Exposicion único Medidas para ejecutar actuaciones y proyectos en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

I

La expansión de la pandemia de la COVID-19 en todo el mundo ha provocado unas consecuencias asoladoras en la salud de las personas, pero, desgraciadamente, no sólo en la salud, sino que sus efectos han afectado gravemente al tejido social y económico. Para afrontar la crisis sanitaria se han adoptado toda una serie de medidas excepcionales dirigidas a reducir suficientemente el impacto y controlar la expansión de la pandemia y, también, a paliar y revertir sus efectos negativos en el ámbito social y económico. En este sentido, la Unión Europea ha apostado por una recuperación firme y decidida de la economía y de la sociedad con la finalidad no sólo de reparar los daños, sino también de salir reforzados de la crisis.

Esta apuesta de la Unión Europea se ha traducido en un paquete de medidas para impulsar la convergencia, la resiliencia y la transformación de la Unión Europea que parten de las primeras conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo en reunión extraordinaria celebrada entre los días 17 y 21 de julio de 2020; conclusiones estas que se complementaron posteriormente en la reunión de 11 de diciembre de 2020. Estas medidas, que han culminado con la aprobación a lo largo del mes de diciembre de 2020 de la mayoría de los reglamentos correspondientes y también del presupuesto de la Unión Europea, se articulan fundamentalmente mediante dos vías: el Instrumento Europeo de Recuperación, también llamado Next Generation EU, con una dotación de 750.000 millones de euros, y el marco financiero plurianual (MFP) para los ejercicios 2021-2027. El Instrumento Europeo de Recuperación se fundamenta a su vez en tres pilares:

1º El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), destinado a apoyar los esfuerzos de los estados miembros para recuperarse, a reparar los daños y a salir reforzados de la crisis, con un ámbito de aplicación estructurado alrededor de seis grandes bloques de actuaciones: a) la transición ecológica; b) la transformación digital; c) el crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que incluye la cohesión económica, la ocupación, la productividad, la competitividad, la investigación, el desarrollo y la innovación, y un mercado interior que funcione correctamente con pequeñas y medianas empresas sólidas; d) la cohesión social y territorial; e) la salud y la resiliencia económica, social e institucional, con el objeto, entre otros, de aumentar la preparación y la capacidad de reacción ante las crisis, y f) las políticas para la próxima generación, la infancia y la juventud, como por ejemplo la educación y el desarrollo de capacidades.

2º La Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-EU), que se canaliza mediante los fondos FEDER, FSE y FEAD, y que pretende una recuperación ecológica, digital y resiliente.

3º El refuerzo de proyectos clave de la Unión Europea para extraer las enseñanzas de la crisis, fortalecer el mercado único y acelerar la doble transición digital y ecológica.

De acuerdo con esto, cada estado miembro debe elaborar un proyecto de país. En el Estado español, este proyecto es el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, al que se refiere el Real Decreto Ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y por el que deben canalizarse los fondos europeos.

Las Illes Balears aprobaron, así mismo, el Plan Autonómico de Reactivación y Transformación Económica y Social de las Illes Balears, con diez ejes de futuro y diferentes planes, estrategias y pactos que deben permitir, en connivencia, discusión, consenso y construcción conjunta con otras administraciones y actores socioeconómicos, desplegar las acciones que son necesarias para hacer frente a la situación generada por la pandemia y salir fortalecidos.

II

El Real Decreto Ley 36/2020 mencionado aprueba un marco general básico dirigido a movilizar inversiones y proyectos y a facilitar, dentro del calendario temporal marcado por la Unión Europea, la gestión administrativa necesaria para que el máximo de proyectos pueda beneficiarse de la financiación europea. Algunas de estas medidas, de carácter básico, son directamente aplicables en el ámbito de la comunidad autónoma de las Illes Balears, pero otras requieren una adaptación o un desarrollo legal autonómico que las armonice con las particularidades organizativas y normativas propias, lo que se lleva a cabo mediante esta ley.

Esta ley consta de veinticinco artículos, divididos en ocho capítulos, y también de diez disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y once disposiciones finales. El capítulo I regula las disposiciones generales, como por ejemplo el objeto y el ámbito de aplicación de la norma. El capítulo II hace referencia a los instrumentos de planificación, gestión y control; concretamente, al Plan Estratégico Autonómico que debe aprobar el Consejo de Gobierno, y también a la Dirección de la Oficina de Planificación y Coordinación de Inversiones Estratégicas, que es el órgano responsable de la planificación, la evaluación, la coordinación y el seguimiento de las inversiones estratégicas promovidas por el Gobierno y el resto de instituciones y agentes sociales de las Illes Balears susceptibles de financiarse con los fondos integrantes del Instrumento Europeo de Recuperación.

Para adecuarse a las exigencias de la Unión Europea en la gestión de los fondos procedentes de este Instrumento Europeo de Recuperación, del que forman parte el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y el REACT-EU, los capítulos siguientes lo que hacen principalmente es suprimir algunos trámites que no se consideran imprescindibles para garantizar la idoneidad del procedimiento o bien acortar los plazos de los trámites que se entienden ineludibles. Así, el capítulo III trata de agilizar el procedimiento de elaboración de normas y también todos los procedimientos administrativos que comportan expedientes de gasto, con lo que se generaliza ex lege la tramitación por la vía de urgencia; y el capítulo IV establece determinadas normas especiales en materia de suscripción de convenios, en consonancia con la regulación estatal en este punto. El capítulo V regula algunas especialidades en materia presupuestaria, a fin esencialmente de facilitar la generación, la restitución y la incorporación de créditos; y el capítulo VI establece ciertas normas especiales en materia de subvenciones, también de una manera análoga a la establecida por el legislador estatal por medio del Real Decreto Ley 36/2020 de constante referencia. A su vez, el capítulo VII, en materia de contratación pública, prevé la aprobación de modelos de pliegos tipo, con la inclusión necesaria de determinados aspectos susceptibles de estandarización, entre otras medidas que deben permitir una contratación más ágil y más eficaz en el marco de estos proyectos que deban financiarse con los mencionados fondos europeos. Finalmente, el capítulo VIII trata de un elemento capital, como es el régimen de los nombramientos, las contrataciones y las atribuciones temporales de funciones de los recursos humanos que sean necesarios para una adecuada gestión y control de estos nuevos proyectos, en el marco en todo caso de la legislación sustantiva administrativa y laboral vigente, y también de las leyes de presupuestos generales.

En cuanto a las disposiciones adicionales, se incluyen algunas medidas que se consideran necesarias y coherentes con las previsiones generales de la ley, como por ejemplo la que establece que las normas integrantes de su articulado sean aplicables en el ámbito de proyectos que eventualmente se financien con otros fondos europeos, además del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del REACT-EU; previsión esta que se hace extensiva, en la parte de la ley aplicable al ámbito subvencional, a las actuaciones que resulten de la ejecución de la línea Covid de ayudas directas a empresarios y profesionales a la que se refiere el título I del Real Decreto Ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19. Así mismo, se prevén medidas retributivas destinadas al personal que se ocupa de la ejecución de esta línea Covid del Real Decreto Ley 5/2021 mencionado, vinculadas al grado de cumplimiento de los objetivos de esta línea de ayudas. También se prevé la aplicación de determinadas normas de la ley a las administraciones insulares y locales de las Illes Balears, sin perjuicio de que las entidades mencionadas lleven a cabo las adaptaciones organizativas consiguientes, y la extensión temporal de algunos preceptos de la Ley 2/2020, de 15 de octubre, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19, entre otras disposiciones que, por su especificidad, no encuentran acomodo en los diversos capítulos de la ley, como por ejemplo ciertas reglas excepcionales y temporales para la selección de personal funcionario interino cuando se hayan agotado las bolsas vigentes y la carencia de personal pueda suponer un perjuicio grave en la prestación de servicios esenciales para la comunidad autónoma o cuando concurra cualquiera otro motivo que impida, dificulte o haga ineficiente la convocatoria de una nueva bolsa. También se establecen unas reglas con el fin de agilizar, tanto la selección y la provisión de personal funcionario -ya sea de carrera o interino-, como los nombramientos de personal funcionario interino. Concretamente, se prevé, por una parte, que en la tramitación de los procedimientos de selección y de provisión de personal se puedan hacer determinados trámites de forma telemática, y, por la otra, a pesar de que en este caso sólo para el ejercicio de 2021, que los llamamientos para la ocupación efectiva de puestos de trabajo de personal funcionario interino, cuando sea necesario cubrir un grupo homogéneo de plazas, se puedan realizar con carácter colectivo y también de forma telemática.

En materia de gestión presupuestaria, y por medio de la disposición adicional novena, se ha considerado oportuno introducir unas reglas con objeto de flexibilizar la gestión de los créditos necesarios para atender los expedientes de gasto originados como consecuencia de la crisis sanitaria, social y económica provocada por la pandemia de la COVID-19, y a la vez poder realizar un seguimiento exhaustivo de la ejecución presupuestaria; todo ello sin perjuicio, evidentemente, de las normas sobre vinculación de créditos y modificaciones presupuestarias que se establecen en los artículos 5 a 8 de la Ley 3/2020, de 29 de diciembre, de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2021, y en la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears. Estas reglas se completan con la disposición adicional décima y última, que contiene una norma específica y excepcional en relación con los límites ordinarios del gasto plurianual agregado de las diversas secciones presupuestarias, con objeto de facilitar la aprobación de los expedientes de gasto plurianuales correspondientes a los proyectos que deban financiarse con estos importantes fondos europeos.

La disposición derogatoria única contiene la cláusula de estilo de derogación tácita de las normas que se opongan a lo dispuesto en la ley, la contradigan o resulten incompatibles con la misma.

Entre las disposiciones finales se retoca en primer lugar un punto muy concreto de la Ley 2/2020, antes mencionada, para dejar claro que el umbral al que hace referencia el precepto que se modifica incluye las subvenciones de importe igual a seis mil euros, y no tan sólo las de cuantía inferior a esta cifra. Así mismo, se modifica puntualmente el artículo 36 de esta Ley 2/2020 por motivos meramente de ordenación presupuestaria y para armonizar la regulación de este precepto legal con el contenido de la disposición adicional novena de esta ley, antes mencionada. Mediante la disposición final segunda se modifica puntualmente un apartado del artículo 21 de la Ley 3/2020, de 29 de diciembre, de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2021, en relación con el factor variable del complemento de productividad del personal del Servicio de Salud de las Illes Balears, a fin, principalmente, de garantizar la calidad del servicio que se presta a los ciudadanos y procurar una gestión más ágil y adecuada a las circunstancias actuales, en las que hay que hacer frente a un proceso de vacunación masiva ante la COVID-19, de forma paralela con la lucha contra la misma enfermedad y la gestión ordinaria de los servicios sanitarios. Para hacer frente a las necesidades de la población en estas circunstancias es imprescindible disponer de unos equipos de personal de enfermería que ejerzan las funciones de enfermeros de sustitución que den una respuesta inmediata a la cobertura de necesidades en los diferentes centros de salud, unidades básicas de salud o puntos de atención continuada de la Atención Primaria del Servicio de Salud de las Illes Balears, con el objetivo que no decaiga la continuidad asistencial y poder actuar de una manera rápida y eficaz. Así mismo, mediante esta modificación, se da cobertura al personal de la categoría de celador, que, para una mejor eficiencia y eficacia del servicio que se presta a la ciudadanía, debe cubrir las necesidades de este servicio en los periodos en los que se produce una mayor carencia de personal. De este modo no se mengua la calidad del servicio y la gestión de este se hace de una forma más adecuada y más ágil. A su vez, en la disposición final tercera se modifican los artículos 36 y 37 del Texto refundido de la Ley de subvenciones, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2005, de 28 de diciembre, a fin de, por una parte, establecer el régimen de comprobación de las obligaciones tributarias ante la comunidad autónoma antes del pago de la subvención, de una manera análoga a la que resulta de la legislación estatal respecto de las subvenciones sujetas a la Ley general de subvenciones y al Reglamento de desarrollo de esta ley, y, por la otra, incluir en el ámbito de aplicación del artículo 37, relativo a los pagos anticipados de subvenciones, las destinadas a financiar proyectos o programas en materia de vivienda. Se retoca también en un punto la Ley 3/2003, de 26 de marzo, de régimen jurídico de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, para atribuir a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa una nueva función relativa al análisis de la sostenibilidad financiera de los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios, y de determinados acuerdos de restablecimiento del equilibrio del contrato, a que hace referencia el artículo 333 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, lo que se entiende que va más allá de las funciones como órgano consultivo que configura el actual artículo 65 de la Ley 3/2003, y, por lo tanto, que requiere una previsión expresa en el mencionado precepto legal.

Finalmente, dado que hay proyectos declarados de interés autonómico en las Illes Balears cuya viabilidad depende absolutamente de que el cambio de adscripción del bien de dominio público se realice con la máxima celeridad, se modifica puntualmente la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears, para introducir la figura de la mutación demanial interadministrativa en los bienes y derechos de dominio público de las entidades locales o sus organismos públicos dependientes, en la disposición final quinta de esta ley.

III

En cuanto a los principios de buena regulación del artículo 49 de la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears, esta ley se justifica por razones de interés general, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, en los términos expuestos a lo largo de esta exposición de motivos. En virtud del principio de proporcionalidad, en esta ley se prevé la regulación imprescindible para agilizar las actuaciones y los procedimientos administrativos, de tal manera que se cumplan los objetivos del Instrumento Europeo de Recuperación con la celeridad y las garantías mínimas exigibles a toda actuación administrativa. De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, esta ley respeta la normativa autonómica, estatal y de la Unión Europea, y se integra en ellas, como no puede ser de otro modo. Así mismo, en cumplimiento del principio de transparencia, se han definido con claridad los objetivos de la norma. Y, en cuanto al principio de eficiencia, no se ha previsto ninguna carga administrativa innecesaria, sino que, por el contrario, se simplifican o se reducen determinadas obligaciones formales.

Para finalizar, y desde el punto de vista de las competencias por razón de la materia de la comunidad autónoma de las Illes Balears, hay que añadir que esta ley se fundamenta, desde este punto de vista sustantivo, en los puntos 1, 21, 28 y 36 del artículo 30 y en los puntos 1, 3, 5, 6 y 13 del artículo 31 del Estatuto de autonomía de las Illes Balears.