Exposicion único Cabildos insulares

I

En el actual contexto es un lugar común la necesidad de llevar a cabo una transformación de las administraciones públicas, puesto que existe la conciencia generalizada de que las mismas deben adaptarse a las demandas sociales, lo que ha determinado que en los últimos años se hayan acordado diversas medidas para la reforma de las administraciones públicas, justificadas por la necesidad de llevar a cabo una contención del crecimiento del gasto público, pero que deben tender a la consecución de mejoras en la eficacia, calidad y eficiencia del sector público con la finalidad de alcanzar una mayor y mejor satisfacción de las necesidades ciudadanas, esto es, para la prestación de servicios públicos demandados con la máxima eficiencia y calidad.

Entre las modificaciones que se demandan de forma generalizada, sin duda, destaca particularmente la de clarificar el sistema competencial, evitando las denominadas duplicidades administrativas.

Por ello, en la Comunidad Autónoma de Canarias en los últimos años se han venido adoptando y ejecutando medidas para dar mayor claridad al reparto competencial entre los tres niveles administrativos propios de Canarias, esto es, entre la Administración pública de la Comunidad Autónoma, las administraciones insulares y las administraciones municipales del archipiélago.

Las medidas ejecutadas y las demás que hayan de llevarse a la práctica han tomado en consideración y deben tener en cuenta las peculiaridades territoriales e institucionales de Canarias.

Desde el punto de vista territorial, el archipiélago canario es, por definición, un conjunto de islas. Y las islas son trozos de tierra separados por el mar. Por ello, la unidad física, geográfica, no es el archipiélago, sino la isla. Y ello no solo geográficamente, sino también sociológica y económicamente. Esta condición archipielágica demanda soluciones bastante diferentes de las que se han puesto en práctica y de las que puedan articularse para la reforma de las administraciones públicas en el resto del territorio estatal.

Desde la perspectiva institucional la preexistencia de los cabildos insulares como instituciones insulares, y su posterior configuración como instituciones de la Comunidad Autónoma, determinan que el reparto competencial en Canarias haya de prestar especial atención a estas instituciones.

II

La Ley sobre Organización Administrativa y Representación a Cortes en las Islas Canarias, aprobada el 11 de julio de 1912, comúnmente denominada y conocida como Ley de Cabildos Insulares, supone un hito esencial en la historia y en el devenir de Canarias, en la medida en que introdujo cambios en la organización administrativa, económica y política de Canarias. Específicamente con la constitución de los cabildos insulares, supuso una modificación trascendental en la organización político-administrativa del archipiélago, constituyendo la primera solución legislativa del siglo XX de lo que ha venido a denominarse el problema de la organización político-administrativa de los territorios españoles, y lo hizo reconociendo las singularidades de las islas Canarias.

La Ley de 11 de julio de 1912 mencionada, en su artículo quinto, constituía los cabildos insulares, fijaba sus atribuciones y determinaba los recursos que constituían su hacienda, remitiendo a un reglamento posterior la regulación de su funcionamiento, condicionando su entrada en vigor a la aprobación del Reglamento de los Cabildos Insulares. Por ello, el 12 de octubre de 1912 se aprobó el Reglamento provisional para el régimen de los Cabildos Insulares en las Islas Canarias (publicado oficialmente el 14 de octubre siguiente), con el que se fijaba el régimen de los cabildos insulares, abarcando la composición y régimen electoral, la organización y funcionamiento, las competencias y atribuciones, así como el régimen de la hacienda, presupuestos y cuentas.

Las normas mencionadas ponían fin a la situación creada por la Ley de 27 de enero de 1822, que aprobó la división de España en provincias, con la que se constituyeron las islas Canarias en una de ellas, erigiendo a Santa Cruz de Tenerife como capital con jurisdicción en todo el archipiélago, y que determinó la pérdida de la entidad insular y la del cabildo que la representaba. En definitiva, el establecimiento de esta provincia única, que para Canarias supuso la introducción de un escalón político-administrativo intermedio entre el poder central y el municipal, fue un hecho uniformador que no contemplaba la peculiaridad canaria en su expresión insular.

En esta perspectiva, la Ley de 11 de julio de 1912 es la primera norma de la legislación estatal que recoge unas atribuciones específicas de los cabildos insulares en el ámbito de lo que sea propio y peculiar de cada una de las islas, lo que les diferencia de las instituciones provinciales del resto del Estado español. Esta asignación de la gestión de los intereses insulares puso de manifiesto que en Canarias las islas se constituían en las auténticas instancias a través de las cuales ha de organizarse y ejecutarse la actividad administrativa.

Por otra parte, el reconocimiento de las singularidades insulares que plasmó la Ley de 11 de julio de 1912, sin duda, es el germen tanto del reconocimiento constitucional de los cabildos insulares que efectúa el artículo 141.4 de la Constitución española, al asegurar que en los archipiélagos las islas tengan su administración propia en forma de cabildos o consejos, como del mandato contenido en el artículo 138.1 de la Carta Magna, que exige tener en cuenta las circunstancias del hecho insular.

Aun así, el valor de la Ley de Cabildos Insulares y el reconocimiento de las singularidades canarias plasmado en su contenido, sin embargo, no queda restringido a la historia de Canarias y a ser el precedente de su plasmación en el texto constitucional, puesto que, al no haber sido derogada expresamente, conserva su vigencia, aun cuando solo parcialmente, máxime si se tienen presentes las remisiones que el ordenamiento vigente hace a la legislación específica de los cabildos insulares.

III

Partiendo del reconocimiento y mandato constitucional, pero especialmente por el importante papel que las entidades insulares han jugado y que están llamados a desplegar en el devenir, desarrollo y progreso de Canarias, como consecuencia natural del arraigo y prestigio que determinan que los canarios los perciban como algo propio, el Estatuto de Autonomía de Canarias, primero implícitamente, y después de la reforma del mismo por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, de forma expresa, los ha caracterizado, además, como instituciones de la Comunidad Autónoma.

La norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, sin desconocer su origen y naturaleza de órganos de gobierno, administración y representación de las islas como entes locales, pues reitera y destaca su consideración como especialidad del régimen local de Canarias, integra a los cabildos insulares en su organización política, dotándoles de la consideración de instituciones de la Comunidad Autónoma, de forma que los vienen a caracterizar como copartícipes de sus fines, o en los términos en que se ha expresado el Consejo Consultivo de Canarias, en coadyuvantes estatutarios en la prosecución de los fines de la Comunidad Autónoma de Canarias. Y, en estricta correspondencia con esa institucionalización, les atribuye la iniciativa legislativa, la representación ordinaria del Gobierno y de la administración autónoma en cada isla, y la ejecución en su nombre de cualquier competencia que esta no ejerza directamente a través de órganos administrativos propios, en los términos que establezca la ley.

En definitiva, utilizando los términos literales del artículo 8.2 del Estatuto de Autonomía de Canarias, los cabildos insulares son, simultáneamente, órganos de gobierno, administración y representación de cada isla e instituciones de la Comunidad Autónoma.

Al margen del debate teórico y de las discrepancias que se constatan en el mismo, la doble naturaleza de los cabildos insulares no parece que deba plantearse en términos de prevalencia de una de esas dos facetas, puesto que la única condición que se impone a la luz de la jurisprudencia constitucional la de que la caracterización y configuración de su régimen jurídico se lleve a efecto sin detrimento de su naturaleza de administración local de cada isla, ni merma de su autonomía para la gestión de los intereses propios de la isla.

En esta perspectiva, la doble naturaleza de los cabildos insulares exige un tratamiento de los mismos distanciado del planteamiento de simple trasunto de las diputaciones provinciales que se plasma y deduce de la legislación estatal, pese a que en la misma se han recogido, aunque solo parcialmente, las notables diferencias entre unos y otras desde la misma creación de los cabildos insulares, tanto desde la perspectiva de su conformación democrática y de las especialidades en materias de organización, como desde la óptica más trascendente de su elenco competencial, máxime cuando dicho tratamiento mal se compadece con las exigencias derivadas de la insoslayable conformación insular del territorio y del mandato constitucional de prestar especial atención al hecho insular.

Puede afirmarse así que los cabildos insulares, desde su instauración, no son diputaciones provinciales, pese a que por la legislación básica en materia de régimen local se apele al régimen jurídico de las mismas, como se pone de manifiesto en distintos ámbitos.

Desde la óptica de su naturaleza, en la que concurre su doble condición de institución insular y autonómica, porque ni siquiera son órganos de gobierno, administración y representación de la provincia, sino de las islas, pues en Canarias solo subsisten como órganos de representación de la provincia las denominadas mancomunidades provinciales interinsulares. Es decir, los cabildos insulares son considerados mucho más que órganos de naturaleza local, sin que ello suponga detrimento alguno de su carácter de órganos de gobierno, administración y representación de las islas como entidades locales.

Desde el punto de vista de su composición y conformación democrática, puesto que los cabildos insulares son instituciones con plena legitimidad democrática directa, al ser elegidos los consejeros insulares de forma directa por los residentes de cada isla. Es precisamente en el régimen electoral donde la diferencia entre los cabildos insulares y las diputaciones provinciales de régimen común se hace más patente. Esta conformación democrática no es más que la consecuencia de la amplia capacidad de intervención de los cabildos insulares en la vida ciudadana debido a sus amplias facultades y competencias.

Desde la perspectiva de las competencias, si bien es cierto que se les han atribuido a los cabildos insulares las competencias que tienen asignadas las diputaciones provinciales, aunque territorialmente limitadas a la isla respectiva, hay que resaltar que desde su instauración han sido titulares de un elenco de funciones y competencias que nunca se han residenciado en las entidades provinciales. Esto es, los cabildos insulares ostentan un conjunto de competencias mucho más amplio que el de las instituciones provinciales, que, además, se ha visto sustancialmente incrementado con base en la doble consideración de órgano de gobierno y administración insular y de institución de la Comunidad Autónoma.

IV

Teniendo presentes las mencionadas singularidades, el Parlamento de Canarias aborda, en poco más de un siglo después de su creación, una nueva regulación de estas instituciones, con la que se pretende integrar en una ley específica su régimen jurídico, con una extensión análoga a sus primeras normas reguladoras, pero con un contenido que necesariamente debe exceder de aquellas, ya que aquellas estaban limitadas a su carácter de corporaciones insulares, de órganos de gobierno, administración y representación de las islas como entidades locales. Tras la Constitución española de 1978 y el Estatuto de Autonomía de Canarias de 1982, Canarias accedió a la autonomía y los cabildos fueron regulados -junto a las demás administraciones públicas canarias- por Ley 8/1986, de 18 de noviembre, y más tarde por la Ley 14/1990, de 26 de julio, hasta ahora vigente. De acuerdo con la configuración que hace el Estatuto de Autonomía de Canarias, fortalecida en la reforma estatutaria de 1996, los cabildos insulares son también instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias, con lo que la norma institucional básica canaria enriqueció su naturaleza y sus poderes, sin detrimento de su naturaleza de administración local ni mengua de su autonomía en la gestión de los intereses propios de la isla.

Sin embargo, a diferencia de la regulación de esta materia hasta la fecha, en la que ha venido recogida de forma conjunta con la regulación de la Administración pública de la Comunidad Autónoma y con la municipal, la nueva regulación del régimen de los cabildos insulares se hace en un cuerpo normativo independiente, dando a luz una Ley de Cabildos Insulares, como legislación específica de una de las instituciones más emblemáticas y representativas del Derecho público de Canarias.

Por ello, dando cumplimiento al mandato contenido en el artículo 23 del Estatuto de Autonomía de Canarias, mediante la presente ley se lleva a cabo la regulación del régimen específico de los cabildos insulares, con la que se trata de dotarlos de un marco normativo ajustado a sus necesidades, contemplando en un solo texto legal las especificidades que le son propias y que las distinguen y separan de las diputaciones provinciales, a las cuales tradicionalmente se les ha asimilado, cuando bastante poco tienen en común con las mismas, ni desde la perspectiva jurídico-política, ni desde el punto de vista social.

En este sentido, y sin ánimo de exhaustividad, resulta preciso abordar en dicha regulación los siguientes aspectos.

a) La modificación del régimen organizativo de los cabildos insulares, en orden a dotar a los mismos de la organización adecuada para el ejercicio de las funciones que le han sido atribuidas por la legislación autonómica, pues se ha constatado que las previsiones orgánicas que respecto de los mismos se contienen en la legislación básica estatal se han mostrado inadecuadas para que los cabildos insulares puedan ejercer las amplias responsabilidades que se le han atribuido con eficacia, eficiencia y calidad.

b) La introducción en su régimen de funcionamiento de normas que garanticen el control de las competencias que tienen atribuidas.

c) Las previsiones necesarias para dotar de mayor transparencia la gestión de los cabildos insulares, que se articulan, en el marco que resulta de la reciente Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, mediante, por una parte, el derecho de acceso a la información recogido en la ley y que regirá con carácter general para todas las administraciones públicas, y mediante el establecimiento de una concreta y detallada relación de la información que debe hacer pública por los cabildos insulares, sin perjuicio de que por estos puedan adoptarse medidas complementarias que incrementen el elenco de obligaciones de publicidad.

d) Como corolario de los anteriores, hay que precisar el sistema de relaciones entre la Administración pública de la Comunidad Autónoma y los cabildos insulares, que en todo caso debe girar en torno al principio de colaboración y cooperación.

En cualquier caso, el reforzamiento orgánico y funcional de los cabildos insulares, en tanto que instituciones de la Comunidad Autónoma, al que conduce las medidas que deben adoptarse y que se recogen en el articulado, en modo alguno puede interpretarse como menoscabo de su condición como órganos de gobierno, administración y representación de las islas, ni de la consideración de estas últimas como entidades locales. Antes al contrario, la condición de instituciones locales de estas corporaciones insulares se ve notablemente enriquecida, en el marco de la legislación básica estatal.

V

La ley se estructura en seis títulos y una parte final, con dos disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

El título preliminar, Disposiciones generales , se limita a recoger el objeto de la ley, la naturaleza de los cabildos insulares, la prohibición de mancomunidades y federaciones de cabildos insulares y la audiencia de los cabildos insulares respecto de los anteproyectos de ley o proyectos de decretos afecten a las competencias que tienen atribuidas.

El título I, bajo la rúbrica de Competencias de los cabildos insulares , aparece estructurado en los tres capítulos, el primero dedicado a las disposiciones generales, en las que se construye el sistema competencial sobre la base de distinguir entre las competencias como institución de la isla como entidad local y las competencias como institución autonómica, recogiendo el listado de materias en los que deben atribuirse competencias a los cabildos, y que se proyecta tanto sobre su cualidad de corporación local como de institución autonómica.

El capítulo II regula las competencias de los cabildos insulares en cuanto órganos de gobierno, administración y representación de las islas como entes locales, desarrollando las competencias propias que ostentan los cabildos por su asimilación a las diputaciones provinciales, específicamente en materia de asistencia a los municipios.

El capítulo III aborda la regulación de las competencias de los cabildos insulares como instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias, introduciendo en el régimen hasta ahora vigente distintas modificaciones para superar las insuficiencias puestas de manifiesto en su aplicación práctica, pero conservando sus líneas básicas.

El título II está destinado a la organización de los cabildos insulares, partiendo de la distinción entre el gobierno y la administración de los cabildos insulares. En los órganos de gobierno se recogen los órganos necesarios y competencias actualmente previstos en la legislación de régimen local.

pleno, presidente, vicepresidentes y consejo de gobierno insular. También se alude a las comisiones del pleno, y a la necesidad de existencia de la Junta de Portavoces, como órgano consultivo y de asistencia en las funciones de la presidencia del pleno del cabildo insular.

En cuanto a los órganos administrativos, se establecen dos tipos de órganos.

los superiores y los directivos, recogiendo como órganos superiores, con facultades de dirección política, al presidente, como máximo órgano director de la administración insular, y a los consejeros insulares titulares de las áreas o departamentos insulares. Y en lo que se refiere a los órganos directivos, se distingue entre los órganos directivos de la organización general, que despliegan sus funciones respecto de la totalidad de la organización del cabildo, y los órganos directivos de las áreas o departamentos insulares, que son las coordinaciones técnicas para los servicios comunes y las direcciones insulares para la gestión de las áreas funcionales del área o departamento.

Se recogen también en este título II la forma de los actos, la jerarquía normativa, y el régimen de impugnación de los actos de los órganos de los cabildos, recogiendo el recurso de alzada ante el presidente del cabildo de los actos dictados por los órganos superiores y directivos de la administración insular.

Finalmente, se recoge el régimen de los grupos políticos insulares con especial referencia a los denominados miembros no adscritos.

El título III, con la rúbrica Funcionamiento, información y transparencia , aparece estructurado en dos capítulos.

El capítulo I está destinado al funcionamiento de los cabildos insulares, recogiendo que se ajustará a lo establecido en los reglamentos orgánicos aprobados por los plenos de las corporaciones insulares, con sujeción a lo previsto en la legislación básica de régimen local y con las particularidades que se establecen en la presente ley, en la que se ha recogido, básicamente, el planteamiento por el presidente del cabildo de la cuestión de confianza, además de en los casos previstos en la legislación básica, sobre su programa en conjunto, sobre una declaración de política general; y la posibilidad de solicitar sesiones extraordinarias a petición de un número de miembros inferior al exigido en la legislación básica con el objeto de someter a debate la gestión del consejo de gobierno insular en áreas concretas.

El capítulo II aborda la información y transparencia en la gestión de los cabildos insulares, dando entrada a la regulación del derecho de acceso a la información pública, por remisión a su legislación reguladora, reforzando el derecho de acceso a la información por parte de los consejeros insulares y estableciendo su obligación de transparencia, que se traduce en la necesidad de publicar un amplio elenco de informaciones sobre la organización, los miembros y personal de la corporación, servicios y procedimientos, información económico-financiera, contratos, convenios, etc.

El título IV recoge el sistema de relaciones entre la Administración pública de la Comunidad Autónoma y los cabildos insulares, que gira en torno al principio de colaboración y cooperación. Dentro del mismo hay que destacar la creación del Consejo de Colaboración Insular, como órgano de colaboración y cooperación permanente para la articulación de las relaciones entre la Administración pública de la Comunidad Autónoma y los cabildos insulares, y que viene a asumir las funciones que hasta ahora venían asignadas a la Comisión de Administración Territorial y a las Comisiones de Transferencias y de delegaciones de competencias a los cabildos insulares.

Finalmente, el título V recoge la institucionalización en una norma con rango de ley de la denominada Conferencia de Presidentes, como foro institucional de colaboración del Gobierno de Canarias y los cabildos insulares que tiene la función de servir de encuentro y debate de los grandes asuntos de interés común, la coordinación de las políticas de actuación de interés concurrente y la búsqueda de los acuerdos que deban incorporarse a los correspondientes ámbitos institucionales de la Comunidad Autónoma de Canarias y de las islas.

La parte final de la ley contiene dos disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

En las disposiciones adicionales se establece, en la primera, que la asociación de cabildos insulares Federación Canaria de Islas (Fecai) ostentará la representación institucional de los mismos en sus relaciones con la Administración pública de la Comunidad Autónoma; y, en la segunda, que lo previsto en esta ley no afecta a la vigencia de las transferencias realizadas a los cabildos insulares con anterioridad a su entrada en vigor, sin perjuicio de que se aplique en dichas transferencias el régimen previsto en la presente ley para las funciones, competencias o facultades transferidas.

Por lo que se refiere a las disposiciones transitorias, la primera y la segunda, establecen el régimen transitorio de los procedimientos, recursos administrativos y la revisión de los actos anteriores a la efectividad de la asunción de las competencias transferidas, determinando que es competencia de la Administración pública de la Comunidad Autónoma.

Por su parte, la disposición transitoria tercera determina que hasta la aprobación de los reglamentos orgánicos de los cabildos insulares ajustados a lo que se establece en esta ley, la organización y competencias de los distintos órganos se regirá por los reglamentos vigentes en el momento de la entrada en vigor de la ley.

La disposición derogatoria, además de la cláusula general de derogación de todas las normas de igual o inferior rango que se opongan a la presente ley, deroga la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, en todo lo regulado por esta ley, aunque sin afectar a la vigencia de las disposiciones que resultan de aplicación a la Administración pública de la Comunidad Autónoma o a los municipios y ayuntamientos de Canarias.

En lo que concierne a las disposiciones finales, la primera establece que los cabildos insulares deben aprobar los reglamentos de organización y funcionamiento en el plazo máximo de seis meses desde la entrada en vigor de la presente ley, previendo su publicación tanto en el boletín oficial de la provincia que corresponda, como en el Boletín Oficial de Canarias.

La disposición final segunda contiene el mandato a los distintos departamentos de la Administración autonómica para proceder, dentro del plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente ley, al análisis y revisión de la legislación sectorial correspondiente a los ámbitos funcionales de su competencia para detectar y corregir las duplicidades de competencias administrativas de las distintas administraciones públicas de Canarias.

La disposición final tercera recoge el mandato dirigido a la consejería competente en materia de administraciones públicas para promover una red de comunicaciones electrónicas entre la Administración pública de la Comunidad Autónoma y los cabildos insulares.

La disposición final cuarta se refiere a la autorización de desarrollo reglamentario de la ley.

Finalmente, se materializa una modificación puntual de la Ley 12/1990, de 26 de julio, de Aguas, a través de la disposición final quinta. La imprecisión de los cauces en Canarias requiere de una función de identificación territorial para el ejercicio de las potestades públicas de policía de cauces y de gestión demanial y por la necesidad de establecer el deber de colaboración de particulares y autoridades en su confección. Ello se hace a través de los inventarios y catálogos. La habilitación para la creación de los respectivos inventarios y catálogos debe revestir rango legal, por tratarse ambos de registros administrativos que no están previstos en la vigente ley de aguas de Canarias.

Por último, la disposición final sexta se refiere a la entrada en vigor de la ley.