Exposicion único Medidas adicionales de protección de la salud pública y del medio ambiente para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos utilizando la técnica de la fractura hidráulica

Las fuentes de energía primaria más utilizadas en la actualidad, como son el carbón y los que se denominan hidrocarburos convencionales, como el petróleo y el gas natural, no son de carácter renovable. Su condición de recurso finito, y la necesidad de intensificar la diversificación del abastecimiento de energía en Europa y desarrollar recursos energéticos autóctonos para garantizar la seguridad del abastecimiento y reducir la dependencia energética externa de la Unión Europea, ha propiciado el surgimiento de la exploración de yacimientos considerados no convencionales.

En este contexto, las empresas del sector comienzan a explorar yacimientos de combustibles, como el gas de esquisto, considerados no convencionales, a través de técnicas como la fractura hidráulica, también conocida como fracking .

Esta técnica consiste en inyectar a alta presión fluido de fractura (mezcla compuesta normalmente por grandes cantidades de agua, arena y aditivos químicos) para romper la roca, abrir y agrandar las fracturas con objeto de que los hidrocarburos que se hallaban atrapados fluyan en el interior del pozo permitiendo su extracción.

Dicha técnica plantea problemas específicos, en especial, los relativos a la salud pública y el medio ambiente. Estos problemas generan conflictos socioambientales allí donde se pretenden emplear técnicas de fractura hidráulica.

Uno de los problemas ambientales y de salud pública que más preocupa es el riesgo de contaminación de las aguas superficiales y subterráneas por las sustancias químicas utilizadas en el proceso de fractura hidráulica. Asimismo, los recursos hídricos también se ven afectados por la mayor demanda de agua que exige esta técnica, lo cual puede tener repercusiones sobre los ecosistemas y afectar así a la biodiversidad.

Algunas de las características destacadas de este tipo de técnicas extractivas son su baja tasa de retorno energético, la mayor utilización de recursos naturales respecto a las convencionales, afectando a amplias superficies de subsuelo, y especialmente, la alta agresividad y el elevado riesgo que comporta su aplicación.

Asimismo, durante la exploración, investigación o explotación del gas pueden producirse emisiones de gas metano si no es correctamente capturado, que pudieran tener impacto negativo sobre el clima y la calidad del aire a nivel local.

La calidad de suelo también puede verse afectada por fugas y derrames en el caso de que los fluidos de fractura y las aguas residuales no sean correctamente manipuladas. Igualmente se han observado otros problemas derivados del riesgo potencial de sismicidad inducida.

A la vista de estos riesgos ambientales, de los que derivan riesgos de salud pública, a nivel internacional, la Agencia Internacional de la Energía ha elaborado una serie de recomendaciones sobre el desarrollo seguro del gas no convencional que exigen el establecimiento de regímenes reguladores sólidos y adecuados, una selección cuidadosa de los emplazamientos, una planificación apropiada de los proyectos, una caracterización de los riesgos subterráneos, normas rigurosas para un diseño correcto, transparencia sobre las operaciones y el seguimiento de los impactos asociados, una gestión prudente del agua y de los residuos y la reducción de las emisiones de contaminantes atmosféricos y de gases de efecto invernadero.

Por su parte, la Unión Europea a través de su Comisión emitió con fecha 22 de enero de 2014 una Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo en la que concluye que resulta necesaria una recomendación que establezca unos principios mínimos que ayuden a los Estados miembros en la exploración y producción de gas natural en formaciones de esquisto utilizando la fractura hidráulica y garanticen la preservación del clima y el medio ambiente.

Como consecuencia de dicha conclusión, se emite también con esa fecha la Recomendación de la Comisión Europea de 22 de enero de 2014, relativa a unos principios mínimos para la exploración y producción de hidrocarburos (como el gas de esquisto) utilizando la fractura hidráulica de alto volumen, con los objetivos de garantizar la preservación de la salud pública, el clima y el medio ambiente y el uso eficiente de los recursos, y donde se reconoce la poca experiencia en las autorizaciones de esta técnica en el ámbito europeo, los graves riesgos que entraña el empleo de esta técnica, y la existencia de una legislación europea inadecuada para valorar algunos aspectos ambientales esenciales, pudiendo los Estados introducir medidas más detalladas en función de condiciones regionales específicas. A tal efecto faculta a establecer una previa planificación estratégica, acompañada de su correspondiente evaluación ambiental, que dé lugar a una determinación de las zonas que deban ser evitadas y las que puedan ser explotadas una vez descartados los riesgos asociados al emplazamiento, a la superficie circundante y al propio subsuelo y para la salud de las personas.

Sin embargo, el Estado Español mediante la disposición final segunda de la Ley 17/2013, de 29 de octubre, para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y peninsulares, introduce el apartado 5 del artículo 9 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y establece que en el desarrollo de los trabajos de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos podrán aplicarse métodos geofísicos y geoquímicos de prospección, perforación de sondeos verticales o desviados con eventual aplicación de técnicas habituales en la industria, entre ellas, la fractura hidráulica, la estimulación de pozo así como técnicas de recuperación secundaria y aquellos otros métodos aéreos, marinos o terrestres que resulten necesarios para su objeto . Estableciendo únicamente como norma de protección medioambiental que los proyectos consistentes en la realización de perforaciones para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos que requieren el empleo de la técnica de la fractura hidráulica queden sometidas en todo caso a la evaluación de impacto ambiental siendo necesaria una previa declaración de impacto ambiental favorable para autorizarlos.

Así, se evidencia la insuficiencia de la regulación estatal de la materia, de manera que resulta necesario una norma autonómica adicional, que se cohoneste con la estatal resultando por ello un texto dotado de mayor seguridad jurídica en cuanto normativa de aplicación a la técnica de la fractura hidráulica, todo ello, en atención a los bienes jurídicos a proteger, a saber, salud y medio ambiente, dado que de no evitar posibles daños o alteraciones éstas pudieran tener carácter irreversible.

Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha es una región con escasez de recursos hídricos y que tiene altos valores naturales a proteger, como lo demuestra el hecho de que la Red Natura 2000 está constituida actualmente por 72 LIC y 39 ZEPA, ocupando una superficie total de 1.862.426 hectáreas.

Por otro lado, son varios los permisos de investigación otorgados hasta el momento que afectan al territorio de nuestra Comunidad Autónoma: Aries 1 y Leo en Albacete y Murcia (otorgados respectivamente por el Real Decreto 2121/2008, de 19 de diciembre, y el Real Decreto 246/2013, de 5 de abril); Esteros, Almorada y Nava en Albacete y Ciudad Real (otorgados por Resolución de 26 de julio de 2012 de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha); y Cronos en Guadalajara y Soria (otorgado por Real Decreto 317/2013 de 26 de abril). Cabe señalar que los permisos Aries 1 y Nava fueron extinguidos mediante Orden IET/1207/2016, de 5 de julio (BOE 174, de 20 de julio) y Resolución de 29 de septiembre de 2014 de la Dirección General de Industria, Energía y Minas (DOCM nº 216, de 7 de noviembre), respectivamente.

La necesidad de contar con la existencia de un Plan Estratégico Sectorial en Castilla-La Mancha para la utilización de esta técnica tras la evaluación de sus riesgos, responde a los principios de prevención y cautela contemplados ya desde la normativa comunitaria, concretamente el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, e incorporados a nuestro ordenamiento jurídico interno a través de la legislación de evaluación ambiental, concretamente la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

En el diseño de dicha estrategia se destaca la importancia dada a la participación pública que se materializa en la tramitación del plan desde el inicio, así como, en el procedimiento de evaluación ambiental del mismo.

En cuanto a la ejecución de los proyectos concretos, y con carácter previo a la autorización de las operaciones, se establecen requisitos adicionales que deben cumplirse, tales como la exigencia de determinar la situación de referencia del emplazamiento de la instalación y de la superficie circundante y el subsuelo potencialmente afectados, que cumpla los requisitos establecidos en la Recomendación de la Comisión Europea de 22 de enero de 2014, anteriormente mencionada, a fin de determinar el estado medioambiental de partida antes del inicio de las actuaciones.

Asimismo, se añaden a los requisitos establecidos en la legislación básica en materia de hidrocarburos y minera, y en particular a la evaluación y prevención de riesgos contemplada en el Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974, exigencias adicionales en cuanto al alcance de su evaluación de forma acorde con la citada Recomendación, así como un mayor detalle sobre los planes de gestión de riesgos asociados, las medidas exigidas para prevenir o mitigar los impactos derivados, y las medidas de respuesta necesarias. También se establecen requisitos adicionales sobre las sustancias químicas empleadas para minimizar los riesgos de contaminación.

Todas estas condiciones adicionales a las ya establecidas por la legislación básica estatal buscan garantizar que se impidan las posibles fugas y los derrames al suelo, al agua o al aire, preservando de esta manera la salud de las personas y el cuidado del medio ambiente.

En cuanto a los derechos y obligaciones que resulten de aplicación a las autorizaciones, permisos y concesiones, se hace un reenvío expreso a lo dispuesto en la legislación de hidrocarburos y a la de responsabilidad medioambiental.

Como consecuencia de los motivos señalados en los párrafos anteriores, procede retrasar la emisión de nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación de hidrocarburos obtenidos a través de fractura hidráulica hasta la necesaria aprobación del plan estratégico sectorial que se contempla en la ley.

Asimismo, las autorizaciones de exploración, los permisos de investigación y las concesiones de explotación ya otorgados en el momento de la entrada en vigor de la ley, puesto que sus trabajos específicos quedan sujetos a autorización administrativa por el órgano competente sometida a evaluación de impacto ambiental en los casos que proceda, deben ser incluidos en el ámbito de aplicación de las disposiciones que recoge esta ley, todo ello de acuerdo con los principios de prevención y cautela anteriormente citados, para la salvaguarda de los valores afectados, esto es, la salud humana y el medio ambiente.

Por otra parte, la presente ley incluye una disposición final de Modificación del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, para establecer como un supuesto más de los que requieren previa calificación urbanística en suelo rústico a los proyectos consistentes en la realización de perforaciones para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos, almacenamiento de CO2, almacenamiento de gas y geotermia de media y alta entalpía, que requieran la utilización de técnicas de fracturación hidráulica.

Esta ley se dicta al amparo de las competencias exclusivas atribuidas a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; de la planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la región, dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional y del sector publico económico de Castilla-La Mancha y la industria, en particular, las sujetas a la legislación de minas e hidrocarburos; proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés para la región; aguas minerales y termales; aguas subterráneas cuando discurran íntegramente por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, así como ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma; e igualmente la competencia exclusiva relativa al procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia. Así como, las de desarrollo legislativo y la ejecución en sanidad e higiene, promoción, prevención y restauración de la salud así como la de protección del medio ambiente y de los ecosistemas. Normas adicionales de protección, y el régimen minero y energético, atribuidas, respectivamente, por el artículo 31.1. 2ª, 8ª, 12ª, 26ª y 28ª y por el 32.3 ,7 y 8 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha aprobado por la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto.