Exposicion único Conciertos sociales para la prestación de servicios a las personas en los ámbitos social, sanitario y sociosanitario

En la Unión Europea, los servicios no económicos de interés general, entre los que se hallan los servicios sociales, sanitarios y de atención sociosanitaria, forman parte de los pilares del modelo europeo de sociedad, dada la trascendencia que para la calidad de vida de la ciudadanía europea posee la existencia de unos servicios de interés general eficientes, accesibles y de calidad, que refuerzan la cohesión social y territorial. Toda vez que los mismos y, en particular, el acceso a los servicios de atención a personas con mayor vulnerabilidad -como los destinados a la atención de menores, de personas mayores, con discapacidad, en situación de dependencia, en riesgo o situación de exclusión social, con trastornos mentales, deterioro cognitivo, con enfermedades oncológicas o hematológicas y cualquier otra patología crónica que pudiera ser objeto de esta ley- son esenciales para, además de dar respuesta a las complejas necesidades de los mencionados colectivos de personas, contribuir a elevar los niveles de empleo y de protección social y de la salud.

De este modo, los servicios sociales de interés general de naturaleza no económica, basados en principios como la solidaridad, la calidad, la igualdad de trato y la promoción del acceso universal prestados al amparo del ejercicio de sus responsabilidades de las autoridades públicas, tienen como eje central a la persona y garantizan el disfrute efectivo de sus derechos fundamentales, a la par que favorecen una mayor congruencia entre elevados niveles de protección social y su viabilidad financiera, siendo esencialmente competencia de las autoridades de carácter estatal, regional o local, la apreciación, implementación y organización de estos servicios.

El reconocimiento de la importancia de los servicios de interés general en el ámbito europeo se refrendó, en virtud de lo establecido en el artículo 14 del Tratado de

Funcionamiento de la Unión Europea, con la incorporación al Derecho comunitario del Protocolo número 26 y sus disposiciones interpretativas al respecto de aquellos, observando, por un lado, la heterogeneidad de servicios existente entre los Estados miembros derivada de sus diversas características sociales, demográficas y culturales, así como de las múltiples y dispares preferencias y necesidades de apoyo de las personas usuarias; y, por otro lado, estableciendo que los tratados no afectan a la competencia de los Estados miembros para prestar, encargar y organizar servicios de interés general que no tengan carácter económico.

Como expresión de la relevante apreciación que los servicios de interés general poseen en el marco europeo, la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero, sobre Contratación Pública, y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, que concreta y moderniza la ordenación sobre contratación pública y posibilita nuevas fórmulas para la organización de los servicios que define como servicios a las personas, en su considerando 6 refiere que los Estados miembros gozan de libertad para organizar la prestación de los servicios sociales obligatorios o de cualquier otro tipo y clarifica que los servicios no económicos de interés general deben quedar excluidos del ámbito de aplicación de la misma; previsión en la que abunda en su considerando 114, al establecer que, para determinadas categorías de servicios, en concreto los servicios que se conocen como servicios a las personas, como ciertos servicios sociales, sanitarios y educativos, "los Estados miembros y los poderes públicos siguen teniendo libertad para prestar por sí mismos esos servicios u organizar los servicios sociales de manera que no sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo, mediante la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a todos los operadores económicos que cumplan las condiciones previamente fijadas por el poder adjudicador, sin límites ni cuotas, siempre que dicho sistema garantice una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación".

En el ámbito estatal, los poderes adjudicadores, como alternativa a la gestión directa, tradicionalmente vienen organizando y encargando la prestación de determinados servicios de interés general, como los sociales, sanitarios y educativos, a través de diversas modalidades de gestión, si bien las sometidas a los clásicos procedimientos de contratación pública nunca han mostrado un encaje perfecto con la adecuada respuesta a los requerimientos de los servicios dirigidos a personas en especiales y complejas situaciones de vulnerabilidad, no garantizando una actuación eficaz y eficiente en la cobertura de las prestaciones que precisan las personas en tal situación, ni tampoco el cumplimiento de principios como su arraigo en el entorno o la continuidad de la atención prestada de forma integral, personalizada y con elevados niveles de calidad.

En atención a las carencias mostradas por la normativa contractual para dar respuesta a determinados servicios, la reciente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero, ha sancionado positivamente el reconocimiento de la figura de los conciertos sociales en el ordenamiento jurídico español al reconocer expresamente en su disposición adicional cuadragésimo novena la competencia legislativa de las comunidades autónomas para emplear estos instrumentos de concertación en régimen de autorización al margen de la normativa de contratos para la prestación de servicios públicos destinados a satisfacer necesidades de carácter social, al mismo tiempo que, en el apartado sexto del artículo 11, los excluye de su ámbito de aplicación.

En la Comunidad Autónoma de Extremadura existe una dilatada experiencia en la provisión de servicios sociales especializados a través de un régimen asimilado al que hoy se prevé en esta ley de conciertos, si bien con notas caracterizadoras del régimen subvencional, como la justificación documental de los gastos realizados; en concreto, nos referimos al Marco de Atención a la Discapacidad en Extremadura -MADEX-, regulado en virtud del Decreto 151/2006, de 31 de julio, cuyo objetivo fue el establecimiento de un régimen jurídico de acreditación de los centros y servicios que conllevaría la celebración de conciertos, con naturaleza convenial, para la prestación de servicios de atención especializada a personas con discapacidad en la Comunidad Autónoma de Extremadura. De tal modo, la Administración autonómica, con la indispensable participación del Tercer Sector extremeño, representante de personas con discapacidad, modernizó su relación con las entidades sin ánimo de lucro tradicionalmente prestadoras de los servicios especializados de atención a personas con discapacidad, incorporando un innovador y exitoso modelo de gestión y financiación públicas que ha incrementado los niveles de calidad y afianzado la sostenibilidad, equidad y universalidad de la red de servicios del sector, transformando un marco de financiación sometido a la incertidumbre y la concurrencia anual propias del sistema de subvenciones, a uno basado en la estabilidad económica plurianual, garante de la calidad y la solidaridad del modelo de colaboración, en el que el valor añadido de la acción social es el eje central de todas sus prestaciones especializadas, que ahora precisa de actualización para adaptarlo a las exigencias de la normativa estatal y comunitaria para garantizar los principios de no discriminación, transparencia e igualdad de trato y la implementación de políticas innovadoras en la gestión de estos servicios públicos.

Por otra parte, en el ámbito sanitario, si bien en el capítulo V de la Ley 10/2001, de 28 de junio, de Salud de Extremadura, se sancionaba la figura de los conciertos fuera del ámbito contractual, en la práctica dicha figura no habría tenido recorrido al considerarse, en línea con la doctrina mayoritaria y con la senda seguida por otras Administraciones autonómicas, que debería ser objeto de interpretación al amparo de la normativa contractual en materia de conciertos. Por ello, a través de la presente ley, se pretende restaurar dicha figura incorporándola al presente marco legal de acuerdo con los requerimientos legales actualmente existentes para dotar de seguridad jurídica al régimen de conciertos en el ámbito sanitario.

Con la instauración del concierto social en nuestra región se persigue, por tanto, introducir una alternativa de financiación a la ofrecida por el régimen de subvenciones o contratos, brindando a las entidades un marco de relación más estable y garantista para las prestaciones y servicios que vienen prestando mediante otras formas de financiación para garantizar la mayor calidad y estabilidad del sistema. Al mismo tiempo, el nuevo marco permite reconocer la excepcional aportación de todo tipo de recursos y experiencias puestos a disposición de la sociedad extremeña por las entidades de iniciativa social, que junto a su capacidad para complementar los servicios públicos con otras actividades de interés, incrementan, por un lado, el valor añadido de su actuación y de la rentabilidad social de la financiación pública y, por otro, contribuyen a la mejora continua de la atención especializada a las personas usuarias de los servicios y prestaciones, tanto desde el punto de vista cuantitativo como desde el cualitativo.

En este contexto, en el ejercicio de sus competencias por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura, se introduce la acción concertada como fórmula indirecta de provisión de servicios en el ámbito de la atención social especializada, sanitaria y sociosanitaria; fórmula que también se implementa para las Administraciones locales cuando tengan atribuidas competencias para el desarrollo de los servicios que pueden ser sometidos al régimen de concertación.

El régimen de conciertos previsto en esta ley, como instrumento de colaboración entre las Administraciones públicas y las entidades sin ánimo de lucro, se sustenta en un principio básico: el de proporcionar a las personas la máxima calidad asistencial en la provisión de los servicios sociales especializados y de atención sanitaria y sociosanitaria de responsabilidad pública para la consecución de objetivos de interés social. Con esta finalidad, los servicios objeto de concertación serán aquellos en los que la atención personalizada e integral, el arraigo, la permanencia de las personas usuarias en su entorno, la continuidad en la atención, el máximo bienestar y la eficiencia presupuestaria constituyan los parámetros determinantes para su sometimiento al régimen de concertación. De conformidad con la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las entidades sin ánimo de lucro cumplen las circunstancias objetivas que justifican la sustitución del régimen de contratación pública en el ámbito de los servicios sociales por el régimen de conciertos, dada su gestión solidaria y la prestación de servicios que contribuyen a una finalidad social y a la prosecución de los objetivos de solidaridad, universalidad y eficiencia presupuestaria.

En este contexto, la experiencia de las entidades prestadoras de estos servicios será fundamental para garantizar la calidad asistencial bajo parámetros de solidaridad y sostenibilidad del sistema. Por ello, las entidades sin ánimo de lucro gozarán de un papel fundamental en su provisión, ya que por su trayectoria y su actuar solidario, en análogas condiciones de eficacia, calidad y rentabilidad social, gozarán de prioridad en la concertación respecto de las entidades con ánimo de lucro, que accederán al régimen de concertación para velar por los intereses de las personas usuarias de los servicios siempre que se acepte la ausencia de beneficio industrial en el régimen de provisión de los servicios objeto de concertación. De esta forma, el objetivo fundamental de esta norma es establecer un régimen estable de provisión de servicios concertados que permita garantizar la calidad y sostenibilidad del sistema en todo el territorio extremeño.

Por ello, en la presente ley se establecen los aspectos y principios básicos de esta nueva fórmula de provisión de servicios en el ámbito social especializado, sanitario y sociosanitario, que serán objeto de posterior desarrollo reglamentario teniendo en cuenta la naturaleza de los servicios a proveer, siempre bajo las garantías de solidaridad, universalidad, no discriminación, igualdad de trato, publicidad, eficiencia presupuestaria y transparencia.