Exposicion único Funcionamiento de servicios residenciales, de día y ambulatorios de las áreas de mayores, discapacidad, trastorno mental, atención a menores e inclusión social

I

La búsqueda de unos servicios sociales de calidad constituye una preocupación permanente y compartida tanto por responsables políticos, profesionales, proveedores de servicios y sin duda, por las personas usuarias y la sociedad en general. En los últimos años, se han producido avances muy relevantes en este sentido, que han estado centrados en la mejora de los procesos, la profesionalización del sector y en otros aspectos relacionados con la estructura y organización de los servicios.

Aunque estos avances han tenido un indudable impacto en la calidad de los servicios sociales ofrecidos, es también constatable que todavía se trata en su conjunto de servicios que deben personalizarse y por tanto adaptarse más a las necesidades de las personas. Esta adaptación a las personas, puede quedarse en una declaración de intenciones si en el funcionamiento cotidiano de los distintos servicios se da una excesiva rigidez organizativa, no se conoce los gustos y preferencias de las personas y se implantan en la organización procedimientos que uniformizan e ignoran sus deseos.

Se trata de incorporar por tanto una nueva filosofía, la atención centrada en la persona, implementada ya en los países más avanzados en políticas sociales, como países nórdicos, Reino Unido, Canadá o Australia y que se ofrece como uno de los elementos clave para la mejora de la calidad asistencial no sólo en los servicios dirigidos a personas mayores o con discapacidad, donde se ha desarrollado en mayor medida, sino en otros ámbitos de los servicios sociales.

Precisamente estos modelos de atención buscan armonizar los sistemas organizativos de los servicios con las preferencias y deseos de quienes precisan atención o cuidados. Desde este enfoque la gestión del centro o servicio es un medio que se debe supeditar a objetivos relacionados con la calidad de vida de las personas, y que está vinculado con un modelo de derechos en que la persona usuaria pasa a considerarse de mera receptora de servicios a sujeto de derechos.

Este modelo se enmarca también en el desarrollo normativo de la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada el 13 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, ratificada por España en 2007.

Los principios que sustentan la atención centrada en la personas son el reconocimiento de cada una de ellas como ser singular y valioso, el conocimiento de la biografía, la apuesta por favorecer la autonomía de las personas, la interdependencia de éstas con su entorno social, la importancia de los apoyos, la negociación y el diálogo como elementos claves en la atención, ofreciendo elegir en la relación terapéutica y colaborando para el empoderamiento de las personas para que se impliquen en las decisiones relacionadas con su atención.

Este cambio del modelo de atención implica transitar desde un enfoque asistencialista o paternalista hacia otro de derechos y de desarrollo de la autonomía de las personas, sin por ello alejarse de las praxis profesionales basadas en la evidencia científica. Esto implica cambios en los roles profesionales, desde un papel de experto, en el que se decide lo que le conviene a la persona usuaria hacia otro donde el acompañamiento, la provisión de apoyos, la orientación y la motivación pasan a ser predominantes.

Se hace necesario también para facilitar la extensión de modelos de atención centrada en la persona que se produzcan cambios en los diseños arquitectónicos y en la configuración de los espacios físicos de los centros, especialmente de las residencias. También en los modelos de gestión de los servicios (procesos, protocolos, programas, normas, sistemas organizativos, etc.) y en los sistemas de evaluación, para hacerlos acordes con este modelo de atención.

A la vista de todos estos cambios, se ha considerado imprescindible modificar la normativa de autorización e inspección en el sentido de eliminar aquellos requisitos que chocan con este modelo de atención y posibilitar el cambio hacia unos servicios sociales más humanizados y cuyo centro es siempre la persona. De esta forma, se ha procedido a incorporar toda esta filosofía en los principios generales de funcionamiento, en los derechos y deberes de las personas, en los requisitos materiales y funcionales de los servicios, en particular, mediante la regulación de las unidades de convivencia, la introducción de la figura del profesional de referencia o facilitador de apoyos, y en los estándares de calidad que es necesario cumplir para poder prestar servicios en el sistema de servicios sociales.

Otros cambios introducidos en este decreto foral, son los requisitos exigidos de personal. En este sentido, con respecto a la normativa anterior, se pasa de un modelo en el que la atención directa incluía la totalidad de profesionales que participaban en los servicios, a una nueva categorización que apuesta por diferenciar entre atención directa y personal técnico. En esta regulación, se considera personal de atención directa (cuidadores/as profesionales/ auxiliares de enfermería o equivalente y técnicos/as de integración social) y personal técnico. El personal de servicios generales sale del cómputo del personal de atención directa, al igual que la dirección del centro que también se excluye del cómputo del personal técnico. Todo esto en beneficio de la calidad de los servicios prestados.

II

Este decreto foral se estructura en 6 Títulos, 5 disposiciones adicionales, 3 disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única y 4 disposiciones finales, además de 4 Anexos.

En el Título I se recogen las disposiciones generales relativas al objeto, ámbito de aplicación y competencia para las funciones de concesión, mantenimiento y revocación de las autorizaciones administrativas y comunicación previa. Debe destacarse que el ámbito de aplicación se extiende a los servicios de las áreas de mayores, discapacidad, inclusión social y enfermedad mental. Se ha excluido, por una parte, el área de atención a menores dado que requiere, por su complejidad y su especificidad, de una normativa específica que responda a su realidad, además de adaptarla a los importantes cambios que se han producido en la normativa estatal y, por otra parte, el área de violencia de género, por precisar igualmente de una normativa específica acorde con sus peculiaridades, así como el área de Familia y Comunidad, objeto de desarrollo de una estrategia propia.

Se regulan, por una parte, en el Título II, los supuestos en los que es necesaria la obtención de autorizaciones administrativas para poder prestar los servicios de carácter social dentro del sistema de servicios sociales de la Comunidad Foral de Navarra, como son la autorización de funcionamiento, la modificación sustancial de los centros, las autorizaciones provisionales para supuestos excepcionales, cuando se prevean ubicaciones temporales, y las autorizaciones específicas. Por otra, en el Título III, los casos en que solamente se exige una comunicación previa, que son el cambio de titularidad en la prestación de servicios sociales y la prestación de servicios ambulatorios de atención primaria y/o especializada o en el propio domicilio.

En este sentido, como ya se ha dicho anteriormente, es preciso recordar que la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la unidad de mercado, exige autorización administrativa para las actividades económicas solamente cuando concurran los principios de necesidad y proporcionalidad. En los demás casos, basta con una comunicación previa. En consecuencia, se hace necesario justificar la concurrencia de los principios de necesidad y proporcionalidad a la hora de exigir la autorización en los casos de apertura de funcionamiento, traslado o modificación sustancial de los servicios sociales, en que se mantiene el régimen de autorización. En el ámbito de los servicios sociales, el principio de necesidad concurre por las especiales características que se producen en la prestación de servicios sociales, por la vulnerabilidad de las personas a las que se atiende en estos servicios y por los objetivos de la política social que se persiguen. Estas circunstancias se erigen en razones imperiosas de interés general que justifican el régimen de autorizaciones que en esta norma se regulan.

En cuanto al principio de proporcionalidad, también se justifica dentro del ámbito de servicios sociales al exigir autorización ya que no existe una medida menos restrictiva que permita conseguir los mismos resultados. En efecto, articular un sistema de comunicación y control "a posteriori" para poner en marcha servicios de atención social resultaría insuficiente para garantizar la salud y seguridad de las personas vulnerables a las que se atiende en estos servicios, y podría determinar que ese control "a posteriori" tuviera lugar cuando la lesión ya se hubiera producido, resultando en muchos casos irreversible, dada la vulnerabilidad de las personas a las que se atiende.

A estos principios, cabe añadir, en línea con otros mandatos de la Directiva de Servicios, el de no discriminación, pues el régimen de autorización previsto no establece discriminación alguna, ni directa ni indirectamente, en función de la nacionalidad del titular, o domicilio social de la persona o entidad titular del centro o de que la persona o entidad se encuentre o no en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra.

En la Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios Sociales, no se distingue entre autorización y comunicación previa, estando sometidos a autorización todos los actos relacionados con la prestación de los servicios sociales en Navarra. Sin embargo, a la hora de establecer una regulación sobre la autorización administrativa en materia de servicios sociales, es de aplicación la ley básica estatal 20/2013, de Garantía de Unidad de Mercado, ya expuesta. Es por ello, que en este decreto foral se han regulado expresamente los supuestos en los que hará falta una autorización administrativa y aquellos en los que bastará con una comunicación previa, así como el procedimiento necesario para ambos supuestos.

En el Título IV y a lo largo del decreto foral se desarrollan algunas de las condiciones adicionales para contar con homologaciones administrativas, sin perjuicio de su posterior concreción en las condiciones de los contratos o conciertos sociales, caso de gestión indirecta, y en el Reglamento del servicio caso de gestión directa.

Por su parte, en el Título V se recogen en el Capítulo I los principios generales de funcionamiento en la organización y obligaciones de información de las personas o entidades.

Asimismo, el Capítulo II recoge los derechos y deberes de las personas usuarias, dentro del marco regulador de la Ley Foral 15/2006, de 15 de diciembre, de Servicios Sociales, incluyendo también una nueva regulación del Consejo de Participación, en el que se dota de mayores funciones y se modifica su composición, con la finalidad de hacerlo más participativo, sobre todo para las personas usuarias de los centros y sus familiares.

En el Anexo I de la norma se contemplan los requisitos materiales y funcionales que, con carácter general, deben cumplir los servicios que formen parte del sistema de servicios sociales de Navarra. Debe destacarse en este apartado, la regulación que se hace de la atención integrada y centrada en la persona, con la inclusión de la figura de profesional de referencia, y una regulación detallada del contenido y procedimiento para elaborar el Plan de Atención Individual Centrado en la persona (o plan de apoyos en el ámbito de la discapacidad intelectual o del desarrollo) de las personas usuarias. Se trata ya de una planificación que no sólo busca actuaciones y apoyos individualizados, por no ser uniformes sino partir de las necesidades de cada persona, sino que, para partir de esas necesidades lo hace contando con que la propia persona ha de tener un papel activo en el proceso, buscándose lo que es significativo para ella, para, apoyando sus capacidades y derecho a gestionar su propia vida, planificar consensuadamente un proyecto de vida en consonancia con su identidad personal, con lo que para cada persona es realmente importante.

Por su parte, el Anexo II recoge los requisitos específicos que se exigen a los servicios. La novedad con respecto a la norma anterior es que se ha tratado de evitar una regulación complicada y farragosa, como la que existía, optando por una simplificación en la que no se distingue entre servicios por áreas, sino entre servicios de atención residencial (centros residenciales y pisos tutelados, supervisados, viviendas con apoyo, y servicios de acogida para personas sin hogar), y servicios de atención diurna (centros de día, estancias diurnas centros de día rurales o centros ocupacionales).

De esta forma, se regulan los requisitos que son generales para todos los servicios, especificando o excluyendo de su cumplimiento a algunos servicios, en función del perfil al que atienden.

Dentro de los servicios de atención residencial debe mencionarse la gran novedad de este decreto foral, como es la inclusión de la regulación de las unidades de convivencia dentro de los centros, con una capacidad máxima general de 16 personas. Estas son exigibles para todos los centros de nueva construcción, así como a aquellas obras en los centros ya autorizados que supongan ampliaciones de más de quince plazas. Esta exigencia de que los nuevos centros estén distribuidos en unidades de convivencia responde al objetivo de huir de los grandes centros más despersonalizados, tratando así de asimilarlos, dentro de lo posible, a los hogares, siguiendo el modelo de atención centrada en la persona.

En los servicios de atención diurna, se definen varias modalidades, se establecen unos requisitos generales para todos ellos, estableciendo excepciones para la modalidad de centros de día rural e inclusión social, con la idea de poder permitir el desarrollo de estos servicios de proximidad.

Otra novedad relevante tiene que ver con la regulación de autorizaciones específicas para aquellos servicios que se diseñan en el marco de experiencias pilotos, y que apuestan por la innovación, posibilitando nuevas fórmulas de abordar las necesidades, destacando la posibilidad de desarrollo de alternativas habitacionales para personas mayores que se organicen para fomentar la autonomía en alojamientos colaborativos fundados en el apoyo mutuo y la autogestión. Así mismo, se facilita que una vez validadas estas experiencias pilotos, pasen a incorporase como nuevos servicios.

El Anexo III, en cumplimiento del mandato de la Ley Foral 15/2006, de 15 de diciembre, de Servicios Sociales, recoge los estándares de calidad que son necesarios para la obtención de la autorización de funcionamiento. En ellos, se distinguen dos partes: una, los criterios e indicadores mínimos que deben cumplir los servicios en las áreas de gestión del servicio, gestión de personal y atención a la persona usuaria; y otra, relativa a los protocolos de que deben disponer diferenciando en función de los perfiles que atienden.

Finalmente, el Anexo IV prevé una serie de principios éticos como apoyo a la reflexión para las personas y entidades titulares de servicios y para que puedan servir, en su caso, como modelo que estas puedan adaptar o utilizar en los servicios que gestionan.

III

Tras la aprobación de la Ley 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica, se ha procedido a introducir en la regulación de los requisitos de los servicios todas las modificaciones precisas para eliminar las alusiones a las instituciones, como la tutela o la incapacitación, desaparecidas de nuestro ordenamiento para adaptarse al artículo 12 de la Convención Internacional de Derechos de las Personas con Discapacidad, incorporando en su lugar las nuevas figuras que garantizan a quienes precisan asistencia para ejercer su capacidad jurídica los apoyos necesarios para ello, prioritariamente asistenciales o, en su defecto, representativos, pero en todo caso respetuosos de los derechos, deseos y preferencias de las personas con discapacidad a quienes se apoya.

Por otro lado, el 28 de junio de 2022, el Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, sobre criterios comunes de acreditación y calidad de los centros y servicios para el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia estableció unos mínimos, en su mayor parte coincidentes con la regulación ya fijada en este decreto foral, pero que exige también una adaptación del mismo en algunos aspectos generales y en otros referidos únicamente a los centros residenciales, centros de día, servicio de atención a domicilio y teleasistencia.

Dentro de los mismos, aquellos que requieren inversiones respecto a las exigencias anteriores a la entrada en vigor de la adaptación, quedan condicionados, como prevé el citado acuerdo en su punto trigésimo séptimo, por las disponibilidades presupuestarias que - dentro del nivel de protección contenido en el artículo 7.2.º de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la Autonomía personal y Atención a las personas en situación de dependencia, y de los sucesivos convenios de colaboración, previstos en el artículo 10 de la misma, que se suscriban - se destinen a dar cumplimiento al acuerdo en cada ejercicio presupuestario.

En consecuencia, a propuesta de la Consejera de Derechos Sociales, de acuerdo con el Consejo de Navarra, y de conformidad con la decisión adoptada por el Gobierno de Navarra en sesión celebrada el día dos de diciembre de dos mil veinte,

DECRETO: