y las convocatorias prevean medidas de flexibilización en la tramitación de las subvenciones y ayudas. En este sentido, por una parte, se prevé la posibilidad de publicar de forma separada, pero en el mismo momento, la disposición que aprueba las bases reguladoras y la resolución administrativa de la convocatoria correspondiente, de manera que se optimiza y agiliza el trámite de su publicidad.

Por otra parte, se permite que de forma motivada se haga uso de la cuenta justificativa sin aportación de justificantes en determinados casos, así como la justificación mediante módulos.

En último lugar, se prevé la aportación de la declaración responsable para sustituir la acreditación del cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social de forma que la tramitación de las subvenciones sea más ágil y óptima para estas cuantías.

Con respecto a las ayudas por razón de un estado, situación o hecho en que se encuentren o soporten los solicitantes se extiende a estos fondos la aplicación del régimen jurídico de ayudas extraordinarias reguladas en los artículos 1 y 2 delDecreto ley 46/2020, de 24 de noviembre, de medidas urgentes de carácter administrativo, tributario y de control financiero.

El título 4 y el título 5 se dirigen a todo el sector público de Cataluña. El título 4 se estructura en tres capítulos, y se refiere a las especialidades en materia de contratación pública. El capítulo 1 (artículos 12 y 13) establece la definición de contrato y su finalidad, a los efectos de este Decreto ley, así como los objetivos de los procedimientos de contratación que se financien con fondos procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU. El capítulo 2, conformado por los artículos 14 a 17, recoge las normas que integran la tramitación de los contratos y acuerdos marco que se financien con los fondos mencionados. Se establece, como criterio para facilitar la concurrencia y la participación de las pequeñas y medianas empresas y la presentación de soluciones innovadoras por parte de las empresas emergentes, la utilización de las consultas preliminares de mercado. Asimismo, con el objetivo de agilizar y homogeneizar procedimientos, se prevé la aprobación de pliegos tipo de cláusulas administrativas y modelos o formularios de prescripciones técnicas. Finalmente, se recogen medidas específicas de seguimiento del cumplimiento y ejecución de los contratos y acuerdos marcos. El capítulo 3 (artículos 18 a 21) regula toda una serie de medidas destinadas al seguimiento, al asesoramiento y a la supervisión de los contratos objeto de este Decreto ley y prevé la creación, en este sentido, de la comisión mixta de seguimiento encargada del seguimiento de los contratos mencionados, regula la figura del responsable del contrato en los términos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, y las funciones que tendrá en relación con los contratos que se financien con los fondos europeos previstos en este Decreto ley. Finalmente, la tarea de asesoramiento y supervisión de los contratos públicos objeto de este Decreto ley corresponde a la dirección general competente en materia de contratación pública de la Generalidad de Cataluña.

El título 5 recoge las especialidades en materia de cooperación interadministrativa y colaboración público-privada, y se estructura, nuevamente, en tres capítulos. El capítulo 1 (artículos 22 y 23) recoge las medidas relativas a la gestión de convenios administrativos. Concretamente, regula la colaboración interadministrativa de las administraciones públicas de Cataluña y las entidades de su sector público y entre estas y el sector privado a través de la suscripción de convenios de colaboración, así como un procedimiento simplificado para su tramitación. El capítulo 2 (artículos 24 y 25) recoge las medidas relativas a la constitución de consorcios de cooperación como forma de colaboración entre el sector público y el sector privado y de cooperación entre la Administración de la Generalidad y las entidades locales de Cataluña para la gestión de los fondos provenientes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU, a los efectos de simplificar y agilizar su constitución. El capítulo 3, que incluye el artículo 26, prevé la posibilidad de crear espacios de diálogo con el sector privado, a los efectos de garantizar la participación en la implementación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU.

El título 6, sobre control de las actuaciones, contiene un único artículo, el 27, que establece los mecanismos finales de control y fiscalización de la Intervención General de la Generalidad de Cataluña sobre las actuaciones previstas en el Decreto ley: subvenciones, contratos y convenios incluidas en el ámbito de sus competencias.

Finalmente, en el título 7 se recogen diferentes medidas para flexibilizar la gestión del personal con la exclusiva finalidad de atender con agilidad y eficacia la gestión de los fondos europeos. En este sentido, se vuelve imprescindible adoptar una gestión estratégica de personal para la correcta distribución, ejecución y control de los recursos provenientes de los fondos europeos, puesto que muchos órganos y unidades incrementarán sustancialmente su carga de trabajo y las plantillas actuales se encuentran fuertemente tensionadas y los recursos disponibles son limitados.

A estos efectos, se impulsa la figura de los programas, de duración máxima de cuatro años, como elemento de apoyo esencial en la gestión de los fondos cuando los objetivos no puedan asumirse mediante la estructura orgánica y funcional de los departamentos, organismos y entes responsables. Asimismo, se establece, como regla general, que la cobertura de las necesidades que se puedan generar se llevará a cabo con los efectivos actualmente disponibles, mediante las medidas de movilidad y flexibilidad en la asignación de funciones establecidas en la normativa de función pública y, sólo cuando eso no sea posible, se habilita adscribir a los programas a personal interino o laboral temporal con nombramientos y contrataciones de duración inferior a los cuatro años, seleccionados de conformidad con los principios del acceso a la función pública.

Se regula, como principal mecanismo de movilidad del personal y al amparo de las previsiones de los artículos 73.2 y 81 del Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público, la figura de la atribución temporal de funciones vinculadas a la gestión de los fondos europeos que debe posibilitar asignar al personal las funciones de los puestos de trabajo coyunturales que se creen y se adscriban a los correspondientes programas. Como novedad y con la finalidad de no perjudicar la normal prestación de los servicios ordinarios, se habilita la atribución temporal de funciones de carácter parcial con el límite del 50% de la jornada asignada al puesto de trabajo de carácter principal.

Como importante incentivo destinado a la eficaz y eficiente gestión de los fondos europeos se prevé la posibilidad de que el personal adscrito a programas, órganos y unidades responsables de la ejecución de los fondos pueda percibir, excepcionalmente, retribuciones variables vinculadas al grado de cumplimiento de los objetivos o resultados que previamente se establezcan. La asignación de estas retribuciones extraordinarias, directamente vinculadas a la consecución de resultados en la distribución, ejecución y control de los fondos, debe contribuir a aumentar no sólo el rendimiento o el grado de esfuerzo con el que el personal desarrolla su trabajo, sino también su nivel de implicación en la gestión exitosa de este hito.

Como novedad destacada y avanzando en el proceso de profesionalización de la gestión pública, se instaura la figura de la dirección de programas para la gestión de fondos europeos con la finalidad de poder disponer de personal altamente cualificado en el desarrollo del trabajo por proyectos que pueda responsabilizarse directamente del grado de cumplimiento de los objetivos y resultados del programa. De conformidad con las previsiones establecidas en el artículo 13 del Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público, se ha considerado necesario regular esta figura como complemento indispensable de un sistema óptimo de gestión de los fondos europeos. El modelo parte de la base del reclutamiento o selección del candidato más idóneo por medio de un proceso competitivo abierto en que habrá que acreditar no sólo que se dispone de determinados requisitos o conocimientos especializados en la gestión de fondos europeos, sino también de las competencias básicas para el desarrollo de las funciones directivas asignadas al programa, especialmente sobre la coordinación de equipos de trabajo. Una vez nombrado o contratado, el personal de dirección de programas vinculados a la gestión de los fondos europeos debe suscribir un acuerdo de gestión con el órgano que lo haya designado, debe ser evaluado periódicamente sobre el cumplimiento de los objetivos y resultados asignados al programa que dirige y sus retribuciones quedan acondicionadas a esta circunstancia, es decir, en función del mayor o menor cumplimiento de los objetivos y resultados establecidos en el programa. El nombramiento o contratación tiene carácter temporal, por un máximo de cuatro años, y su cese o despido está vinculado exclusivamente al cumplimiento del plazo y a la falta de consecución de los objetivos previamente establecidos en el acuerdo de gestión.

Este Decreto ley contiene, asimismo, siete disposiciones adicionales. La primera es una disposición de modificación de la Ley 4/2020, de 29 de abril, de presupuestos de la Generalidad para el 2020, prorrogados para el 2021, que incluye un nuevo apartado en el punto 7 del artículo 5; modifica el apartado 1 del artículo 9 y añade un nuevo apartado 3 al artículo 16 de la Ley. La disposición adicional segunda establece la especialidad prevista en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la ciencia, la tecnología y la innovación, en cuanto a su autonomía. La disposición adicional tercera describe las obligaciones en relación con las entidades locales, y en relación con los gastos de los diferentes proyectos o iniciativas financiados con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y el fondo REACT-EU en los que la gestión y control corresponde a la Generalidad de Cataluña. En este sentido, el departamento competente en materia de finanzas determinará la forma, periodicidad y cualquier otra información que se requiera en relación con estos fondos. Esta disposición, junto con las obligaciones que se disponen en el artículo 4, cierra la relación de obligaciones de remisión de información en relación con los fondos procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU gestionados por Generalidad de Cataluña. La disposición adicional cuarta describe las obligaciones en relación con las entidades privadas que gestionen proyectos financiados con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU en los que la gestión y control corresponde a la Generalidad de Cataluña. Las disposiciones adicionales quinta y sexta regulan temas de personal y organización. Así, la quinta, bajo la expresión Medios personales , establece la previsión de eventuales dotaciones de personal para las unidades directivas que participan en el procedimiento regulado en este Decreto ley y, en especial, en algunas como el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público. Por su parte, en la sexta se prevé la posibilidad de crear, por acuerdo del Gobierno, órganos que tengan por objeto la gobernanza, el control y el seguimiento. Finalmente, la disposición adicional séptima se dicta en aplicación del artículo 49 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del régimen jurídico del sector público, precepto que determina el contenido mínimo o requisitos que deben incluir los convenios suscritos por las administraciones públicas con otras personas de derecho público o privado, entre los cuales se incluye el periodo de vigencia con duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, excepto que normativamente se establezca un plazo superior. En base a esta última posibilidad, se amplía el plazo de vigencia de los referidos a la construcción y rehabilitación de centros educativos, con el fin de permitir cumplir, con la máxima celeridad y sin necesidad de tramitar convenios sucesivos, los planes y disponer de unos espacios adecuados y bien dimensionados para dar respuesta a la situación generada por la COVID-19.

En último término, la disposición final establece la entrada en vigor de la norma el día siguiente de su publicación.

V

Por otra parte, este Decreto ley se fundamenta en motivos de oportunidad política y extraordinaria urgencia, teniendo en cuenta los breves plazos establecidos por la normativa europea para contraer el gasto y para ejecutarlo, así como la aprobación del Real decreto ley 36/2020, de 30 de diciembre, ya mencionado, que obligan y condicionan a la Generalidad a llevar a cabo con la mayor urgencia las adaptaciones normativas necesarias con el fin de preparar y capacitar a la Administración de la Generalidad de Cataluña y las entidades de su sector público con los medios, recursos y procedimientos necesarios para garantizar una gestión eficiente y transparente de los fondos provenientes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU. Dado que el Gobierno de la Generalidad se encuentra en funciones y no puede presentar proyectos de ley, la única opción posible es la tramitación de un Decreto ley que, con el mismo rango, pueda realizar esta adaptación dentro de plazo, de acuerdo con lo que establece el artículo 27 de la Ley 13/2008, del 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno. En consecuencia, se considera justificada la extraordinaria y urgente necesidad para la utilización de la figura del decreto ley de acuerdo con lo que establece el artículo 64 del Estatuto de autonomía de Cataluña y el artículo 38 de la Ley 13/2008, del 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno.

VI

Este Decreto ley se dicta al amparo de la potestad de autoorganización y de las competencias que los artículos 159 y 160 del Estatuto de autonomía de Cataluña atribuyen a la Generalidad de Cataluña, en materia de régimen jurídico, procedimiento y contratación de las administraciones públicas catalanas, y de régimen local, respectivamente.

Por lo tanto, en uso de la autorización que me concede el artículo 64 del Estatuto de autonomía de Cataluña, y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 13/2008, del 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno;

A propuesta del vicepresidente del Gobierno y consejero de Economía y Hacienda y del consejero de Políticas Digitales y Administración Pública y con la deliberación previa del Gobierno,

Decreto: