Exposicion único Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración

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El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de La Rioja señala que corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración Pública dentro de los principios generales y normas básicas del Estado.

En efecto, en el artículo 149.1.18, la Constitución Española de 1978 enumera entre las materias en las que tiene competencia exclusiva el Estado, la relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, garantizando un tratamiento común de los Administrados ante ellas, habilitando para ello al establecimiento de un procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.

En desarrollo de la previsión estatutaria del artículo 26 del Estatuto de Autonomía de La Rioja, aprobado por la Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja establecía en el ámbito de nuestra Comunidad las especialidades propias de nuestra organización dentro de la normativa básica estatal.

Por otro lado, nuestra norma estatutaria, diferencia en su articulado la Administración Pública, a la que dedica su Título III, y la organización institucional, integrada por el Parlamento, el Gobierno y su Presidente, regulada en el Título II. Respecto de esta última, el artículo 8 atribuye a la Comunidad Autónoma de La Rioja la competencia exclusiva para la organización, estructura, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno.

La Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, al margen ahora de otros precedentes anteriores, no se limitaba al desarrollo estatutario de la Administración Pública, sino que se refería igualmente a la organización, estructura, régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Como señala su Exposición de Motivos, su principal característica es la regulación conjunta de la Administración Pública de la Comunidad y los aspectos básicos del Gobierno ya que ambas, si bien tienen una naturaleza conceptualmente diferente, directiva el uno y vicaria la otra, se encuentran íntimamente relacionados en su régimen funcional.

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El enfoque integrador que inspiró la norma de 1995 ha quedado superado por la evolución legislativa posterior, en una primera instancia como consecuencia de la diferenciación sustantiva entre Gobierno y Administración Pública, apuntada como hemos dicho en el propio Estatuto de Autonomía, y en segunda instancia como consecuencia de la diferenciación normativa de los aspectos relativos a la organización interna de la Administración Pública y su Sector Público, frente a la regulación del régimen jurídico y funcionamiento de la Administración Pública.

Esta distinción fue asumida, en lo que se refiere a la normativa estatal, por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y consagrada definitivamente, por lo que se refiere al Estado, en la regulación de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Esta doble diferenciación entre Gobierno y Administración, de un lado, y organización del sector público y el régimen jurídico y funcionamiento de la Administración Pública, de otro, ha inspirado igualmente las recientes reformas plasmadas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja, y presiden el contenido de la presente Ley.

Al amparo de la competencia estatutaria para regular la organización, estructura, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y en lógico desarrollo de la diferenciación contenida en los Títulos II y III del Estatuto, se han aprobado las Leyes 3/2003, de 3 de marzo, de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja y la 8/2003, de 28 de octubre, del Gobierno e Incompatibilidades de sus miembros. Sus ámbitos temáticos, debidamente actualizados, se han segregado de esta forma de la Ley 3/1995, de 8 de marzo.

Como puede deducirse de lo expuesto, resta por completar en este nuevo planteamiento normativo una parte de los contenidos previstos en la Ley 3/1995, y que corresponden con la regulación del funcionamiento y régimen jurídico de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

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La presente Ley nace con la finalidad que acaba de describirse, y bajo el concepto superador de la vigente regulación que resultaba, en algunos casos, insuficiente; en otros, deficiente; y en general, obsoleta. Insuficiente para hacer frente a las necesidades y retos derivados del extraordinario desarrollo organizativo y competencial que ha experimentado la Comunidad Autónoma de La Rioja desde aquella fecha; deficiente, como ocurría en particular, con el procedimiento de elaboración de reglamentos.

Teniendo en cuenta el reparto competencial establecido en nuestra Constitución, la Ley regula aquellos aspectos específicos del régimen jurídico y de funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja necesitados de concreción mediante un pronunciamiento expreso del legislador autonómico. La presente norma parte para ello del establecimiento de una serie de disposiciones generales que, recogiendo la esencia de los últimos procesos de mejora de nuestra organización, responden a la conveniencia de concretar los principios y valores que rigen el comportamiento de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja en el contexto actual.

En cuanto a la regulación de los aspectos comunes al resto de Administraciones, se opta en numerosos casos por la remisión a la legislación básica estatal, como ocurre, en particular, con las materias relativas al régimen de los actos administrativos, la revisión de actos o la responsabilidad patrimonial.

No obstante, no debe olvidarse el carácter tributario de esta norma respecto de la normativa elaborada en 1995, especialmente patente al tratarse de la norma de cierre del nuevo esquema normativo iniciado con la aprobación de la citada Ley 3/2003. Este carácter tributario explica la inclusión en esta norma de algunos aspectos que sin ser estrictamente coincidentes con la finalidad de la norma tal y como se describe en su propio título deben ser regulados para evitar la aparición de vacíos normativos no deseados.

En este sentido es oportuno aclarar algunas de las materias reguladas y excluidas de la presente Ley. Comenzando por estas últimas, quedan excluidas las cuestiones relacionadas con la organización administrativa en sentido estricto, reguladas en la Ley 3/2003, así como las referidas al Tribunal Económico Administrativo de La Rioja y al control interno de carácter económico financiero que deberán ser objeto de regulación específica en la normativa relativa a la Hacienda Pública de nuestra Comunidad, únicamente con este carácter transitorio se declaran vigentes los Capítulos I y III del Título VIII de la Ley 3/1995.

En el capítulo de las materias reguladas en la presente Ley, y sin entrar en lo que podríamos denominar su contenido natural, destaca la inclusión de dos materias al considerarlas conveniente, dada su estrecha relación con el objeto de la norma, y teniendo en cuenta que la especificidad de las mismas no hace previsible que sean merecedoras de un desarrollo legal autónomo. Se trata en concreto de las cuestiones relativas a la Asistencia Jurídica en el ámbito de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja y su sector público, y de las relativas a la contratación administrativa que tratan de recoger exclusivamente las especificidades que se consideran necesarias a la vista de amplia normativa básica estatal.

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La presente Ley estructura su articulado en cinco Títulos, a los que se suman diez Disposiciones Adicionales, una Transitoria, una Derogatoria y dos Disposiciones Finales.

En cuanto a las materias reguladas, el Título I, relativo al funcionamiento de la Administración, establece el objeto y ámbito de aplicación de la Ley, sus potestades y prerrogativas, los principios y reglas que deben inspirar su funcionamiento, con referencia expresa a algunos aspectos novedosos en nuestra legislación como son los relativos a la programación y racionalización administrativa. El Título I se completa con el marco jurídico que rige las relaciones de nuestra Administración con otras Administraciones o entidades, públicas o privadas, dando cabida a nuevos instrumentos provenientes de la normativa básica estatal como son los planes y programas de actuación.

El Título II, relativo al ejercicio de sus competencias por los órganos de la Administración, reitera el principio clásico de irrenunciabilidad de la competencia y de dirección e impulso mediante instrucciones, circulares y órdenes del servicio, así como el de colaboración entre las distintas Consejerías. Además, concreta los aspectos organizativos relacionados con las técnicas relativas al ejercicio de las competencias administrativas, transferencia, delegación, avocación, encomienda de gestión, etc., estableciendo finalmente el marco para la resolución de los conflictos de atribuciones que se produzcan.

El Título III, relativo al régimen jurídico de la actuación de la Administración de la Comunidad Autónoma, es el más extenso y el que por su contenido, resulta nuclear en la estructura de la Ley.

El Capítulo I de este Título III está dedicado a los Reglamentos, regulando las disposiciones generales relativas a la competencia para dictarlos, a su concepto y la forma que adoptarán, y entrando en detalle en la concreción del iter procedimental que ha seguirse para su elaboración y aprobación, superando de esta forma las deficiencias existentes en el régimen jurídico anterior.

Entre las novedades relativas a la elaboración y aprobación de los reglamentos, destaca la diferenciación clara entre los trámites de audiencia a los interesados y el de información pública, la participación de las Entidades Locales en el proceso de elaboración de los reglamentos, la ordenación de los trámites y documentación que deben seguir y acompañar a los distintos borradores y, de manera especial, obliga a la Administración a valorar las observaciones, alegaciones e informes emitidos y a justificar las propuestas concretas incluidas finalmente. La finalidad de estas previsiones es realzar la importancia otorgada a los mecanismos de participación e informe como garantías esenciales del procedimiento de elaboración de reglamentos.

El Capítulo II está dedicado a los actos administrativos y concreta, dentro de las previsiones ya recogidas en la normativa básica estatal, la importante cuestión práctica de los actos que ponen fin a la vía administrativa.

El Capítulo III está dedicado al Registro de documentos, dando entrada al uso de las tecnologías de la información que deberán redundar en una mayor accesibilidad de los ciudadanos y eficacia de la acción administrativa.

El Capítulo IV está dedicado a la revisión de los reglamentos y actos administrativos, en el que se concretan los aspectos derivados de las peculiaridades derivadas de la organización propia de la Administración. Como novedad merece destacarse la regulación de la sustitución de los recursos administrativos por reclamaciones que resolverán comisiones técnicas especializadas, posibilidad que deberá ser objeto de desarrollo reglamentario.

El Capítulo V, dedicado a la potestad sancionadora, viene motivado por las decisiones del legislador básico estatal. La Sección 1ª establece la competencia para sancionar y la Sección 2ª formaliza un procedimiento sancionador, que será el aplicable con carácter general por la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, salvo procedimiento específico expreso.

Finalmente, el Capítulo VI regula la responsabilidad patrimonial, limitada a concretar los órganos competentes para instruir y resolver los procedimientos, dado que en cuanto a la regulación sustantiva remite, como no podía ser de otra forma, a la legislación común en la materia.

El Título IV, relativo a la Asistencia Jurídica de la Administración de la Comunidad Autónoma en el marco de lo previsto en el artículo 551.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y cuyo contenido mejora sustancialmente la regulación anterior a partir de la experiencia acumulada en estos años. Su Capítulo I atribuye esta asistencia jurídica a los Servicios Jurídicos, y en particular, a los letrados adscritos a la Dirección General de los Servicios Jurídicos. El Capítulo II regula el régimen de actuación de los Servicios Jurídicos en las funciones consultivas y en las contenciosas, así como otros aspectos conexos de dicha actividad.

Por último, el Título V, referido a la contratación administrativa, concreta aquellas peculiaridades derivadas de la organización propia en materia de contratación, tales como los órganos de contratación propios o el registro de contratos.

Se cierra la norma con un conjunto de Disposiciones Adicionales, Transitorias y Finales.