Exposicion único Atención temprana

I

La Constitución Española, en el artículo 39, establece como uno de los principios rectores de la política social y económica la protección a la familia y a la infancia, exhortando a los poderes públicos a asegurar la protección integral de los hijos, recogiéndose que los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos.

El artículo 43.1, por su parte, reconoce el derecho a la protección de la salud y, en su apartado 2, establece que compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, reconociéndose, igualmente, en el artículo 49, el derecho de las personas con discapacidad a la atención especializada.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza la defensa de los derechos sociales, especialmente, en el ámbito de los sectores más débiles y vulnerables de la sociedad. En particular, dispone en su artículo 18.1 que las personas menores de edad tienen derecho a recibir de los poderes públicos de Andalucía la protección y la atención integral necesarias para el desarrollo de su personalidad y para el bienestar en el ámbito familiar, escolar y social, así como a percibir las prestaciones sociales que establezcan las leyes. A su vez, en su artículo 22.3, se determina que las personas con enfermedad mental, las que padezcan enfermedades crónicas e invalidantes y las que pertenezcan a grupos específicos reconocidos sanitariamente como de riesgo tendrán derecho a actuaciones y programas sanitarios especiales y preferentes, estableciéndose con arreglo a la ley los términos, condiciones y requisitos del ejercicio de estos derechos.

Por otra parte, garantiza, en su artículo 21.1, el derecho constitucional a una educación permanente y de carácter compensatorio mediante un sistema educativo público, estableciendo en el apartado 10 de ese mismo artículo que las personas con necesidades educativas especiales tendrán derecho a una efectiva integración en el sistema educativo general, de acuerdo con lo que disponen las leyes.

Igualmente, en virtud de lo establecido en su artículo 55.1, a la Comunidad Autónoma de Andalucía le corresponde, entre otras, la competencia exclusiva sobre organización, funcionamiento interno, evaluación, inspección y control de centros, servicios y establecimientos sanitarios. Igualmente, su apartado 2 establece la competencia compartida en materia de sanidad interior y, en particular y sin perjuicio de la competencia exclusiva que le atribuye el artículo 61 del propio Estatuto, entre otras, la ordenación, planificación, determinación, regulación y ejecución de los servicios y prestaciones sanitarias, sociosanitarias y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para toda la población, así como la ordenación y la ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos.

En el ámbito internacional, el reconocimiento del derecho de la población infantil a un pleno desarrollo físico, mental y social ha sido recogido en diferentes documentos tales como la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989. En dicho documento se reconoce el derecho de los niños con discapacidad a disfrutar de una vida plena, a recibir la asistencia que se solicite y que sea adecuada a su estado, al de sus progenitores o personas cuidadoras, así como a tener acceso efectivo a la educación, la capacitación, los servicios sanitarios, los servicios de rehabilitación, la preparación para el empleo y las oportunidades de esparcimiento.

Años más tarde, la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, de 13 de diciembre de 2006, estableció un claro mandato a los Estados partes para que adoptaran todas las medidas necesarias para asegurar que todos los niños y las niñas con discapacidad gocen plenamente de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas. En este sentido, esta ley está alineada, además, con la Agenda 2030 y sus diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible, así como con el Pilar Europeo de Derechos Sociales, que debe dotarse de carácter vinculante. El objetivo es promover el bienestar de las personas que son ciudadanas de la Unión Europea, combatir la exclusión social y la discriminación.

La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, señala como principios rectores de la actuación de los poderes públicos en relación con las personas menores, entre otros, el interés superior del menor, su integración familiar y social, así como la prevención y la detección precoz de todas aquellas situaciones que puedan perjudicar su desarrollo personal.

El Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la Cartera de Servicios Comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, contempla como atención y servicio específico, dentro de los servicios de atención a la infancia, la detección de los problemas de salud, con presentación de inicio en las distintas edades, que puedan beneficiarse de una detección temprana en coordinación con atención especializada.

Por su parte, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, recoge, en su disposición adicional decimotercera, que, sin perjuicio de los servicios establecidos en los ámbitos educativo y sanitario, el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia atenderá las necesidades de ayuda a domicilio y, en su caso, prestaciones económicas vinculadas y para cuidados en el entorno familiar a favor de las personas menores de tres años acreditadas en situación de dependencia. Igualmente, a tenor de esa misma disposición, se establece que en el seno del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia se promoverá la adopción de un plan integral de atención para estos menores de tres años en situación de dependencia, en el que se contemplen las medidas a adoptar por las Administraciones públicas, sin perjuicio de sus competencias, para facilitar la atención temprana y la rehabilitación de sus capacidades físicas, mentales e intelectuales.

Asimismo, la modificación de los párrafos primero y segundo del artículo 6.4 del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, contempla ya, entre otros, la atención temprana como servicio de promoción de la autonomía personal.

Es en la reunión de 4 de julio de 2013 del citado Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia donde se aprueba el Acuerdo sobre criterios comunes, recomendaciones y condiciones mínimas de los planes de atención integral a personas menores de tres años en situación de dependencia o en riesgo de desarrollarla.

La Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, ha avanzado en la concreción del interés superior de la persona menor, facilitando criterios para su determinación y aplicación en cada caso, así como los elementos generales para la ponderación de estos criterios establecidos. Entre ellos, determina la necesidad de garantizar la igualdad y no discriminación por su especial vulnerabilidad o cualquier otra característica o circunstancia relevante y también las garantías que han de ser respetadas en los procesos y procedimientos que le afecten.

En cuanto al ámbito normativo autonómico se refiere, la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, reconoce, en su artículo 6.2, que las personas menores de edad, las personas mayores, y aquellas que padezcan una enfermedad mental u otras enfermedades crónicas e invalidantes, así como las que pertenezcan a grupos específicos reconocidos sanitariamente como de riesgo, tienen derecho a actuaciones y programas sanitarios especiales y preferentes.

En este sentido, el Decreto 137/2002, de 30 de abril, de Apoyo a las Familias Andaluzas, establece, en su artículo 28 bis, la implantación del Programa de Apoyo Familiar en Atención Temprana, para hacer frente a los problemas que plantea dentro de la familia el nacimiento de personas menores que presentan alteraciones en el desarrollo o riesgo de presentarlas.

En línea con los aspectos de salud pública contenidos en la referida Ley 2/1998, de 15 de junio, la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía, sin modificar los contenidos de aquella, pero profundizando en los mismos, contempla en su artículo 14, al regular el derecho de las personas en situación de especial vulnerabilidad en nuestra Comunidad Autónoma, que, entre otras, las personas menores tendrán derecho a programas de salud pública específicos o adaptados a sus necesidades especiales. Igualmente, su artículo 60.2.q) estableció como prestación de salud pública la atención temprana dirigida a la población infantil de cero a seis años afectada por trastornos en el desarrollo o con riesgo de presentarlos.

El Decreto 85/2016, de 26 de abril, por el que se regula la intervención integral de la atención infantil temprana en Andalucía, establece el marco para las actuaciones coordinadas en el ámbito sanitario, educativo y social, implicados todos en el desarrollo de acciones de atención infantil temprana, cuya finalidad será la de favorecer el óptimo desarrollo y la máxima autonomía personal de las personas menores de seis años con trastornos en su desarrollo, o en situación de riesgo de presentarlos, tratando de minimizar y, en su caso, eliminar los efectos de una alteración o discapacidad, así como la aparición de discapacidades añadidas, facilitando la integración familiar, social y la calidad de vida de las personas menores y sus familias.

En el ámbito educativo, la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía, determina que en la enseñanza básica se recoge la necesidad de poner el énfasis fundamental en la atención a la diversidad del alumnado, la detección de las necesidades de aprendizaje tan pronto como se produzcan y la relación con las familias para apoyar el proceso educativo. Así, en su artículo 114, se dispone que la Administración de la Junta de Andalucía establecerá el conjunto de actuaciones dirigidas a la población infantil de cero a seis años, a sus familias y al entorno, con la finalidad de prevenir, detectar e intervenir de forma precoz sobre cualquier trastorno en su desarrollo, o riesgo de presentarlo.

En el ámbito de los servicios sociales, debe hacerse referencia a la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, así como a la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, que incorpora, dentro del Catálogo de Prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales, entre otras, las prestaciones contempladas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, el reconocimiento de la situación de discapacidad, determinando su tipo y grado, así como la prestación de servicios de apoyo psicosocial y psicoeducativa de atención a la infancia y la familia.

Por su parte, la Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, en su artículo 4.s), define la atención infantil temprana como el conjunto de intervenciones planificadas por un equipo de profesionales de orientación interdisciplinar o transdisciplinar dirigidas a la población infantil menor de seis años, a la familia y al entorno, que tienen por objetivo dar respuesta lo más pronto posible a las necesidades transitorias o permanentes que presenta la población infantil con trastornos en su desarrollo o que tienen el riesgo de presentarlos. Igualmente, su artículo 17.1 reconoce el derecho a la atención infantil temprana de estas personas menores, contemplándose en su apartado 2 que el Sistema Sanitario Público de Andalucía establecerá los sistemas y protocolos de actuación técnicos para una atención adecuada de las personas menores, indicándose por último en su apartado 3 que el modelo de atención infantil temprana debe contemplar, entre otras, la actuación coordinada de los sistemas públicos de salud, educación y servicios sociales, teniendo como finalidad la normalización, inclusión y la igualdad de oportunidades.

Así, en Andalucía se ha desarrollado el Plan andaluz de atención integral a personas menores de seis años en situación de dependencia o en riesgo de desarrollarla (2017-2020), cuyo objetivo general es la promoción de la autonomía personal para potenciar la capacidad de desarrollo y de bienestar, potenciando la inclusión en el medio familiar, escolar y social.

La Ley 4/2021, de 27 de julio, de Infancia y Adolescencia de Andalucía, tiene como objeto garantizar una protección a la infancia y adolescencia en el ámbito del territorio andaluz, estando basada en la promoción de los derechos y en la prevención, con especial atención a las situaciones de riesgo y a las personas menores en situación de mayor vulnerabilidad. La citada ley, en su artículo 41.1, establece que las Administraciones públicas de Andalucía fomentarán la crianza en el marco familiar de las niñas, niños y adolescentes, procurarán el pleno desarrollo de sus potencialidades a nivel psicofísico, emocional, ético y social, y velarán para que las familias dispongan de los recursos, medios y competencias necesarios. Asimismo, en el artículo 74.6 se establece que entre las prestaciones de salud pública andaluza se garantizará una atención temprana infantil de calidad dirigida a la población infantil afectada por trastornos en el desarrollo o con riesgo de presentarlos, con el fin de darles una respuesta ágil y adecuada.

Andalucía también quiere alinear su estrategia y actuación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en adelante ODS, proclamados por Naciones Unidas, recogidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Garantizar una vida sana y promover el bienestar en todas las edades es esencial para el desarrollo sostenible. La salud tiene una posición central en la agenda a través del ODS 3, que está dedicado a «Vida sana y protección del bienestar». Igualmente, esta ley se alinea con el ODS 10 de «Reducir la desigualdad en y entre los países».

La atención temprana en Andalucía, como en el resto de España, ha experimentado una gran evolución en las últimas décadas, tanto en la población atendida como en los modelos de intervención aplicados, que a su vez han condicionado el desarrollo normativo y la actividad en este campo.

El Libro Blanco de la Atención Temprana la define como el conjunto de intervenciones dirigidas a la población infantil de cero a seis años, a la familia y al entorno, y que tiene por objetivo dar respuesta lo más pronto posible a las necesidades, transitorias o permanentes, que presentan las personas menores con trastornos en su desarrollo, o que tienen el riesgo de presentarlos.

Igualmente deben destacarse los avances promovidos por la Consejería competente en materia de salud mediante la publicación de los Procesos Asistenciales Integrados de Atención Temprana: seguimiento del recién nacido de riesgo, trastornos del desarrollo con discapacidad motora, trastornos del espectro autista, trastornos del desarrollo con discapacidad intelectual y trastornos sensoriales.

La naturaleza multifacética de los trastornos del desarrollo hace necesario que las intervenciones en atención temprana consideren la globalidad de la persona menor y que su abordaje se realice a través de un equipo de profesionales de orientación interdisciplinar.

En los modelos actuales de desarrollo infantil adquiere especial relevancia la atención integral de las personas menores, siendo imprescindibles las actuaciones con la familia y el entorno. El desarrollo infantil es fruto de la interacción entre factores genéticos y factores ambientales. La base genética específica de cada persona establece unas capacidades propias de desarrollo. Los factores ambientales van a modular o determinar la posibilidad o no de expresión o latencia de algunas características genéticas. De ahí que la evolución de las personas menores con trastornos en su desarrollo dependa en gran parte de que la detección de los riesgos, el diagnóstico y el tratamiento sean realmente precoces.

La atención temprana es el conjunto de intervenciones destinadas a proporcionar una atención integral a la persona menor, comprendiendo las actuaciones necesarias con la familia y el entorno. La atención temprana, sometida siempre a la evidencia científica, otorga un papel fundamental a la familia y al apoyo de los diferentes entornos donde se desenvuelve la persona menor. Es imprescindible que la familia y el equipo que presta la atención temprana trabajen conjuntamente para consolidar los aprendizajes y competencias en los diferentes contextos, fomentando la capacitación de la familia y siendo parte esencial en el apoyo que requiera la persona menor. La atención temprana tiene como objeto la intervención y el apoyo orientados a la mejora de la calidad de vida de la persona menor y su familia, con la finalidad de potenciar el bienestar emocional y físico, el desarrollo personal y las relaciones interpersonales.

II

En este contexto, y considerando la importancia del bien jurídico protegido, se hace necesaria la aprobación de una disposición normativa de rango legal en nuestra Comunidad Autónoma que recoja estos avances y garantice un modelo avanzado de respuesta universal y de calidad, que tenga como objetivo final proteger a este sector de la población infantil dada su especial vulnerabilidad. Deberá, igualmente, favorecer su óptimo desarrollo y bienestar, creando las mejores condiciones para su inclusión en el medio familiar, escolar y social; todo ello en un marco jurídico uniforme, estable y seguro, indispensable para garantizar una atención armonizada en todo el territorio de la Comunidad Autónoma.

Esta ley, cumpliendo con el compromiso del Gobierno andaluz, partiendo de las aportaciones, necesidades y expectativas de las familias y las personas profesionales, se dicta atendiendo al consenso, escucha y diálogo entre entidades, profesionales y familias.

Para su elaboración se ha afrontado un proceso participativo, al que ha sido convocada la ciudadanía andaluza afectada por la materia, que se desarrolla a través de encuentros celebrados en diferentes niveles territoriales y sectoriales. En los mismos, se han elaborado propuestas desde la reflexión y el debate colectivo. También se han mantenido reuniones con diferentes entidades sociales y se han utilizado otros medios de recogida de información. Asimismo, se ha procedido al cumplimiento de los trámites de audiencia e información pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 43.6 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Recoger las aportaciones de las personas y entidades participantes para que quedaran contempladas en el presente texto ha supuesto un auténtico desafío, pretendiéndose en todo momento la inclusión del mayor número posible de las mismas.

El espíritu de la ley es adaptar la prestación del servicio a la realidad social y poder dar respuesta a las necesidades que han venido observándose a lo largo de los años. El creciente número de menores con necesidad de intervención ha de conjugarse con la garantía que ha de ofrecer la Administración sanitaria de dar cumplimiento a los tiempos máximos a la hora de dar respuesta a estas necesidades. Esto ha sido tenido en cuenta a la hora de configurar las Unidades de Seguimiento y Neurodesarrollo, que partiendo de la regulación contenida en el Decreto 85/2016, que creó las Unidades de Atención Infantil Temprana, ahora se reconfiguran y cambian a una denominación que responde de una forma más acertada a su composición y carácter. Así pues, queda recogido en la ley que estas Unidades lleven a cabo la función de seguimiento de estos menores, facilitándose con ello la coordinación entre el sistema sanitario público y los distintos agentes que participan y contribuyen a garantizar la idoneidad de las intervenciones a lo largo del periodo en que la persona menor y su familia permanezcan obteniendo las prestaciones del sistema. Estas Unidades serán siempre de gestión pública directa y estarán integradas en el nivel asistencial de atención primaria.

La presente ley consta de 47 artículos distribuidos en cinco títulos, seis disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

En el título preliminar se regula el objeto de la ley y el ámbito de aplicación, fijando como destinatarios de la misma a las personas menores de seis años, con trastornos en su desarrollo o riesgo de presentarlos, así como a sus familias y su entorno; asimismo, se recogen las definiciones y los principios que inspirarán todas las intervenciones en materia de atención temprana y el contenido de las actuaciones en atención temprana.

El título I contiene el régimen de los derechos, obligaciones y garantías de las personas usuarias del servicio de atención temprana.

El título II contiene tres capítulos definiéndose, en su capítulo I, el modelo de atención temprana en Andalucía y explicando los niveles de intervención y las modalidades de actuación. Se establece, igualmente, el Plan Integral de Atención Temprana como documento público y participativo. En el capítulo II se define la Red Integral de Atención Temprana, indicando los recursos que la conforman, y se establecen las actuaciones del Sistema Sanitario Público de Andalucía y de las Consejerías competentes en materia de educación y servicios sociales.

En el capítulo III se define el procedimiento para el acceso a los servicios de atención temprana, que se planificará de forma coordinada, a fin de lograr una continuidad en el proceso de atención desde la prevención, la detección, el seguimiento y las intervenciones oportunas, así como las causas de finalización de la prestación del servicio.

El título III, por su parte, regula la coordinación en la atención temprana, definiendo los protocolos de coordinación, los órganos colegiados de coordinación y participación, el sistema de información, así como el régimen de protección de datos y confidencialidad.

El título IV se dedica a la estrategia de formación, la evaluación y la calidad, la promoción de la investigación y la innovación en atención temprana.

El título V establece el régimen sancionador en materia de atención temprana.

Esta ley responde a los principios de buena regulación del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Así, atiende al principio de necesidad y eficacia porque contribuye al interés general, dado que recogerá la regulación de las condiciones básicas que garanticen el derecho a la atención temprana de las personas menores de seis años que presenten trastornos del desarrollo o riesgo de presentarlos, sus familias y entorno, en condiciones de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal.

Regulará, igualmente, la ordenación de estas actuaciones mediante el establecimiento de una red integral de responsabilidad pública, de carácter universal, gratuito e intersectorial, garantizando la calidad de la prestación conforme a criterios estandarizados en términos de efectividad, beneficio y satisfacción de las personas atendidas, así como un régimen sancionador autonómico en materia de atención temprana.

Se adecúa al principio de proporcionalidad puesto que contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a las personas destinatarias. En este sentido, todas las medidas e instrumentos propuestos han sido examinados junto a las alternativas existentes para la consecución del mismo resultado, considerando la proporcionalidad de cada una de ellas, siendo el documento evaluado proporcional a la finalidad que persigue, sin que establezca cargas u obligaciones innecesarias a las futuras personas y entidades destinatarias.

La seguridad jurídica se garantiza, puesto que el texto de la ley resulta coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea. De esta manera, genera un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilita su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas menores usuarias, sus familias y los posibles operadores económicos.

Da cumplimiento al principio de transparencia, dado que con carácter previo a su tramitación se ha sometido a consulta pública previa y toda la ciudadanía ha dispuesto de acceso y conocimiento del contenido del proyecto normativo y de los documentos propios de su proceso de elaboración a través de su publicación en la sección de transparencia del Portal de la Junta de Andalucía. Igualmente, los objetivos de esta norma y su justificación aparecen en la parte expositiva de la misma. Por último, el texto ha sido sometido al trámite de informes preceptivos, audiencia e información, posibilitando que las potenciales personas destinatarias tengan una participación activa en la elaboración de la misma.

Por último, cumple con el principio de eficiencia porque esta iniciativa normativa evita cargas administrativas innecesarias o accesorias, pretendiendo racionalizar la gestión de los recursos públicos ya existentes vinculados a la atención temprana. Por tanto, se evalúa que la presente ley no establece ninguna carga administrativa derivada de su aplicación, más allá de las que ya están instauradas en el actual sistema de atención temprana.