Exposicion único Contratación pública socialmente responsable

I

El 15 de enero de 2014 se aprueban por el Consejo de la Unión Europea las nuevas directivas en materia de contratación pública: la Directiva 2014/24/UE, sobre Contratación Pública, la Directiva 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y la Directiva 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, publicadas todas ellas en el DOUE de 28 de marzo de 2014.

Así, el considerando 2 de la Directiva 2014/24/UE dispone que la contratación pública desempeña un papel clave en la Estrategia Europa 2020, establecida en la Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2010, "Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador", como uno de los instrumentos basados en el mercado que deben utilizarse para conseguir dicho crecimiento, garantizando al mismo tiempo el uso eficiente de los fondos públicos.

Con este fin, deben revisarse y modernizarse las normas vigentes sobre contratación pública, al objeto de incrementar la eficiencia del gasto público, facilitando en particular la participación de las pequeñas y medianas empresas (pymes) en la contratación pública, y permitir que los contratantes utilicen mejor la contratación pública en apoyo de objetivos sociales comunes.

La Constitución española, en su artículo 149.1.18, atribuye al Estado competencia exclusiva para promulgar la legislación básica sobre contratación administrativa, de aplicación general a todas las Administraciones públicas. De este modo, con fecha de 9 de noviembre de 2017 se publica en el BOE la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Corresponde a la Comunidad Autónoma de Extremadura la competencia exclusiva en materia de creación, organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones, la organización de su propia Administración y la de los entes instrumentales que de ella dependan, así como, en el marco de la legislación básica del Estado, la competencia de desarrollo normativo y ejecución en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas y contratación del sector público y universidades, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 9.1.1 y 10.1.1 y 5 del Estatuto de Autonomía de Extremadura. Asimismo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 53.2 de ese mismo Estatuto de Autonomía, la comunidad autónoma, en el marco de la legislación básica del Estado, regulará el régimen jurídico de las entidades locales de Extremadura.

Con base a esas competencias de desarrollo normativo, la Comunidad Autónoma de Extremadura afronta la aprobación de la presente ley con los siguientes objetivos: a) reunir en un solo texto la normativa reguladora de la contratación pública autonómica; b) incorporar a esta los principios inspiradores de las directivas en materia de contratación pública, así como de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sin perjuicio de la normativa sectorial aplicable en materia de acción concertada para la prestación de servicios de carácter social, sanitario y sociosanitario; c) la colaboración de la actividad contractual en la ejecución de políticas de carácter social y ambiental; d) lograr una mayor transparencia en la contratación pública; y e) conseguir una mejor relación calidad-precio en la contratación pública autonómica, para lo cual se introducen nuevas consideraciones, de manera que los órganos de contratación podrán dar prioridad a la calidad, consideraciones medioambientales, aspectos sociales o a la innovación, sin olvidar el precio ni los costes del ciclo de vida del objeto de la licitación.

II

La ley consta de 43 artículos, estructurados en siete capítulos, ocho disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y dos finales.

En el capítulo I se regula el objeto y ámbito de aplicación de la ley, que incluye a las entidades locales y a la Universidad de Extremadura, y se sientan los principios aplicables a la contratación pública autonómica, incorporando la obligación derivada de la Directiva 2014/24/UE de adoptar medidas en ejecución de contratos para garantizar el cumplimiento por parte de los adjudicatarios de las obligaciones en materia medioambiental, social o laboral establecidas por las disposiciones vigentes, la eliminación de obstáculos al acceso de las pymes a la contratación pública, la incorporación a los pliegos siempre que sea posible en atención a la naturaleza del contrato de cláusulas de carácter social, ambiental o relativas a otras políticas públicas. Finalmente, se regula en este capítulo I los encargos a medios propios personificados por parte de la Junta de Extremadura y su sector público autonómico.

En el capítulo II se contienen una serie de normas generales, con el objetivo de lograr una contratación pública más eficiente y fomentar la participación en ella de las pequeñas y medianas empresas, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 2014/24/UE.

Así, se marcan pautas sobre la definición del objeto del contrato, incorporando en ella aspectos sociales y ambientales, así como el concepto de coste de ciclo de vida en la elección de los productos, servicios u obras que precise el órgano de contratación; se establecen medidas de mejora de la calidad y la comprensibilidad de la información proporcionada; se prevé la posibilidad de realizar consultas preliminares del mercado, con la finalidad de llegar a la solución más adecuada para adquirir obras, bienes y servicios, lo que constituye además, un mecanismo eficiente para informar a los operadores económicos de las licitaciones previstas. Aspecto este que es especialmente ventajoso para las pymes que de esta forma disponen de mayor plazo para prepararse de cara a las mismas, puesto que participar en las consultas preliminares no les impide hacerlo como licitadoras en el procedimiento siempre que el órgano de contratación adopte las medidas oportunas para garantizar la necesaria transparencia en aquel.

Se regulan también en este capítulo II determinadas cuestiones sobre los pliegos de cláusulas administrativas particulares de la Junta de Extremadura y sus organismos públicos; el pago aplazado del contrato; el contenido mínimo del contrato; la publicidad de los contratos públicos de la Junta de Extremadura y su sector público autonómico; y los criterios de adjudicación del contrato. Respecto de esta última cuestión, destaca la regulación relativa a la posibilidad de que los órganos de contratación de la Junta de Extremadura y sus organismos públicos y demás entidades dependientes o vinculadas a la misma que tengan la consideración de poder adjudicador puedan establecer en los pliegos de cláusulas administrativas particulares criterios de adjudicación específicos para el desempate en los casos en que, tras la aplicación de los criterios de adjudicación, se produzca un empate entre dos o más ofertas. Dichos criterios de adjudicación específicos para el desempate deberán estar vinculados al objeto del contrato y se referirán a las materias previstas en la legislación básica de contratación del Estado. Los criterios se aplicarán de conformidad con las normas que en cada momento establezca el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, respetando en todo momento las condiciones requeridas en la legislación específica de cada una de las materias. En todo caso, se entiende de carácter social, pudiendo establecerse como criterio de desempate en los pliegos, las ofertas de los licitadores que hayan acreditado su condición de «empresa socialmente responsable»; así como por las «sociedades cooperativas». Si los pliegos no determinan criterios de adjudicación específicos para el desempate, en caso de que varias ofertas obtengan la misma puntuación, el empate se resolverá aplicando los criterios sociales determinados en la legislación básica del Estado. En caso de que la aplicación de esos criterios no hubiera dado lugar a desempate, y con carácter previo al sorteo, se resolverá mediante la aplicación, por orden, de los siguientes criterios: a) las ofertas presentadas por «empresa socialmente responsable» y b) las ofertas presentadas por «sociedades cooperativas».

Continúa la regulación del capítulo II con medidas referentes al plazo de duración de los contratos; la acreditación del requisitos de hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones y deudas pendientes; el control de la ejecución de contratos; los procedimientos de imposición de penalidades y de resolución de contratos; las certificaciones de calidad de los servicios contratados y cartas de compromisos con las personas usuarias; y, finalmente la cooperación entre las Administraciones públicas. Sobre todos los aspectos, destaca el procedimiento de imposición de penalidades y de resolución de contratos, delimitando los supuestos en los que habrá que prever dicha circunstancia en los pliegos con el fin de asegurar el cumplimiento de la obligación u obligaciones contractuales, estableciéndose un plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento, en ambos casos, de seis meses.

En el capítulo III se recogen normas concretas de aplicación a determinados contratos de la Junta de Extremadura y su sector público autonómico. El objetivo es el establecimiento de particularidades normativas en determinados tipos de contratos y procedimientos de adjudicación, como es el caso de los contratos de obras, de los procedimientos negociados, que se configuran como procedimientos de licitación con negociación sujetos a publicidad que permiten a los órganos de contratación adquirir productos o servicios mejor adaptados a sus necesidades; de contratación centralizada y de asociación para la innovación. En este capítulo se contiene una de las apuestas claras de esta ley en materia de transparencia, al ir más allá de lo exigido por la legislación básica estatal en la regulación de la publicidad de los contratos menores.

Finaliza este capítulo III recogiendo determinadas medidas sobre los procedimientos de contratación centralizada, de asociación para la innovación y la adjudicación de contratos basados en acuerdo marco.

El capítulo IV recoge una serie de disposiciones que tienen por finalidad la inclusión de cláusulas sociales, de igualdad entre hombres y mujeres, ambientales o relativas a otras políticas públicas en los expedientes de contratación, que será obligatorio incorporar en todos los pliegos por los que se rijan los procedimientos de contratación del sector público autonómico siempre que guarden relación con el objeto contractual según el tipo de contrato.

El artículo 18.2 de la Directiva 24/2014/UE, en sede de principios de la contratación, establece que "los Estados miembros tomarán las medidas pertinentes para garantizar que, en ejecución de los contratos públicos, los operadores económicos cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral establecidas en el Derecho de la Unión, el Derecho nacional, los convenios colectivos o por las disposiciones de Derecho internacional medioambiental, social y laboral enumeradas en el anexo X".

Por su parte, el artículo 1.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, dispone que "en toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía social".

Se trata de garantizar que los contratos que celebren los distintos órganos que conforman el sector público autonómico se encuentren sujetos al cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convencionales vigentes en materia laboral, de seguridad social y de seguridad y salud en el trabajo.

Se contempla, además, la obligación de la empresa adjudicataria de comunicar a la Administración las subcontrataciones que se celebren, con el objeto de que se garantice, asimismo, que los subcontratistas cumplen las citadas obligaciones respecto de su personal, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley 15/2010, de Responsabilidad Social Empresarial de Extremadura, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, y la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014.

Finalmente, en este capítulo se regula la reserva de contratos para entidades cuya finalidad sea la integración social y profesional de personas con discapacidad o en riesgo de exclusión social, así como medidas de fomento de la participación de las pymes en la contratación pública.

En el capítulo V se regulan los órganos autonómicos con competencia en materia de contratación y se dota a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de las funciones que en materia de gobernanza imponen las nuevas directivas de contratación. Se trasladan a esta regulación sustantiva determinadas cuestiones de organización que aparecían tradicionalmente en las respectivas leyes de presupuestos, lo que cumple con el mandato del Tribunal Constitucional.

En el capítulo VI se aborda la regulación del órgano con competencias en materia de resolución de reclamaciones y recursos contractuales y el procedimiento para el reconocimiento de obligaciones derivadas de una prestación solicitada, consentida y recepcionada de conformidad por la Administración autonómica sin la plena observación de lo dispuesto por la normativa de contratación del sector público aplicable.

En el capítulo VII se abordan medidas de evaluación y seguimiento; de apoyo a los órganos de contratación y, finalmente, contra la corrupción en la contratación pública. Todas ellas son

medidas adecuadas para luchar contra el fraude, el favoritismo y la corrupción, así como para prevenir, detectar y solucionar de modo efectivo los conflictos de intereses que puedan surgir en los procedimientos de licitación, con el fin de evitar cualquier distorsión de la competencia y garantizar la transparencia en el procedimiento y la igualdad de trato a todas las personas candidatas y licitadoras.

Así, se crea la Oficina Extremeña de Supervisión en Materia de Contratación como órgano colegiado que tiene por finalidad velar por la correcta aplicación de la legislación y, en particular, promover la concurrencia y combatir las ilegalidades, en relación con la contratación pública en la Junta de Extremadura y en su sector público autonómico. La Oficina Extremeña de Supervisión en Materia de Contratación se adscribe, a efectos puramente organizativos y presupuestarios, a la consejería competente en materia de hacienda. No obstante, la oficina actuará en el desarrollo de su actividad y el cumplimiento de sus fines, con plena independencia orgánica y funcional. Los miembros de la Oficina no podrán solicitar ni aceptar instrucciones de ninguna entidad pública o privada. Las funciones que correspondan a la Oficina Extremeña de Supervisión en Materia de Contratación, dentro de las previstas en la legislación básica del Estado, se establecerán reglamentariamente. Asimismo, se establecerá reglamentariamente la composición, estructura y funcionamiento, así como las relaciones de la oficina con la Fiscalía y los órganos jurisdiccionales, con la Asamblea de Extremadura, con el Tribunal de Cuentas y con la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

En la disposición adicional primera se prevé la acción concertada para la prestación de servicios de carácter social, sanitario y sociosanitario. Así, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 11 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, la acción concertada para la prestación de servicios de carácter social, sanitario y sociosanitario se regirá por la normativa sectorial que se dicte en la Comunidad Autónoma de Extremadura al amparo de lo dispuesto en la disposición adicional cuadragésima novena del mismo texto legal. Para dicha acción concertada será de aplicación esta ley en los términos que se prevea en esa normativa sectorial, debiendo garantizarse, en todo caso, una publicidad suficiente y la regulación de unos instrumentos que se ajusten a los principios de transparencia y no discriminación.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, además del régimen de gestión indirecta mediante la modalidad de concertación prevista en la normativa sectorial específica, las Administraciones públicas podrán gestionar los servicios de carácter social, sanitario y sociosanitario a través de cualquiera de las siguientes fórmulas: a) gestión directa o a través de medios propios; y b) gestión indirecta a través de las modalidades de contratación previstas en la normativa sobre contratos del sector público.

Una de las grandes novedades de la Directiva 2014/24/UE es la obligatoriedad, con carácter general, de la licitación electrónica en los plazos establecidos en la misma; lo que implica que los licitadores puedan presentar sus ofertas de forma íntegramente telemática y que las notificaciones sean electrónicas y facilita la participación de las empresas en los procedimientos, al tener estas que conocer una única herramienta sea cual sea la entidad que licita el contrato.

En este sentido, las disposiciones adicionales segunda y tercera de la ley, referidas a la Plataforma de Contratación de la Junta de Extremadura y a la tramitación electrónica de los expedientes de contratación, tratan de dar un impulso a la contratación pública electrónica en todas sus fases y dentro del ámbito autonómico, con el fin de arbitrar las medidas y medios necesarios que garanticen una mayor transparencia, publicidad e igualdad en todas las actuaciones y decisiones del proceso de contratación pública.

El uso de medios electrónicos permite, además, una mayor eficiencia y ahorro de costes de los servicios públicos prestados y un mayor acercamiento de los ciudadanos, empresas y profesionales a la Administración, lo que representa un claro refuerzo de los principios de transparencia, accesibilidad y seguridad.

En las disposiciones adicionales cuarta, quinta, sexta, séptima y octava se regulan determinadas cuestiones sobre los encargos a la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima (Tragsa); a la formación sobre contratación pública dirigida a las empresas; a las adquisiciones de bienes y/o contratación de servicios relacionados con la materia de las tecnologías de la información y comunicación; a la constitución efectiva de la Oficina Extremeña de Supervisión en Materia de Contratación y a la inclusión en el plan de formación anual de la Escuela de Administración Pública de una oferta formativa adecuada y específica en la materia regulada por esta ley para el personal al servicio de la Administración.

En la disposición transitoria se contemplan los expedientes iniciados y contratos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de esta norma, el Registro Oficial de Licitadores de Extremadura y las instrucciones del Consejo de Gobierno.

En la disposición derogatoria se derogan expresamente los artículos 17 y 18 de la Ley 8/2016, de 12 de diciembre, de medidas tributarias, patrimoniales, financieras y administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura; así como los artículos 41, 42, 43 (salvo los apartados 2, primer párrafo, y 4), 44, 45, 46 (salvo el apartado 6), 48 (salvo el apartado 11) y la disposición adicional quinta de la Ley 1/2018, de 23 de enero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2018.

En la disposición final primera se recoge una habilitación normativa para el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura en cuanto al desarrollo reglamentario de la presente ley. En la disposición final segunda se prevé la entrada en vigor de la presente ley el 1 de enero de 2019.