Exposicion �nico motivos Vivienda de I. Balears

I

La crisis económica y sus consecuencias obligan a los poderes públicos a cambiar los parámetros de actuación y los objetivos en materia de política pública de vivienda, a la vez que hacen patentes la necesidad de intensificar esfuerzos en nuevas líneas de actuación. El estallido de la burbuja inmobiliaria y sus graves efectos han hecho tomar conciencia, de manera generalizada, de la necesidad de incorporar, como línea estratégica prioritaria de las administraciones públicas, la atención a la población carente de vivienda, y también a las personas que se encuentran en riesgo de pérdida de este bien de primera necesidad.

Es el momento de concretar principios que ya establece la Declaración universal de los derechos humanos, de 10 de diciembre de 1948, que en su artículo 25.1 dispone que toda persona tiene derecho, para sí misma y su familia, a un nivel de vida adecuado que le asegure la salud y el bienestar, y, en especial, la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 11.1 del Pacto internacional de los derechos económicos, sociales y culturales (PIDESC), los estados parte reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí misma y para su familia, incluyendo la alimentación, el vestido y la vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los estados parte tomarán las medidas apropiadas con el fin de asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a estos efectos la importancia esencial de la cooperación internacional basada en el libre consentimiento.

Asimismo, la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea también contiene en su artículo 34 una referencia a la vivienda cuando establece que, con el objeto de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todas aquellas personas que no dispongan de recursos suficientes.

También se hace necesario poner en práctica y consolidar el contenido del artículo 47 de la Constitución Española, que establece, como principio rector de la política social y económica, que toda la ciudadanía tiene derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, y que, con el fin de hacer efectivo este derecho básico de carácter social, los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes. En garantía de este derecho, el artículo 53.3 de la Constitución dispone que el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capítulo tercero informarán sobre la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos.

En el ámbito autonómico, el artículo 12.3 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, en la redacción de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, dispone que las instituciones propias de la comunidad autónoma de las Illes Balears, para cumplir las finalidades que les son propias y en el marco de las competencias que les atribuye el Estatuto, promoverán, como principios rectores de la política económica y social, el desarrollo sostenible encaminado al pleno empleo, la cohesión social y el progreso científico y técnico, de manera que se asegure a toda la ciudadanía el acceso a los servicios públicos y el derecho a la vivienda.

En este sentido, el artículo 22 del Estatuto de Autonomía establece que las administraciones públicas de las Illes Balears garantizarán el derecho de acceso a una vivienda digna de los ciudadanos de las Illes Balears y que se regularán por ley las ayudas para promover este derecho, especialmente a favor de los jóvenes, de las personas sin medios, de las mujeres maltratadas, de las personas dependientes y de aquellas otras en cuyo caso las ayudas estén justificadas.

Esta ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva que la comunidad autónoma de las Illes Balears tiene en materia de vivienda, de acuerdo con lo que establece el artículo 30 del Estatuto de Autonomía, todo ello sin perjuicio de las competencias exclusivas que tiene el Estado, de conformidad con el artículo 149.1.1.a), 8.a), 13.a) y 18.a) de la Constitución en las materias siguientes: regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la propiedad privada; legislación civil, aun teniendo en cuenta la competencia reconocida a la comunidad autónoma para la conservación, la modificación y el desarrollo del derecho civil de las Illes Balears; bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; y bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de la comunidad autónoma.

Se considera que con la aprobación de esta ley se avanza en el proceso de desarrollo normativo de la comunidad autónoma de las Illes Balears en materia de vivienda. En este sentido, el Gobierno de las Illes Balears ha promulgado diferentes disposiciones normativas complementarias de los diferentes planes estatales de vivienda, así como la Ley 5/2008, de 14 de mayo, de actuaciones urgentes destinadas a la obtención de suelo para viviendas de protección pública.

En respuesta a este mandato constitucional, y haciendo uso de las competencias mencionadas, esta ley quiere establecer un marco legal adecuado capaz de dar un paso adelante en la incorporación de la política pública de vivienda en la agenda política de las Illes Balears.

La delicada situación que atraviesa una parte importante de la sociedad, junto con otros factores como el crecimiento desmesurado del precio de los alquileres, consecuencia directa de la especulación inmobiliaria, la falta de implicación de la Administración de la comunidad autónoma en la ampliación del parque público de viviendas y la disminución de los ingresos de las familias han provocado la denominada situación de emergencia de vivienda , por la que muchas personas y familias que disfrutaban de una vivienda han dejado de tenerla.

La presente ley pretende dar respuesta a la realidad social actual, pero sin obviar el hecho de que una política pública tiene que contener acciones estructurales y no sólo coyunturales. Es deseable un reconocimiento objetivo, bien sustentado y promovido en tratados reconocidos universalmente, sobre fenómenos emergentes con impacto territorial.

Así, es importante que la ley permita dar una respuesta integral y coherente sobre lo que hay que hacer en las Illes Balears para atender la problemática de la vivienda con carácter general.

También es objetivo de esta ley prever las futuras necesidades de vivienda para una población cada vez más envejecida pero con muchos años más de vida autónoma. En este sentido es importante tener en cuenta en el diseño de las políticas de vivienda formas alternativas de vivienda, que ya se dan aunque de forma claramente insuficiente, como son las viviendas tuteladas con espacios y/o servicios comunes.

II

Con la voluntad que se ha expresado, el texto de esta ley se estructura en nueve títulos, seguidos de diecisiete disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y cuatro finales.

El título I de la ley desarrolla las disposiciones generales aplicables, con la concreción de los principios rectores que permitirán interpretar la voluntad del legislador en esta materia, la incorporación de un conjunto de definiciones que facilitarán su aplicación, y la consideración de la política de vivienda como un servicio de interés general, de manera que se encaja con los pronunciamientos ya consolidados en las instituciones europeas. Se define explícitamente la figura del gran tenedor de vivienda , en torno a la que se articulan en títulos posteriores medidas muy progresistas destinadas a ampliar el parque de vivienda en régimen de alquiler de gestión pública. Como ejemplo, la Resolución del Parlamento Europeo, de 11 de junio de 2013, sobre la vivienda social en Europa proclama: La política de vivienda social forma parte integrante de los servicios de interés económico general, para contribuir a cubrir las necesidades de vivienda, facilitar el acceso a la propiedad, promover la calidad del hábitat, mejorar el hábitat existente y adecuar los gastos de vivienda a la situación familiar y a los recursos de los ocupantes, manteniendo con todo un esfuerzo de su parte .

También se incorpora un precepto destinado a garantizar la presencia de la vivienda en las políticas públicas y, entre otros, en los instrumentos de planificación urbanística.

En el desarrollo de la ley se entiende y prevé la importancia social esencial de la vivienda, y de forma coherente con la voluntad de la ley se establece un verdadero derecho a disponer de una vivienda y a mantenerla, así como los mecanismos para hacerlo exigible ante la administración balear, que tiene la obligación de hacerlo efectivo siempre que se trate de personas que cumplan con los requisitos establecidos, convirtiéndose así, de la mano de otras legislaciones autonómicas, en una de las más avanzadas de España en el cumplimiento y el desarrollo del artículo 47 de la Constitución Española y de nuestro Estatuto de Autonomía. El derecho efectivo y exigible a la vivienda tiene que ver, especialmente, con la conservación de la vivienda de aquellas personas que se encuentran en especial situación de vulnerabilidad y que han perdido la vivienda o estén en riesgo de perderla con la finalidad de hacer frente a la emergencia social.

Los lanzamientos judiciales de propietarios de viviendas por causas económicas (es decir, por la falta de ingresos sobrevenida del ciudadano), tanto en lo que se refiere a propietarios de viviendas sobre las que recaiga un gravamen hipotecario como a arrendatarios de buena fe, afectan a una de las necesidades más elementales de la población, y la protección del uso a una vivienda en muchos de estos supuestos constituye un derecho que los poderes públicos están obligados a ayudar a preservar. Por ello, junto con el reconocimiento de este derecho en ciertos casos, la ley establece adicionalmente una serie de medidas de una enorme ambición con la idea de hacer frente desde otros ángulos a estos problemas y, también, a las necesidades de contar con un mercado de vivienda más competitivo, económico y con una mayor oferta. Teniendo en cuenta que muchas de estas medidas suponen un gran esfuerzo económico por la administración por lo que se refiere al gasto público que movilizan, este derecho debe garantizarse de manera progresiva a medida que se incrementen los recursos económicos para la aplicación de la ley, priorizando a las personas que, por sus ingresos y otras circunstancias, no puedan acceder a la vivienda en las condiciones que el mercado establece o mantenerla.

III

El título II contiene la referencia a la distribución de competencias entre las diferentes administraciones públicas en materia de vivienda, a partir del principio de colaboración entre las mismas.

IV

El título III se dedica a concretar todo aquello relacionado con las condiciones de la vivienda en un sentido amplio. Incluye un capítulo I, destinado a regular las condiciones físicas de las viviendas teniendo en cuenta parámetros de calidad, diseño y habitabilidad; y un capítulo II, en el que se desarrolla el deber de conservación y rehabilitación y también su alcance. La idea subyacente de la regulación es facilitar una adaptación efectiva y realista de las viviendas a las necesidades de la población.

La presente ley asumirá un compromiso con la calidad de vida de los habitantes de las Illes Balears, permitirá revitalizar los barrios y los espacios urbanos, será respetuosa con los aspectos sociales y con la actividad económica y, por lo tanto, será activa en las medidas que ayuden a la mejora del parque edificado con una adaptación adecuada a las necesidades funcionales y energéticas.

En este sentido, es importante dignificar las promociones de vivienda pública a la hora de diseñar los planes de mejora y rehabilitación, así como diversificar las características y él tipo de población que será su destinataria, evitando así la aparición de guetos poblaciones o la consolidación de los ya existentes.

V

El título IV es intencionalmente el más extenso de la ley y también el más innovador en la medida en que contiene todas las acciones que configuran una política de protección y promoción de la vivienda. Se va más allá de lo que tradicionalmente han sido las normativas de vivienda, centradas en la vivienda de protección pública esencialmente.

En el capítulo I se incluye una regulación dirigida a proteger a los adquirientes y usuarios de las viviendas, que merecen una atención y un apoyo especiales cuando tienen que suscribir contratos relacionados con la adquisición o la tenencia de un bien tan básico y trascendental en sus vidas. Esta regulación se complementa con un apoyo específico de las administraciones en cuanto a las fórmulas de mediación extrajudicial en materia de vivienda.

El capítulo II tiene como finalidad establecer qué mecanismos adopta el Gobierno balear para atender a la población con dificultades para acceder a una vivienda o para mantenerse en ella. Sin perjuicio de otras medidas que se desarrollarán reglamentariamente, la ley ya se posiciona directamente a favor de la existencia de ayudas y prestaciones diversas, de la existencia de un programa de cesión que facilite la gestión temporal de las viviendas de propietarios interesados en tener un alquiler estable, y de facilitar la existencia de una red especializada para la gestión de las viviendas de inserción. Estas líneas de acción configuran la acción positiva que el Gobierno pone a disposición de la población para promocionar la vivienda.

Aparte de las líneas de acción mencionadas, el capítulo III prevé la creación del Servicio de Acompañamiento en materia de vivienda, un instrumento específico que, dependiente del Instituto Balear de la Vivienda, dará apoyo a las personas que necesitan asesoramiento y atención en materia de vivienda, articulado como un asesoramiento previo y proactivo en los procesos de compra, financiación o alquiler de vivienda, como un acompañamiento efectivo en todos los procesos que suponen un riesgo de pérdida de la vivienda. Se trata de que los poderes públicos se pongan del lado de la parte más débil de unas relaciones durante demasiado tiempo caracterizadas por los intereses de sectores que la ciudadanía ha percibido como poderosos y alejados de sus necesidades.

En el ámbito de la protección del derecho a la vivienda merece un especial tratamiento la problemática de las viviendas desocupadas, a la que se dedica el capítulo IV. Además de especificar las situaciones en que una vivienda se puede considerar desocupada, se establece el deber de colaboración en la detección de estas situaciones, complementado con medidas positivas de fomento de la ocupación.

Con el fin de tener una imagen fiable y poder someter a una fiscalización más elevada la actividad de los grandes tenedores, se regula la creación de un registro de viviendas desocupadas, en el que estas entidades están obligadas a inscribir todas las viviendas desocupadas de que disponen. Esta información se integrará con las medidas siguientes destinadas a fomentar el parque de vivienda en régimen de alquiler.

Para poder hacer efectivos los controles de las viviendas vacías, mejorar y vehicular el seguimiento de las políticas públicas de movilización de la vivienda desocupada para activar su función social se crea el Servicio de Vivienda Desocupada.

Más allá de esta política de fomento, el hecho cierto es que la desocupación injustificada de las viviendas es una realidad tratada como anomalía en varias iniciativas legislativas en otras comunidades autónomas, en la línea ya incorporada en otros países europeos desde hace años. Ahora bien, no se pueden desconocer las enormes resistencias que ha generado en nuestro país la penalización de esta anomalía, todavía no interiorizada de manera general por la ciudadanía. Por este motivo, la comunidad autónoma de las Illes Balears opta por iniciar una política de actuación ante la desocupación de las viviendas más estratégica, consistente en penalizar el mantenimiento de estas viviendas como espacios sin ocupación sólo en caso de que se encuentren en manos de los llamados grandes tenedores de vivienda, es decir, entidades y personas que disponen del control efectivo de diez o más viviendas y tienen actividad en este mercado, de manera que se justifica una especial exigencia de responsabilidad social hacia estas. Así, aunque es razonable imaginar que en el futuro toda vivienda desocupada pueda ser considerada una realidad inadecuada, se ha creído conveniente iniciar el cambio cultural que ello significa mediante la aplicación de determinadas medidas específicas sólo cuando se trate de estos titulares especiales. La alarma social que se ha producido en los últimos años a raíz del gran número de personas que han perdido la vivienda como consecuencia de reclamaciones de pago por las entidades financieras justifica plenamente esta acción estratégica. Por otra parte, la relación especial que significa establecer un contrato entre un empresario sometido a la legislación específica de consumo y un consumidor o usuario permite hacer una diferenciación objetiva y no discriminatoria entre este tipo de titulares de viviendas y el resto de propietarios.

A partir del razonamiento mencionado, la ley opta por establecer que la vivienda desocupada merece la aplicación de las diversas medidas administrativas de fomento de su ocupación.

Estas medidas, dado que son beneficiosas para los titulares de las viviendas, no requieren procedimientos complejos para ponerlas en marcha; sólo hace falta que sean explícitamente ofrecidas a todo tipo de propietarios cuando se detecte que una vivienda puede estar desocupada.

Ahora bien, en el caso de los grandes tenedores, la ley prevé la cesión obligatoria de sus viviendas a la gestión pública, de manera que se garantice su alquiler si hay una demanda de vivienda insatisfecha en la misma población. Esta cesión se hará, en todo caso, con garantías suficientes hacia los grandes tenedores.

Las medidas se podrán complementar con actuaciones de carácter fiscal, tanto estatales como, en su caso, autonómicas, que permitan incentivar la ocupación o penalizar la desocupación. No se pretende en ningún caso una imposición doble, pero sí hacer evidente que, por una vía o por otra, tiene que ser posible conseguir el efecto imprescindible de ocupar las viviendas que, cuando podrían estar al servicio de alguna persona o familia, se mantienen vacías sin ninguna justificación.

Finalmente, el capítulo V se dedica a la protección en los casos de la denominada garantía del mantenimiento de los suministros básicos. Se regulan las situaciones que se tienen que proteger y los mecanismos para hacerlo, y se crea un fondo de atención solidaria y la obligación de establecer protocolos de actuación, acuerdos y convenios de colaboración con el fin de coordinar y estructurar las actuaciones y así ofrecer una atención eficiente a la ciudadanía.

VI

El título V regula la Mesa Autonómica de la Vivienda como un espacio específico de reflexión en la que participen también otros agentes implicados, tanto públicos como privados, del ámbito balear. Esta mesa, ya existente, consolida su papel destacado en materia de vivienda por medio de su inclusión en esta ley.

VII

Correspondientemente, el título VI recoge y regula la Mesa para la garantía del mantenimiento de los suministros básicos, un órgano de consulta, debate y asesoramiento para establecer criterios y actuaciones en el ámbito relativo a la garantía del mantenimiento de los suministros básicos, así como para diagnosticar estas situaciones y articular las medidas de coordinación y colaboración necesarias entre todos los agentes participantes para asegurar los suministros básicos a las familias.

VIII

Mediante el título VII, la ley regula la obligación de depósito de las fianzas de arrendamiento, aspecto establecido en la legislación de arrendamientos urbanos y hasta hoy no tratado en la legislación balear. Así, se crea el Registro de fianzas de contratos de arrendamiento de fincas urbanas y se dispone la obligatoriedad de depositar la fianza, en virtud de lo que establece la disposición adicional tercera de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos. Se depositarán en este registro las fianzas de los contratos de arrendamiento de viviendas, locales de negocio y de suministros o servicios complementarios. De forma paralela se definen diferentes medidas con el fin de garantizar el cumplimiento efectivo de esta obligación.

IX

En el título VIII se aborda por primera vez en la comunidad autónoma de las Illes Balears, con rango de ley, el régimen jurídico de la vivienda protegida, con el fin de reforzar la acción pública para garantizar su función social. En este sentido, y con el fin de garantizar la existencia de un parque inmobiliario de protección pública suficiente, se establece un régimen de protección de carácter permanente, sin posibilidad de descalificación voluntaria.

A lo largo del capítulo I se regula el concepto de vivienda protegida, los tipos de promoción, su destino, los precios, el visado obligatorio, la publicidad y la obligatoriedad de inscripción en el Registro de la Propiedad de los contratos de compraventa, y su calificación. La ley también prevé la creación del Registro público de viviendas protegidas como herramienta de gestión y control de este parque específico; paralelamente, el Registro público de demandantes tiene como finalidad la gestión y el control de las adjudicaciones de estas viviendas.

En el capítulo II se establecen las potestades que tiene la Administración con respecto a la vivienda protegida, concretamente la posibilidad de ejercer el derecho de adquisición preferente, el desahucio y la expropiación forzosa, siempre que haya unas condiciones determinadas que garanticen la seguridad en estos procedimientos.

X

Finalmente, el título IX permite el establecimiento de un régimen sancionador relacionado con el contenido del resto de la ley. En gran parte se destina al cumplimiento de los requisitos y de las condiciones de las viviendas de protección pública, y se otorga rango de ley a esta regulación en el ámbito autonómico. Sin embargo, se incorporan también al régimen sancionador todos los supuestos que tienen relación con otros aspectos innovadores de la ley y que merecen un tratamiento específico desde el punto de vista de su sanción. La vigencia de los derechos y de las medidas más innovadoras que fija esta ley dependen en la práctica de su control, por lo que se propone un régimen sancionador equilibrado y calibrado en cuanto a importes de las sanciones, a fin de que la gradación permita conseguir el resultado esperado de las medidas propuestas.

XI

Finalmente, la ley se acompaña de diecisiete disposiciones adicionales con el fin de reforzar la colaboración interadministrativa y de las administraciones públicas con cualesquiera otros entes, siempre que sea oportuno para garantizar los fines que se establecen, así como la colaboración explícita de agentes especialmente implicados en procesos de compraventa de viviendas. Se establece el carácter supletorio de la normativa estatal en todo aquello que no regule la normativa propia, así como el encargo a la consejería competente en materia de vivienda de desarrollar reglamentariamente las medidas pertinentes de desarrollo de la ley. Además, quedan expresamente fuera de la obligación de depósito de fianzas los contratos anteriores a la entrada en vigor de esta norma.

Se refuerza el deber de comunicación de los grandes tenedores con dos disposiciones transitorias para obligarlos a indicar, por una parte, toda vivienda protegida de que disponen, y, por otra, la relación de viviendas que, con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley, se hayan adjudicado como consecuencia de un proceso de ejecución hipotecaria o de dación en pago de deudas con garantía hipotecaria.

Por medio de la disposición derogatoria habitual, quedan derogadas las normas legales o de rango inferior que se opongan a todo lo que prevé esta ley.

Finalmente, la disposición final primera autoriza al Consejo de Gobierno y a la consejería competente para dictar toda la normativa secundaria que corresponda; la disposición final segunda prevé el encargo expreso de revisar la ley 7/2014, de 23 de julio, de protección de las personas consumidoras y usuarias de las Illes Balears, para dar un tratamiento específico a la materia de vivienda con el objetivo de garantizar una protección más alta; la disposición final tercera modifica la Ley 5/2012, de 23 de mayo, de medidas urbanísticas para la ejecución del Centro Internacional de Tenis Rafael Nadal; y la disposición final cuarta determina el periodo que tiene que transcurrir desde que se publique la ley hasta que entre en vigor.